信访程序及纠纷解决过程

一、信访程序

就信访制度在我国的演化和发展来看，信访已成为纠纷主体解决争议的一种方式，并在房屋土地征收等集体争议方面占有重要地位。根据我国信访制度，信访人可通过书信、电话、电子邮件、传真、走访等多种形式向各行政机构提交申诉请求，受理机关在职权范围解决争议，法律没有授予权限的，交由其他行政机关职能部门、上级行政机关或司法机关处理，不得推诿，拖而不办。对处理机关的处理决定不服的，可申请上级行政机关复查，如还不能保证信访人的合法权益，不影响争议主体行使诉讼权利。具体看来，我国的信访程序主要有以下环节。

（一）信访的受理

根据《信访条例》，信访的受理分为几种情况。（1）各级行政机关在其职权范围内，受理信访人提出的信访事项（第15条）。（2）信访人提出不属于条例规定的信访事项的，信访工作机构应当根据情况告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访工作机构应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁裁决的信访事项，信访工作机构应当告知信访人依照有关法律、行政法规的规定办理（第16条）。（3）涉及两个或者两个以上行政机关的信访事项，由所涉及的行政机关协商受理；受理有争议的，由其共同的上一级行政机关协调决定受理机关（第17条）。（4）应当对信访事项作出处理的行政机关合并、撤销的，由继续行使其职权的行政机关受理（第18条）。（5）信访人未依照本条例第10条的规定而直接到上级行政机关走访的，信访工作机构应当告知其依照本条例第10条的规定提出；上级行政机关认为有必要直接受理的，应直接受理（第14条）。

（二）特殊情况的紧急处理

《信访条例》规定，信访工作机构发现来访人员中有传染病人或者精神病人的，信访人不遵守法律规定、影响接待工作的，以及在接待场所携带危险品，爆炸品和管制器械的，信访工作机构或公安机关应当依法采取相应的紧急处理措施。公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告。地方各级人民政府接到报告后，应当立即报告上一级人民政府；必要时，通报有关主管部门。县级以上地方人民政府有关部门接到报告后，应当立即报告本级人民政府和上一级主管部门；必要时，通报有关主管部门。国务院有关部门接到报告后，应当立即报告国务院；必要时，通报有关主管部门。对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关行政机关应当在职权范围内依法采取措施，果断处理，防止不良影响的发生、扩大。

（三）信访事项的办理

《信访条例》规定：各级行政机关根据职责职权和信访事项性质，按照下列方式办理信访事项：（1）对本机关依法应当或者有权作出处理决定的信访事项，应当直接办理；（2）对依法应当由上级行政机关作出处理决定的信访事项，应当及时报送上级行政机关；（3）对依法应当由其他行政机关作出处理决定的信访事项，应当及时转送、转交其他行政机关办理。

（四）信访工作程序及纪律规定

《信访条例》规定，各级行政机关直接办理的信访事项应当自受理之日起60日内办理完毕，并视情况将办理结果答复信访人；情况复杂的，时限可以适当延长。各级行政机关对交办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结，并将办理结果报告交办机关；不能按期办结的，应当向交办机关说明情况。交办机关认为对交办的信访事项处理不当的，可以要求办理机关重新处理（第31条）。有关行政机关对转办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结，并可以视情况向转办机关回复办理结果（第32条）。

各级行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查清事实、分清责任，正确疏导，及时、恰当、正确处理，不得推诿、敷衍、拖延（第27条）。办理信访的工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避（第28条）。行政机关及其工作人员在办理信访事项过程中，不得将检举、揭发、控告材料及有关情况透露或者转送给被检举、揭发、控告的人员和单位。任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人（第29条）。

（五）复查称序

根据《信访条例》规定，信访人和有关单位对行政机关做出的信访事项处理决定，应当遵守、执行；对处理决定不服的，除依照法律、行政法规的规定申请复议或者提起行政诉讼的外，可以自收到处理决定书之日起30日内请求原办理机关复查。原办理机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以答复（第33条）。对原办理机关的处理决定或者复查意见不服的，信访人可以自收到处理决定书或者复查意见之日起30日内请求上一级行政机关复查，上一级行政机关应自收到复查请求之日起30日内提出复查意见。经复查，信访事项处理决定正确的，不再处理。行政机关发现本机关对信访事项的处理、复查确有错误的，应当重新处理。上级行政机关发现下级行政机关对信访事项的处理、复查确有错误的，有权直接处理或者责成下级行政机关重新处理。

二、信访的纠纷解决过程

从以上程序方面的规定可以看出，信访是一种具有多种功能的程序或制度。通过这种程序，既可以直接解决属于接待机关权限范围内的问题，也可以以接待机关这个中介为当事人提供正确的解决问题的途径。就信访事项的内容和范围而言，其中既包括一部分纯粹的信息传递，即听取意见和建议，也包括大量与当事人的权益有关的准纠纷，即信访人的要求针对某一具体的另一方当事人和争议对象，并提出了具体主张。在这种情况下，信访可以从几个方面起到非诉讼程序的功能。

（一）提供专业咨询服务

回答当事人的问题，提供一种权威性的咨询意见或信息，使得当事人能够借此对自己的权益做出准确的判断，从而消除疑问、化解纠纷，或者重新选择有效的解决途径。

（二）直接做出处理

行政机关依职权把对方当事人传唤到场，进行协调、调解或处理（直至作出决定或裁决），即进入行政处理程序，包括行政调解和行政准司法程序。实际上，许多向行政机关进行的申诉往往先是从信访方式开始的。其解决结果可能依形式产生不同的效力，但对于当事人而言是一种经济、快捷的纠纷解决方式。

（三）协调处理或转送其他机关处理

信访工作的原则是“分级负责、归门办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题”，在问题涉及若干个单位时，为了避免相互推诿，应该由所涉及的行政机关协商受理；受理有争议的，由其共同的上一级行政机关协调决定受理机关，这样能够方便当事人解决问题，减少纠纷解决的成本，提高效益。如属应由其他机关或上级机关处理的，应转送处理。

（四）信访与诉讼纠纷解决方式相结合

信访中有相当一部分涉及刑事犯罪、一般民事权益和属于行政诉讼范畴的纠纷。应由法院、检察院或其他司法机关处理，当事人往往由于不了解法律程序或贫弱无援而求助于信访。对于这一部分不属于本机关职权范围内的问题，信访机构有义务向当事人说明应采取的途径，或转送。近年来，鉴于此类纠纷在信访中有增长趋势，司法部开始推广一种司法“大调解”机制，把信访与司法行政机关的调解或法律援助工作结合起来，由有关部门参与对双方当事人进行调解或将属于需要援助的当事人直接委托给有关法律援助机构，这种有助于及时彻底地解决纠纷，也呈现了信访制度发展的新前景。