生态文明制度体系构建

党的十八届三中全会做出了“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”的重大决策。这既是实现美丽中国愿景的必然途径，也是一场紧迫而艰巨的战役。构建生态文明制度体系，一是要完善生态治理制度，建立和完善源头严防、过程严管、后果严惩的相对完备的生态文明政策法规体系。二是转变生态治理方式，构建与环境保护相适应的经济运行机制。形成节约资源和保护环境的空间结构、产业结构、生产方式、生活方式，推进环境保护与经济发展的协调融合，实现经济运行机制的生态转型；推进环境经济政策的革新，转变资源利用方式，提高环境资源的配置效率，加强污染治理，提高生态环境质量和水平，创新生态建设的社会参与机制与区域协作机制，形成资源节约和社会友好的新机制。三是科学规划全国生态文明建设，推进生态领域改革的顶层设计，全面提升生态治理的科学决策能力、政府执行能力和社会的自觉行动能力，整合生态环境保护体制，实现生态治理从一元单治向多元共治的结构性转化，推进政府、社会和公众的共赢善治，构建生态文明的治理体系，保障生态文明建设有序开展，提升生态治理能力。

一、实现法律和制度的生态化转向，保障生态文明建设的规范开展

加强生态文明建设，国家要有明确的政策引导。中国能否走出当前的生态困境，生态文明建设能否持久进行，关键在于能否为生态文明建设提供法律和制度保障，促使生态文明理念成为新时期一种重要的法律意识、治国理念和政治意志。中国古代兵法上说“上无疑令，则众不二听”，就是说上级的指令要逻辑一致，下级才能明确执行。过去，国家一方面强烈要求地方采取坚决的环境保护措施，另一方面，又在干部考核任用上使用以经济指标为主的评价标准，谁GDP增加得快，即使完不成环境保护目标也无所谓，这就使地方受到错误的引导，显然不利于地方干部树立生态文明、科学发展的观念。在市场经济条件下，由于市场主体天生具有逐利本性，可能会为了发展而不顾生态环境，为了自己的舒适而不顾他人的环境，为了当前发展而不顾后人生存，为了经济利益而不顾生态利益，使生态建设让位于经济建设，使节约资源、保护环境、爱护生态成为一句空话。因此，为了强化全社会的生态文明意识，培育良好的生态文明行为，必须通过强化国家立法的形式，将生态文明建设纳入法制化的轨道，明确社会成员应享有的生态权利和应承担的生态义务，规范公众的社会行为，使生态文明成为社会的主流意识，使生态建设成为公众的自觉行动。

经过多年努力，我国环境资源保护工作基本做到了有法可依，但这些法律法规还不能完全适应生态文明建设的需求，需要从理念上加以升华，从内涵上加以深化。要以生态文明理念为指导，以当代生态学理论为基础，以建设资源节约型社会、环境友好型社会为目标，完善原有法律制度，引导法律、制度朝生态化转向。促进法律朝生态化转向，是我国法律修改和完善的目标和方向。审视我国传统法律，在环境与资源保护方面已不能完全适应生态文明建设的要求。传统法律在伦理价值观上是以人类中心主义为价值理念的，较多关注人对自然的权利，而对人类应承担的自然保护义务关注较少；较多关注当代人的利益，而对后代人的生存需求考虑不多，没有体现生命物种之间的代内公平和代际公平。加强生态文明制度建设，就要求立法创新不能仅仅局限于内容和形式的变化，需要进行法律价值观念的创新，将生态文明作为立法导向，将自然界以及后代人的生态需求纳入法律伦理关照的视野，实现整个法律体系的生态化。

要完善生态治理制度，建立和完善源头严防、过程严管、后果严惩的相对完备的生态文明政策法规体系，保障生态文明建设的规范开展。一是要健全自然资源资产产权制度，完善资产管理体制，实施主体功能区制度，落实用途管制制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上预防和控制环境污染。二是实施资源有偿使用、生态补偿、污染物排放许可等制度，加强生态环境保护过程中的监管。三是健全政府绿色考评体系，严格生态环境保护责任追究制度和损害赔偿制度，加强对环境污染的惩处。

二、以产业生态化支撑生态文明，保障生态文明建设的持久开展

生态文明建设能否持续进行，关键在于在节约资源、保护环境的同时，经济结构优化、经济发展质量提高，实现经济效益、生态效益与社会效益的协同。曾经奉行的“发展是第一要务”的直接后果是，环境保护成为辅助性、补充性工作，一段时间“靠边站”，一段时间“上前线”，要靠“集中整治”、“专项行动”来打“歼灭战”。环境保护工作普遍陷入“滞后、事后、被动、补救”境地，成为周期性、阵发性的辅助性工作。单纯强调环境保护与生态建设而忽视经济建设，生态文明建设就会因失去经济支撑而难以持久。因此，加强生态文明建设，必须以经济建设为中心，以经济反哺环境，环保促进经济增长，发展生态经济，促进产业发展的生态化，实现环境保护为科学发展保驾护航，达到环境保护与经济发展双赢的目标。

产业生态化是以产业生态学为理论指导、以产业可持续发展为目标的新型产业发展模式，通过仿照自然生态系统的循环模式构造合理的产业生态系统，以达到资源的循环利用、减少废物的排放、促使产业和环境协调发展的过程。它的本质是把经济发展与资源综合利用、环境保护结合在一起的产业发展过程，要求第一、二、三产业的发展都要符合生态、经济规律的要求，并保持各产业之间的合理结构。产业生态化是最具实质意义的生态文明建设，能统筹兼顾经济效益、社会效益和生态效益，应将之作为生态文明建设的战略重点，使之成为带动传统产业、带动经济发展的新的经济增长点。产业生态化包括产业结构的生态化、产业经济模式的生态化，以及产业支撑的生态化等环节。

首先，调整优化产业结构，实现产业结构的生态化。生态化的产业结构应是第三产业占主导地位，第二产业发展质量较高，第一产业基础地位牢固的理想模式。当前，我国正处于工业化的中期，产业发展的现状是“一产基础弱、二产比重高、三产发展慢”，经济发展主要靠第二产业拉动，重工业占有较大比重，需要大量劳力、资金和资源能源投入，给生态环境造成极大压力，不利于经济社会的可持续发展。建设生态文明，实现产业发展的生态化，需要实现产业结构的优化升级，需要采取“强化一产，调控二产，加快三产”的综合措施，着力发展资源消耗少、环境污染少的第三产业以及高新技术产业，实现经济发展主要由劳力、资金、资源、环境等物质要素驱动向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动转变。

其次，发展循环经济，实现产业经济模式的生态化。我国当前采用的是传统工业文明的“资源—产品—废物排放”的单向度线性经济发展模式，以资源消耗和环境污染来支撑经济的增长。这种“高投入、高消耗、高污染、低效益”的粗放型经济增长模式导致了资源短缺、环境污染、生态退化，以及种种社会、民生问题。因此，必须实现经济发展方式的转变，发展循环经济。循环经济模式可实现资源在生产链条中多次、反复、循环利用，形成效仿食物链、延伸产业链、提升价值链的“资源—产品—再生资源”的循环流动，以达到资源消耗最少化、废物排放最小化、终端产品无害化和综合效益最大化的目标，从而最大限度地减少对资源的消耗和对环境的污染，实现经济发展的“低投入、低消耗、低污染和高效益”。

最后，进行生态化技术创新，实现产业技术支撑的生态化。技术创新是产业发展的支撑，产业生态化发展需要实现技术创新的生态化转向。生态化技术创新是指把生态效益与社会效益纳入技术创新目标，追求经济增长、生态平衡、社会和谐的技术创新形式，既注重技术创新对经济发展的支撑作用，又注重发挥技术创新对节约资源、保护环境和维护生态平衡的促进作用。生态化技术创新是一次技术创新理念和实践的革命，是节能减排的有效途径。进行生态化技术创新，既要重视用先进技术改造提升传统产业，实现传统工艺的改造升级，比如用信息技术改造传统机械制造业，用生物技术促进传统农业发展，加强传统服务业的信息化改造，建设现代服务业，又要发展高新技术，比如信息技术、生物技术、新能源技术、新材料技术、海洋技术与空间技术等。

三、科学规划全国生态文明建设，保障生态文明建设的有序开展

建设生态文明是一场涉及价值观念、生产方式、生活方式以及发展格局的全方位变革和系统工程，并非一蹴而就。如前所述，由于生态文明的理念还不完善，相关研究不够系统深入，为了防止出现偏差和误导，需要加强顶层设计和科学指导，明确目标与定位，建立促进全面转型的长效机制和路线图，并在已有的节能环保和可持续发展实践的基础上，选择优先领域健康有序地开展。

生态文明理念既是对环境保护、可持续发展等理念的传承和创新，也是新时期环境保护工作的指导思想。生态文明建设在价值理念、管理模式和运行机制等方面都不同于传统的环境保护工作，需要在理念、模式和机制方面加以创新完善，需要重新进行科学规划，协调当前建设与长远规划之间的关系，既满足当前需要，又确保长远所需。

首先要制定科学的发展规划，促进区域和流域生态文明建设。制定好区域和流域综合规划是优化空间结构、推进生态文明建设的基本前提。在目前已发布的“十二五”相关规划和地方发展规划中，许多与生态文明建设有关，其中存在三个主要问题：一是规划之间缺少协调和衔接；二是许多规划的制定还不是建立在科学研究的基础上，许多规划目标、行动及相关保障措施还只反映部门或地区利益，存在许多随意性，并不能真正实现生态文明建设的客观要求；三是区域（包括城市群）和流域层面的跨部门综合规划还处于缺位状态，缺少科学的规划工具。因此，要加强区域和流域生态文明建设综合规划的研制，将地区内的土地利用、交通布局、环境保护、社会公共服务等内容统一起来，处理好中央与地方、发展与环保以及地区之间的关系，通过情景分析和政策模拟实现动态管理，落实规划的项目，评估规划的效果。

其次，要严格执法力度，确保生态安全。我国普遍存在环保执法难、执法力度弱、执法不严现象。当前，整体环保执法形势严峻，特别是基层环保执法更难。从某种程度上说，环保执法难已经成为制约环保工作的瓶颈。一些地方甚至存在“环保违法成本低，守法成本高、执法成本高，执法举证难、追究法定代表人难、强制整改难”的“一低、二高、三难”现象。环保执法不落实，生态文明建设无法保障，生态安全更是空谈。应以生态文明为目标，更加严格地保护环境资源，更加重视对公民权益的维护，推进环境法的执行。因此，必须严格执法，破除地方保护，突出执法主体，提高执法力度，确保生态安全。

再次，要牢固树立生态文明观念，为生态文明建设提供思想支持。在全社会树立生态文明观念，离不开生态文化建设，离不开生态文化的传播、教育和推动，生态文化是公众参与生态文明建设的基本途径，是促进人与自然和谐的有效手段，应通过强有力的生态文化宣传教育工作，正确引导和推动在全社会树立起生态价值观、生态道德观、生态政绩观和生态消费观，养成文明生产、消费及文明生活方式。

最后，理顺生态文明建设的体制机制，搞好生态建设跨部门、跨地区的协调工作；协调生态建设与经济建设的关系，做到“两条腿”走路；处理好资源节约、环境保护、生态多样性维护等各层次的生态文明建设问题，做到各种措施同步推进；统筹好各地区，特别是跨流域、跨地区的生态文明建设，做到全国上下一盘棋；积极创新区域环保国际合作，维护好我国的生态安全。

【注释】

[1]沈满洪：《生态文明制度的构建和优化选择》，《环境经济》，2012年第12期。

[2]赵建军：《加快推进生态文明制度建设》，《光明日报》，2012年12月25日。

[3]廖才茂：《“美丽中国”愿景与生态文明制度建设》，《中国井冈山干部学院学报》，2013年第5期。

[4]潘家华：《加强生态文明的体制机制建设》，《财贸经济》，2012年第12期。

[5]蔡永海、谢滟檬:《我国生态文明制度体系建设的紧迫性、问题及对策分析》，《思想理论教育导刊》，2014年第2期。

[6]杨伟民：《建立系统完整的生态文明制度体系》，《光明日报》，2013年11月23日第2版。