武汉大学法学院 柯 坚
1992年在巴西里约召开的联合国环境与发展大会，达成了可持续发展的全球共识。时隔二十年之后，将于2012年6月在里约召开的联合国可持续发展大会(里约+20)将是联合国举办的政治规格最高、涵盖范围最广的一次新的可持续发展的全球性盛会。面对未来日益迫切的可持续发展的全球愿景及其挑战，国际社会对于里约联合国可持续发展大会既充满期待又交织着矛盾和冲突。从环境法的理念、原则和法律制度层面，全面地分析和检视可持续发展战略的理论和实践，是推动可持续发展的重要基础，并为探索社会、经济和环境可持续发展的法治道路提供有益的启示。本研究课题在对可持续发展战略的环境法理念、法律原则和法律制度进行一般性分析和探讨的基础上，重点对欧盟可持续发展战略的最新发展进行了追踪研究。作为高度一体化的区域性国际组织，欧盟在可持续发展的国际合作领域具有重要的影响力和推动力。深入地分析和研究欧盟可持续发展对外政策，解读欧盟参加里约+20首脑会议的共同立场和基本主张，对于我国参与可持续发展的国际事务，加强我国与欧盟关于可持续发展的国际合作，以及确立参加联合国可持续发展大会的立场和主张，具有重要的参考价值和启示意义。
一、可持续发展战略与环境法理念
人类的生存和发展必须以获取物质能量和生存空间为前提，同时，人类社会经济活动的代谢产物——废物和污染亦向环境中排放，两者构成了人类对于自然的双重压力。经济活动是人类社会与自然相互作用、相互影响的一种基本社会活动。传统经济是一种单向式的从资源到产品再到废物、以及伴随着生产过程产生和排放污染的线性经济，线性经济是通过自然资源的高消耗、环境的高污染来实现经济增长的。高经济增长带来了社会的高消费，不加以节制的高消费给环境和自然资源带来了沉重的压力。当今世界面临的资源衰竭、生态失衡、环境退化等全球性危机，正是这种线性经济、高消费社会发展模式负面效应的累积性爆发。
随着科技的迅猛发展，人类对自然的支配作用越来越强，对生态规律科学认识的缺乏和漠视，以及对经济、社会发展的偏执，都无疑是造成工业化时期环境污染、生态破坏和自然资源衰竭的重要原因。现代生态学研究表明，自然环境中的物质循环、能量流动和信息传递有着其固有的规律，环境与自然资源的生产、承载和净化能力具有一定自然限度。现代生态学对自然生态规律的发现，向人类揭示了一个客观而朴素的真理:人类是大自然的一个组成部分，健全的自然生态环境是人类生存和发展不可或缺的自然物质基础。只有充分尊重自然规律、遵循自然生态规律，才能实现人类社会的可持续发展。
自然环境和自然资源对人类生存和发展的作用主要体现在以下三个方面:
一是环境基础功能。自然生态环境为人类提供生存条件与生活空间，自然生态系统本身具有一定的平衡功能和自净能力，它能够消纳一定数量的人类活动产生的污染物与废弃物。但是，如果污染物或者废弃物超过了自然环境的自净力，将会导致自然生态系统的损害，甚至是不可逆转的破坏。因此，人类向环境排放污染物，应该充分考虑环境本身的特点，不能超过特定生态环境系统的自净力。
二是自然资源供给功能。自然生态环境为人类提供必需的自然资源，包括水、土地、矿产、森林、能源以及空间场所等。自然资源在一定时期、一定地域的种类和数量是有限的。耗竭性资源，特别是不可更新资源的数量更是有限的，即便是可更新资源也是以一定的科技水平和生态条件为其更新前提的;有些非耗竭性资源的容量有限，一旦超过资源负荷的阀值，资源系统的运转机制就会失衡。因此，对于可更新资源，必须在保持它的最佳再生能力前提下的利用;对于不可更新资源，必须采取保存措施并以不使其耗尽的方式加以利用。
三是生态产出与服务功能。生态经济学家指出:生态生产力是生态系统中自然资源与生态系统功能所具有的物质循环与能量转化的能力，包括生态系统中各种资源的自然生产力，如植物、动物、土壤、河流的净初级生产力等。它不仅是一般社会生产力的基础，而且还是一种独特而不可替代的资源。根据一些科学家在1997年的研究测算，生态系统每年所产生的价值平均值为33兆美元，相当于当年全球国民经济总产值的1.8倍，这些价值中的绝大部分来源于海洋、森林、湿地生态系统，并且大部分为非市场价值，如大气调节、干扰调节、废物处理、营养循环等。生态系统的非市场价值对人类来说是至关重要的，它不可能为其他物质要素投入所替代。
环境与资源可持续性是可持续发展的前提，只有实现环境与自然资源的可持续利用，人类的经济和社会发展才能实现可持续发展。环境与资源保护法既追求当代人在开发、利用和保护环境与自然资源的代内公平问题，也关注当代人与子孙后代之间在开发、利用和保护环境与自然资源方面的机会平等。
二、环境法的可持续发展原则
作为环境与资源保护法的一个基本原则，可持续发展原则的含义是指，人类在开发、利用和保护环境与自然资源时，必须以尊重自然生态规律和保持自然生态平衡为前提，以可持续的方式开发、利用和保护环境与自然资源，保证其对于人类社会的可持续利用价值。可持续发展原则不仅要求人类的经济和社会发展不能超越环境和资源的实际承载能力，而且也要求人类必须正确处理眼前发展和长远发展的关系，不以牺牲子孙后代的环境和资源来满足当代人的发展需要。可持续发展原则建立在自然生态规律的理论基础之上，它体现了当代人类社会可持续发展思想和战略的客观要求，以及环境与资源保护法的根本价值。
考察工业革命以来人类社会的经济发展轨迹，可以看到经济增长与生态环境两者的严重失调与背离。联合国发展委员会的资料表明，20世纪50年代到70年代，全世界工业生产增长了15倍，仅20世纪80年代全球经济新增部分就超过了有史以来直到1950年的全部经济产出的总和。与此同时，地球生态环境却面临着全面的危机，诸如酸雨、温室效应、生物多样性丧失、资源耗竭、生态环境退化等环境问题日趋困扰和威胁着人类的生存和发展。以1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议为转机，人们开始认识可持续发展对于人类社会的重要意义。会议通过的《人类环境宣言》宣布，“为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”，“人类享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”，“在使用地球上不可再生的资源时，须防范将来把它们耗尽的危险，并且必须确保整个人类能够分享从这样的使用中获得的好处”。1982年联合国大会通过的《世界自然宪章》开宗明义地指出，“人类属于自然的一部分”，“文明根源于自然，它塑造了人类的文化，并影响了所有的艺术和科学成就;与自然协调一致的人类生活将赋予人类在开发创造力和休息、娱乐方面的最佳机遇”。《世界自然宪章》还提出，“应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程”，并将其作为一项基本原则予以确认。
可持续发展不仅是一个宏观、抽象的战略目标，而且还是一个需要切实加以实施的国家与地方的社会、经济和环境的综合对策。只有通过法律制度与规范引导、规范和约束人类自身的行为，才能有效地协调人与自然的关系，维护可持续发展的自然生态基础。20世纪90年代以后，随着可持续发展成为国际社会的共识，可持续发展原则越来越得到国际、国内环境立法的关注。为了保护自然环境和自然资源处于良好的状态并避免其遭受不可恢复、不可逆转的破坏，1992年联合国环境与发展会议通过的《里约环境与发展宣言》形成了一个环境与经济、社会可持续发展的宣言，其主旨在于人类必须追求可持续性发展，并在共同维护生命、维持生态平衡、促进生物圈稳定的前提下来实现自己的生存和发展。《里约宣言》指出，“认识到我们的家庭地球的整体性和相互依存性”，人类“应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利”。会议的另一个重要文件《二十一世纪议程》则提出了一个在全球和各区域范围内实现环境、经济和社会可持续发展的行动纲领，它明确规定:“决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的生态基础上，确保这些基础受到保护和发展，以使其可以支持长期的增长。”
在国内环境立法的层面，西方发达国家较早开始关注可持续发展问题。如美国在1969年制定的《国家环境政策法》中，将“协调人类与环境之间的生产及其享受的国家环境政策，防止和消除对环境以及生物圈损伤，增进人类的健康及其福利，使国民深切的理解重要的生态学体系和有关天然资源”作为其立法目的。联合国环境与发展大会对可持续发展思想和战略的认可，直接推动了各国国内环境法可持续发展原则的形成和发展。德国在20世纪80年代提出的废弃物管理的避免、回收利用和处置的优先顺序原则的基础上，通过1996年颁布的《封闭物质循环与废弃物管理法》使其“封闭物质循环”(Closed Substance Cycle)的概念法定化，并以循环经济为核心理念形成了环境污染控制和资源回收利用的综合方法，以实现废弃物减量化、资源化、无害化。日本则在20世纪90年代提出“循环经济社会”的概念，推动国家从以“大量生产、大量消费和大量废弃”为基本特征的现代经济社会，向以“最优生产、最优消费和最少废弃”为特征的符合可持续发展的“循环型经济社会”转变。
可持续发展原则在我国环境与资源保护法中发端于20世纪80年代。在1983年召开的第二次全国环境保护会议，我国提出了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”的战略方针。作为国家战略方针在环境与资源保护法制中的回应，1989年颁布的我国《环境保护法》第4条明确规定:“国家制定的环境保护规划必须纳于国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”此外，我国还颁布了《水法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《自然保护区条例》等多部保护自然资源和自然生态的法律、法规，它们共同构成了保证我国环境与资源可持续利用的立法基础。随着我国可持续发展国家战略的实施，可持续发展原则越来越成为我国环境与资源保护立法的基本指导准则。
三、可持续发展战略的环境法律制度实现
可持续发展原则是环境与资源保护法应对和处理人与自然关系的基本法律准则。从可持续发展原则的客观要求出发，进行环境与资源保护法律制度变革与创新，主要包括以下两个基本内容:
第一，以建构循环经济、循环社会为环境与资源保护法的基本理念，推动环境与资源保护法律制度和规范在各层次、各领域、各环节的整合性创新。
针对工业革命以来线性经济所暴露出的诸多弊端，适应可持续发展战略的循环经济、循环社会理念应运而生。循环经济要求把经济活动组织成为“自然资源——产品和用品——再生资源”的封闭式流程，要求所有的资源能在不断进行的经济循环中得到合理而充分的利用，最大限度地减少废物的产生和污染的排放，在整个社会范围内完成“自然资源——产品和用品——再生资源”的闭合回路，把经济活动对自然环境的影响控制在尽可能小的程度。较之于循环经济理念，循环社会理念的涵盖范围更加广泛，它不仅强调传统生产方式的改善和控制，还强调社会消费行为的转变和控制。循环社会理念既注重生产者的环境责任，也注重消费者的环境责任。
循环经济、循环社会是可持续发展原则的重要体现，对于可更新资源，必须强调合理开发利用与养护并重，保证可再生资源的消耗速度低于其更新再生速度，采取合理利用的法律制度;对于不可更新资源，使耗竭速度尽可能少地妨碍将来的发展，尽量延长其使用期，使之在找到可行的替代品之前不会枯竭，采取限制利用的法律制度;对于太阳能等恒定资源，则采取鼓励利用的法律制度。
与粗放型的经济增长方式相联系，我国传统的环境与自然资源立法观念体现为对污染防治和自然资源开发、利用的分割式立法，即将自然资源法作为规范自然资源开发、利用的行为准则，将环境法则作为防治环境污染的行为准则。根据生态环境的整体性特征，对自然资源的开发、利用与自然生态环境保护的法律调整、规制应当是一个整体的不可分割的过程。当前，在可持续发展原则的指导下，只有加强传统意义上环境保护法律制度和自然资源法律制度的创新，实现其法律制度的有效整合，才能符合可持续发展法律制度的要求。近些年来，我国环境与资源保护法在可持续发展原则的引导下，对环境污染防治、自然生态保护和自然资源开发、利用等法律制度和规范从理论和实践上进行了整合，体现了法律理论与实践对自然生态整体性规律的尊重。在具体法律制度安排和创新方面，综合污染控制制度、排污总量控制制度、排污权交易制度、资源总量控制制度、环境与资源计划与规划制度、环境与资源相关产业政策制度、环境与资源核算制度、环境与资源更新补偿制度、资源战略储备制度、环境与资源价值核算制度、环境与资源可持续利用基金制度等，都是可持续发展原则的体现。
第二，在加强必要的环境与资源保护法律管制的前提下，将市场机制与技术创新机制纳入环境与资源保护法律制度创新的视野，通过积极的价值规律调节和有效的技术创新推动，促进可持续发展原则的实现。
涉及市场机制方面，完善我国自然资源权属制度，是实现可持续发展原则的根本保证。理论上看，我国自然资源权利界定是明晰的，国家是自然资源所有权的代表，政府通过法规行使管理权，企业或个人通过契约从所有者那里取得经营的使用权。所有者向使用者索取经营的收益，使用者向所有者缴纳税金和租金，并要求对环境损坏进行修补、恢复和补偿。实践中，自然资源名义权利和实际权利脱节，权利未加界定或界定不清的情况大量存在。在长期以来形成的政府通过行政权利配置、供给自然资源的情况下，自然资源的市场供给受到排斥，以至于自然资源的供给缺乏经济约束，自然资源的需求缺乏利益机制，进而导致自然资源的无价和浪费。这种制度安排本身就有内在的不可克服的两对矛盾:一方面让产商为了经济目的开发利用资源，却又无偿供给资源;另一方面政府委授权利，却又让厂商牟取私利。[1]对于像土地、森林等权利界限比较清晰的一类自然资源，其所有权是虚化的，具体表现在所有者、使用者和管理者混淆，彼此责权利不明。权利虚化不仅是造成我国自然资源生产效率低下的原因，也是导致自然资源受到破坏的重要原因。可以说，只要公私不分，公权侵犯私权或私权侵犯公权的深层次矛盾不解决，资源过度开发、利用和生态环境破坏问题就难以遏制。对于像地下水、大气环境质量等权利界限不清的公共环境资源，其权利则是模糊的，具体表现为所有权和使用权的泛化及管理权的淡化，从而造成过度滥用资源的倾向。
技术创新对于自然资源之间以及自然资源与人工资源之间的可替代性方面发挥着重要的作用，环境污染的防治也需要环境无害化技术的创新，包括污染治理技术、废物利用技术和清洁生产技术等。自然资源的开发、利用和环境保护始终伴随着技术创新水平的提高和规模的扩大，技术进步有利于自然资源合理开发、利用和环境保护，因为技术可以提高资源利用率，并推动新的替代资源和产品的开发，从而使有限资源的有效使用期限得以延长。现实市场运作中，对稀缺自然资源的补偿过程，也正是通过价格机制作用促进技术创新而实现的。对于可更新资源而言，其更新速率既来自于自然更新速率——生态系统自身的生物学积累可以使其供给总量获得扩张，也来自于人工更新速率——人类可以根据自身的需要有针对性地通过一些技术手段对某些资源进行保护和更新。只要经济系统对资源的需求不超过资源的自然更新与人工更新速度，就可以保证资源可持续利用。对于不可更新资源而言，不可更新资源的耗竭及替代对可持续发展的影响更大，其可持续利用可表现为不可更新资源的耗竭速率不超过其替代品开发速率。
技术创新制度主要包括市场拉动制度、政府启动制度、技术推动制度和厂商偏好制度。[2]首先，市场需求是推动市场主体进行技术创新的关键，它构成了市场主体进行技术创新的根本动力，市场拉动制度是通过市场鼓励市场主体进行技术创新的诱导性制度安排。市场拉动的技术必然是能够普及，有商业价值，并能够带来回报的技术。因此，市场拉动制度以权利的安排为制度创新的核心内容。其次，由于技术创新的风险性、结果的不确定性，政府对技术创新的引导、鼓励与保护是市场主体技术创新的活动有效率的必要保证。如灭绝物种的恢复技术，由于其技术难度大、投入多、周期长、风险高，现有市场条件下的技术进步几乎不会考虑这个领域的创新。政府对环境资源开发、利用和保护技术创新的启动制度主要包括产业技术政策、财政金融政策、技术信息汇集和传播政策等政策制度。再次，技术推动制度主要是安排自然资源开发、利用和保护的技术竞争制度、技术强制制度等。最后，厂商偏好制度是通过经济技术信息的提供引导市场主体进行技术创新，它包括技术经济咨询、投资审议制度等。
四、欧盟的可持续发展战略及其新发展
(一)欧盟可持续发展对外政策的形成和发展
自1952年欧洲煤钢联盟建立始，欧洲联盟如今已经发展成为一个拥有27个成员国、总人口超过4.8亿的超国家组织。伴随着欧盟的成长和壮大，环境保护日益成为欧盟关注的主要领域之一。欧盟内部的环境保护经过几十年的发展，经历了从各成员国自行规制到共同体法律行动、从污染控制为主到生态环境保护、从事后治理到事先预防、从国家到区域的整体性行动的过程，环境保护已经成为欧盟政策与法律的重要组成部分。[3]伴随着欧盟环境保护政策与法律的发展与深化，综合地考虑环境与社会、经济问题，并将环境保护要求纳入到欧共体其他政策的制定与执行之中，不仅成为欧盟的基本环境政策与法律要求，而且推动了欧盟可持续发展对外政策的形成和发展。由此，以环境保护为基础的可持续发展也逐步成为欧盟对内、对外政策所致力的一个基本目标。
在欧盟环境保护与可持续发展政策的演变脉络中，自欧共体《第三个环境行动规划》(1982—1986)、《第四个环境行动规划》(1987—1992)以来，将环境问题纳入到欧共体的其他政策之中已成为欧共体环境政策的基本要求。在欧盟1993年发布的题为《欧洲共同体有关环境各可持续发展的政策和行动的规划》的《第五个环境行动规划》(1993—2000)中，使用了“可持续发展”的表述代替以往的“有利于可持续”的表述，并确立了从社会、政府和地方，以及经济部门、利益集团、公民和消费者的全方位的可持续发展行动方针。同时，它要求将环境要求纳入到工业、能源、交通运输、农业、区域发展等其他政策领域之中。2002年欧盟通过了题为《环境2010:我们的未来，我们的选择》的《第六个环境行动规划》(2002—2012年)，确立了欧盟的实现可持续发展目标、环境行动优先领域以及具体措施。《第六个环境行动规划》识别了气候变化、自然和生物多样性、环境与健康、自然资源与废物管理四个环境优先领域，并规定了确保环境法律的实施、将环境考虑纳入到所有相关政策领域之中、与企业和消费者紧密合作寻找解决方案、确保公众获取环境信息以及增强土地利用环境意识等五项具体措施。
在欧盟环境保护与可持续发展的立法演变脉络中，1987年《单一欧洲法》第130R(2)条款规定，环境保护要求必须成为欧共体其他政策的一个组成部分。1992年签署的《欧洲联盟条约》(《马斯特里赫特条约》)对社会、经济发展与环境保护的一体化政策作出了明确的规定，它要求将环境保护要求纳入到其他共同体政策的界定和执行之中，包括工业、农业、能源、交通运输、贸易、区域发展等各个部门的决策。1997年修订的《欧洲联盟条约》则在欧盟最高立法层次明确地提出了“可持续发展”的联盟目标，并进一步规定了环境保护要求必须纳入到共同体政策及其行动之中。该条约第2条开宗明义地指出，欧盟的基本目标之一是促进经济活动的协调、均衡发展，以及可持续的、没有通货膨胀的、尊重(重视)环境的增长。第3K条则指出，实现这一目标的措施之一就是制定环境领域的政策，即将环境政策作为欧盟的官方政策。[4]以联盟的可持续发展目标为导向，《欧洲联盟条约》还较为完整地确立了欧盟环境法与政策的基本原则，包括预防原则、污染者负担原则、高水平保护原则、一体化原则、源头控制原则、公众参与原则、国际合作原则、风险防范原则等。[5]此后，1999年《阿姆斯特丹条约》进一步确认了可持续发展目标在欧盟的优先性地位。2001年颁布的《里斯本宣言》则对可持续发展的概念进行了界定，它采用了《我们共同的未来》的表述方式，规定“可持续发展是既满足当代人需要又不损害后代人满足其需求的能力的发展方式，它应当成为条约的基本目标，并要求经济、社会与环境政策相互协调，共同发挥作用”。
2004年《欧盟宪法条约》(草案)进一步将可持续发展置于欧盟法律与政策的中心地位，并开创了欧盟可持续发展对外政策的立法先河。该条约第1-3(3)条款规定，可持续发展是欧洲的基本目标，而不仅局限于欧盟的经济活动领域，欧盟的宗旨之一就是从经济、社会和环境角度实现“欧洲的可持续发展”;同时，《欧盟宪法条约》第1-3(4)条款首次将促进“地球的可持续发展”作为欧盟的对外政策目标，从而为欧盟的可持续发展对外政策奠定了法律基础。虽然由于荷兰和法国全民公决的否决，《欧盟宪法条约》最终未能生效，但是，2007年签署、2009年生效的《里斯本条约》取代并沿用了《欧盟宪法条约》关于可持续发展的规定，明确规定联盟的目标之一就是促进欧洲的可持续发展，在高水平要求下保护和改善环境质量(第3条第3项)。《里斯本条约》规定，在联盟与各成员国环境职权的划分方面，联盟的环境职权的行使必须有助于追求明确的环境保护目标，即维护、保护和改善环境质量，保护人类健康，促进审慎和合理地利用自然资源，以及在国际层面采取环境保护的措施，以应付区域或全球性的环境问题。《里斯本条约》除了强化欧盟的可持续发展目标外，还明确要求欧盟支持和提升可持续发展价值，为地球的可持续发展作出贡献。它将可持续发展作为欧盟对外政策的基本目标之一，要求欧盟采取国际性的措施保护和改善环境质量，以及加强全球自然资源的可持续管理(第21条第2项)。[6]由此，欧盟宪法性法律文件不仅明确提出可持续发展的目标，而且将其由联盟对内政策目标扩大成为对外政策目标。
(二)欧盟可持续发展对外政策形成和发展的内在动因
环境问题关涉整个人类社会的生存和发展，人类社会需要在可持续发展的价值指引下，在社会、经济发展与环境保护之间寻找到合适的平衡点。欧洲作为国际社会可持续发展价值观念和战略的策源地，从1972年联合国人类环境会议到1992年的联合国环境与发展大会，以及2002年约翰内斯堡联合国可持续发展大会，欧盟及其主要成员国都是国际社会环境保护和可持续发展的主要倡导者和推动者。特别是在1992年联合国环境与发展会议之后，欧盟更加重视环境保护与可持续发展问题，并开始代替美国扮演全球环境治理的领导者角色。[7]可持续发展作为欧盟的基本价值主张，被纳入欧盟的对外政策和外交之中。以《里斯本条约》的相关法律规定为基础，欧盟积极寻求通过其联盟扩大政策以及对外贸易、环境、外交等政策来推动可持续发展战略在超越欧盟的更大范围内得以实施。[8]2002年欧盟外交部长理事会通过了将环境问题纳入外交和贸易政策的战略性文件。2003年欧盟决定启动“绿色外交计划”，强调环境要融入到对外关系中。欧盟是把环境外交置于其整体外交战略中加以考虑的，环境和可持续发展外交在欧盟外交关系中占有重要地位。[9]
目前，可持续发展对外政策和环境外交已成为欧盟对外政策和外交的重要组成部分，为欧盟乃至全球环境保护和可持续发展问题的解决发挥着积极作用。欧盟及其主要成员国在推动气候变化等全球性环境合作方面，一直在国际社会扮演着领导者的角色。可持续发展既是欧盟对外政策的一个重要议题，也是其在国际舞台试图扮演领导者角色的一个关键领域。从更深层次分析，以推行可持续发展的普世性价值为基础的欧盟对外政策及其环境外交，正是欧盟试图在国际社会建构和展现其“软权力”的举措。欧盟之所以致力于推行可持续发展的对外政策并积极展开环境外交，既是强化欧盟内在价值、推动欧盟内部一体化进程的需要，又顺应了全球社会对于可持续发展的价值诉求，两者之间具有相互促进、相互制约的关系。
首先，欧盟推行可持续发展的对外政策，积极扮演气候变化等全球性环境事务倡导者和推动者的角色，有利于强化欧盟成员国之间共同的价值，增强欧盟自身的凝聚力，并有利于推动欧盟一体化的深化发展。基于自身利益考虑、满足自身利益需要，是各国、各地区推行或参与可持续发展对外政策的根本动力。对于欧盟而言，推行可持续发展对外政策同样主要是基于自身利益和需要的考虑。欧盟作为高度一体化的国际组织，共同的价值目标是联盟形成和发展的前提。在欧盟的政治与法律的演进过程中，特别是在2004年《欧盟宪法条约》流产以后，欧盟的一体化进程遭受挫折，因而需要通过在对内、对外政策中推行可持续发展等价值观念，增强其内部凝聚力，并寻求一体化发展的共同价值目标和驱动力。欧盟可持续发展的价值目标及其对内、对外政策主张，正好反映和代表了欧盟民众环境保护的强大呼声和共同愿望。因此，有学者分析认为，气候变化等全球性环境问题为欧盟同时进行其内部和外部的认同和合法性“战略建构”提供了一种绝佳途径。作为一种“话语建构”，它一方面可以进一步加强其外部认同和合法性的建构，另一方面，由于积极的气候立场受到广大公众的接受和广泛支持，这种领导作用的显示也加强了欧盟内部认同和合法性的建构，有力地推动了欧盟一体化进程。[10]
其次，可持续发展价值目标顺应了国际社会在环境危机背景下的普世性价值诉求，而欧盟作为国际社会可持续发展的一种“规范性力量”(Normative Power)，全球性的可持续发展价值诉求与欧盟的共同价值目标具有一定的内在契合性。基于欧洲文明的人文精神与价值理想的传承，以及对于欧洲历史的深刻反省，欧盟坚信，其社会理想、政治结构和伦理主张等方面是适应全球化发展的未来的，其多边治理经验也有着普世性的推广价值。因此，欧盟非常重视新欧洲模式的塑造，[11]而不是仅仅关注联盟内部的利益。一些欧洲学者认为，在欧盟对外政策及其外交议程中，居于首位的是意识到“需要让这个世界变得更美好，而这要从欧洲做起”。[12]伊恩·曼那斯(Ian Manners)则透过欧盟的建构主义视角，将欧盟界定为一种“规范性力量”，认为欧盟在其创立的近六十年时间内，确立了一系列兼具独特性和普世性的价值规范，它们体现了欧盟的基本价值观及其自我认知、对外交往的自觉意识，是欧盟自身建构及其对内、对外政策的基本准则。[13]曼那斯概括的欧盟五项核心规范包括和平、自由、民主、法治和人权，四项次要规范包括社会团结、反歧视、可持续发展和善治。[14]我国有学者认为，欧盟这种责任感和历史感在现代政治外交活动中合乎逻辑的发展，皆体现在欧盟所倡导和执行的这九项价值原则中。可持续性和平是欧盟最核心和最根本的价值理念，是基于欧盟创建永久和平的梦想的历史感，社会性自由和一致性民主是欧盟区域责任感的体现，相互联系的人权、包含性公平、社会团结与可持续发展都是可持续和平的基础，超国家的法制与善治则是其他价值得以实现的前提与保障。[15]无疑，欧盟对于可持续发展价值的话语建构及其对外政策的展开，为国际社会的环境保护注入了新的动力，并提供了一种独特的“绿色规范性力量”(Green Normative Power)。
(三)欧盟可持续发展对外政策的立场与主张
1972年联合国人类环境会议开启了全球性的环境保护政治议题，并吹响了全球环境保护的号角。1987年世界环境与发展委员会报告——《我们共同的未来》提出可持续发展概念以后，通过1992年里约联合国环境与发展大会签署的《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》等政策法律文件，可持续发展的价值及其战略已成为国际社会的广泛共识。时隔近二十年，虽然国际社会对于可持续发展的认识向前迈进了一大步，但是，可持续发展目标的实施依然存在着重重障碍，发达国家关于可持续发展的许多承诺尚未得到切实履行，发展中国家面临的可持续发展挑战依旧严峻。目前，世界人口已经达到70亿，预计到2050年世界人口将上升到至少90亿。人口的增长、经济的发展对于提高环境保护和自然资源可持续利用提出了更高的要求。
2009年12月24日召开的联合国第68次全体大会通过的题为《〈二十一世纪议程〉实施、〈二十一世纪议程〉未来实施规划，以及可持续发展峰会成果》的第64/236号决议，确认联合国将于2012年6月在里约召开各国、各地区领导人和政府首脑参加的联合国可持续发展大会，旨在为国际社会未来10年的可持续发展目标及其实施设定具体的行动议程。联合国第64/236号决议确立了里约+20会议需要达到的三个目标:确立可持续发展的新的政治承诺、评估以往可持续发展首脑会议成果的最新实施进展，以及解决新近出现的可持续发展的挑战。同时，决议还确定了大会将集中讨论的两个主题:“绿色经济背景下的可持续发展和消除贫困”和“可持续发展的体制框架”。[16]
联合国可持续发展大会为欧盟在可持续发展国际合作领域发挥积极作用提供了一个多边性、高层次的全球性舞台。根据联合国大会第64/236号决议，各国、各地区关于可持续发展大会的提议应于2011年11月1日之前向联合国提交，以作为2012年年初开始的谈判内容。为了做好欧盟参加联合国可持续发展大会政治和外交上的准备，2011年6月20日欧盟委员会首先发布了《里约+20:迈向绿色经济和更好的治理的通报》，[17]提出了欧盟参加联合国可持续发展大会的基本政策构想。为了在其成员国间确立参加联合国可持续发展大会的共同立场，并使欧盟能够作为一个整体参与可持续发展的国际合作，2011年9月29日欧洲议会通过了《关于联合国可持续发展会议的欧盟共同立场的决议》，[18]敦促欧盟委员会和理事会在里约+20会议上保持欧盟的共同立场。2011年10月10日，欧盟理事会通过了《里约+20:通过绿色经济和改善治理迈向可持续发展的实现》的政策文件，[19]阐明了欧盟参与联合国可持续发展大会的立场和主张。综观欧盟机构的几个政策文件，可以概括出如下欧盟对于可持续发展大会的几个共同立场和基本主张:
第一，欧盟强调生物多样性、生态系统服务和自然资源是可持续发展的基础，主张通过管制、市场手段、技术及其创新推动绿色经济和可持续发展，并呼吁对可持续发展的实施效果进行有效的评估和衡量。
当今世界，不可持续的社会、经济的发展带来了生物多样性的丧失、自然生态系统的退化和自然资源的日益枯竭等诸多问题。欧盟强调可持续发展应给予人类、环境和自然资本更多的关注，主张整个经济运作必须保持在可持续性的限度内，在安全的生态限度内合理地控制经济活动对环境和自然资源的影响，包括对生物多样性、生态系统服务功能、气候和自然资源等方面的影响。绿色经济背景下的可持续发展和消除贫困是联合国可持续发展大会的两个主要议题之一，欧盟主张促进可持续消费和生产，推动传统经济向绿色经济的转变。欧盟提出可持续发展向处于不同发展水平和具有不同经济结构的所有国家提供了机会，应对可持续发展的挑战的方法不是放缓增长，而是促进绿色经济的可持续增长。绿色经济必须实现自然资源利用与环境退化的脱钩，绿色增长政策应是双赢的发展政策。欧盟理事会提出，联合国可持续发展大会应当确立一个包含目标和行动方案的“绿色线路图”。欧洲议会主张发展绿色经济、消除贫困必须关注三个相互关联的政策层面:一是在协调可持续发展科技研发的基础上，加强自然资源和自然资本的可持续管理的投资;二是确立遵循公平原则的市场监管条件;三是改善治理并加强公民社会和私营部门的参与。欧洲议会特别指出，对生物多样性、自然资源和生态系统可持续性挑战的多个解决方案不仅技术上可行，而且经济上可行，如在维护生物多样性和生态系统服务功能的投资回报率可高达200倍。
欧盟认为，在国家和国际层面运用的监管手段和市场化手段，对于推动普遍性的可持续发展具有关键作用。欧盟提出需要一个明确、可靠和全面的监管框架，以推动经济发展转变为一个高效、负责和绿色的经济。同时，从劳动力到自然资源利用以及污染的税收负担转移的财政改革，有利于实现一个就业和环境双赢的结果，在提高资源利用效率、增加资源回收和再利用率的同时，创造更多的就业机会。欧盟建议，在国际贸易谈判中纳入环境方面的内容，及时停止对环境有害的补贴，并制定和实施积极的奖励措施，促进环境保护和可持续发展目标的实现。欧盟认识到，技术创新是解决环境问题和消灭贫穷的有效方法，科技创新、评估和转让对于可持续发展的挑战仍然至关重要。在呼吁国际社会科学和技术合作的同时，欧洲议会指出，创新不仅是技术创新，而且还包括社会创新。社会创新不一定是一种商业命令，它既能提供新的和有效的社会组织或个人的需求，又能为公民社会参与自然资源的保护及其可持续利用创造机会，从而在根本上改善公民的工作和生活环境，提高国际社会的可持续发展能力。
欧盟呼吁里约+20首脑会议不应停留于良好政治意愿的表达，而应采取切实、有效的实际行动，并确立可问责的可持续发展目标及其核算方法，全面地评估和衡量社会、经济和环境可持续发展的进展情况。欧盟建议通过采纳明确的和可衡量的指标，评估和衡量气候变化，生物多样性，资源利用效率和社会包容性，以发挥可持续发展各个要素之间的协同作用。欧盟呼吁里约+20首脑会议确立可持续发展的具体目标及其评估和衡量方法，特别是研究并制定一套修正国民生产总值(GDP)新的标准，以评估和衡量可持续发展的实施进展，并促进社会、经济和环境以平衡的方式发展。在这些评估和衡量的基础上，欧洲议会特别提出，对于可持续发展的环境保护与公民基本权利保护，应当确认非退步原则(Principle of Non-Regression)。
第二，欧盟强调公平是全球范围内实现可持续发展范式转变的基石，呼吁采取可持续和包容的自然资源利用方式，并主张运用环境、经济和社会议程综合化、一体化的方法推动可持续发展的实施。
欧盟呼吁里约+20首脑会议找到一个解决方案，以改变由于目前的经济模式在全球和国家层面造成的持久和日益扩大的公平差距。当代人和后代人公正、公平地获取和分配资源是发展和消除贫困的一个重要前提，欧盟主张包容、健康、安全和公正的社会发展方式，尊重人的基本权利并加强文化多样性的保护，创造平等机会并反对一切形式的歧视。考虑到自然资源开发与利用对自然环境和当地社区的影响，欧盟主张将外部环境成本和社区成本内部化的要求纳入到里约+20首脑会议的磋商和谈判议程之中。在全球可持续发展责任的公平分担方面，欧盟重申，应当遵守共同但有区别责任的方法、风险防范原则、污染者负担原则和生产者责任的延伸原则，保障国际社会可持续发展公平的实现。
1992年《里约环境与发展宣言》明确要求将环境考虑纳入其他政策的制定与执行之中，并指出“为了实现可持续的发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑”。在欧盟可持续发展的目标下，将环境与发展进行综合考虑和一体化决策，是欧盟解决环境问题、促进可持续发展的基本思路。欧盟敦促里约+20首脑会议的重点应放在加强环境、经济和社会议程之间的相互联系、相互依存方面，呼吁里约+20首脑会议讨论一个可持续发展方案，综合性地应对消除贫困、卫生、粮食、就业、性别平等、气候变化和能源供应等方面的多重挑战，并主张将保护生物多样性、生态系统服务和自然资源纳入国民经济核算、发展规划以及消灭贫穷计划和战略之中。
第三，欧盟可持续发展对外政策和外交奉行多边主义的立场，主张通过联合国框架下的全球合作机制推动可持续发展。
长期以来，多边主义是欧盟对外政策和外交的一贯立场，欧盟是把多边主义作为全球治理核心支柱的最强烈的支持者之一，并将多边主义和国际法视为可持续发展国际合作的基本准则。[20]欧盟认为，任何国家和地区都无法单独解决可持续发展问题，各国、各地区之间相互联系、相互依存，可持续发展的国际社会的合作比以往任何时候都更重要。联合国可持续发展大会是唯一的探求全球可持续发展道路的多边性论坛，它为全面地解决可持续发展的社会、经济和环境三大支柱之间的关系提供了一个关键的机制。欧盟指出，无论是对于加强全球特别是工业化国家和发展中国家之间的可持续发展伙伴关系，还是表达国际社会成员的可持续发展政治承诺，里约+20首脑会议都是一个至关重要的机会。国际社会迫切地需要通过此次大会为可持续发展行动注入更大的动力，以改变目前国际社会可持续发展实施进展缓慢的状况。
欧盟积极主张运用联合国框架下的全球合作机制，促进和推动国际社会的可持续发展。欧盟的这种立场实际上已经体现在其气候变化的对外政策领域，它认为全球气候变化问题只有在联合国的多边框架下通过多边途径才能得到解决。[21]欧盟建议，联合国环境规划署需要在联合国系统内得到加强，它是改进促进全球可持续发展、推动国际环境治理的最佳途径。欧洲议会特别提出，将联合国环境规划署发展成为联合国的一个类似于国际劳工组织的专门机构，并呼吁在联合国环境规划署的主持下，建立科学家组成的国际气候变化专门小组，负责审查和评估世界各地、跨部门的与生物多样性和可持续发展有关的最新科学，技术和社会经济信息。欧盟理事会则倡议提高联合国可持续发展委员会和经济与社会理事会的作用，并增强国际金融机构对可持续发展的参与。此外，欧洲议会还重申了其建立国际环境法庭的主张，认为至少需要建立国际权威机构的监察员制度，赋予其对缔约国履行国际环境条约进行调解的权力，以使全球环境条约具有更强的法律约束力和强制执行力。
第四，欧盟主张建立一个开放性的可持续发展社会治理结构，并强调通过赋权公民的措施，改革与完善可持续发展的体制框架。
善治(Good Governance)是欧盟的基本价值规范和政治主张。环境治理作为欧盟治理思想和实践的一个重要组成部分，它要求建立一个市民社会基础之上的公开、参与、合作、民主和可问责的环境治理结构。可持续发展体制框架是联合国可持续发展大会的两个主题之一，它涉及全球、国家和地方等层面的不同行动者和利益相关人。欧盟委员会在《里约+20:迈向绿色经济和更好的治理的通报》中提出了发展绿色经济和促进私营部门参与可持续发展的主张，欧洲议会则进一步提出，可持续发展需要良好的环境治理社会结构，以超越传统的制度安排，建立包括透明性、问责制和公民参与的可持续发展体制。在认可1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》原则10确认的公众参与原则的基础上，[22]欧洲议会认为，国际社会迫切需要提高可持续发展治理，并呼吁里约+20首脑会议重视私营部门等关键利益相关者的参与，强调企业和市民社会特别是非政府组织、社会运动和土著社区，需要发挥其在可持续发展方面的突出作用。它特别强调发展中国家和发达国家的企业和市民社会之间的合作的重要性，鼓励公民参与可持续发展的社会行动，以改变社会不可持续的价值观念、消费模式和行为，促进公民和企业作出负责任的决策。
1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》明确提出:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”重视基本人权保护并将人权问题与环境问题挂钩，是欧盟的基本政治立场和主张。欧洲议会特别提出，为了在消除贫困过程中实现向绿色经济的转变，必须加强环保和人权的联系;发展绿色经济和促进私营部门参与，不应该转移欧盟赋予公民权利、促进良好环境治理的注意力，任何管制性的制度安排，只有与信息公开和公民参与相结合才能成功。欧洲议会同时认为，为了实现可持续发展的目标，自下而上的方法及其价值观念非常重要，继续在环境保护中赋予公民权利是实现可持续发展目标的基本要求和重要保证，这是实施《里约环境与发展宣言》原则10以及里约+20首脑会议需要解决的关键问题。欧洲议会还提出，应该重视和分享欧盟执行《里约环境与发展宣言》原则10和联合国欧洲经济委员会《关于在环境事务中获取信息、公众参与决策和获得司法救济的公约》(《奥胡斯公约》)的经验，[23]加强国际社会的可持续发展治理。欧洲议会呼吁超越联合国欧洲经济委员会框架，通过一个全球性的环境治理公约，或者对联合国欧洲经济委员会以外国家开放签署《奥胡斯公约》。欧洲议会强调在消除贫困、实现向绿色经济转变的过程中，必须加强环保和人权的联系。鉴于因环境灾害导致的流离失所者越来越多，欧洲议会建议，确立因气候变化或环境变迁而出现的难民的国际法地位，并在可持续发展政策中推行一套全面且行之有效的方法，以实现尊重人权原则，并保护受气候变化影响最大的人群。
第五，欧盟对于气候变化问题采取了更加灵活、务实的立场，并提出了应对气候变化问题的新思路。
自20世纪90年代以来，欧盟一直是应对气候变化全球环境合作的主要倡导者和积极推动者，并将应对气候变化等全球性环境问题作为其对外政策和外交的重要和优先议题之一。[24]欧盟委员会2010年3月3日公布的《欧洲2020战略》将可持续增长以及在增强自身竞争力的同时确保资源得到更有效的利用作为促进增长的三大驱动力之一，并提出实现“20/20/20”的气候和能源目标，即在2020年之前将温室气体排放量减少20%、将可再生能源所占份额提高至能源使用总量的20%以及将能源效率提高20%。然而，由于欧盟在哥本哈根气候变化缔约国大会所遭遇的挫折，及其当下面临的主权债务危机的内部困扰，可以预见，欧盟对于联合国可持续发展大会涉及气候变化问题将采取更加灵活、务实的立场。事实上，欧盟关于里约+20首脑会议的政策文件中，并没有直接提及温室气体的减排以及2012年《京都议定书》承诺期结束后的国际气候变化目标问题，而是将很大一部分注意力转移到与气候变化密切相关的能源问题。欧盟呼吁将能源政策由原来对能源供应的关注转向对能源效率、新能源、替代能源的重视，并实行需求侧管理，以应对气候变化问题。欧盟重申传统的石油、天然气或煤炭等化石能源对气候变化产生巨大的影响，并提出对非传统能源应进行环境和生产效率的影响评估，能源价格应反映能源供应的外部成本。欧盟强调向绿色经济过渡需要能源部门的根本转变，以促进可再生能源的使用和能源效率的提高。欧盟呼吁建立全球性的能源目标和措施，以增加可再生能源的使用和提高能源使用效率，认为可再生能源和高能源效率能促进减缓气候变化、提高能源供应的安全性以及给人类社会提供环境和健康的惠益。针对近期出现的一些能源开发、利用的相关问题，欧洲议会特别提出，反对在北极等环境脆弱地区的任何海上石油勘探和开采，反对从焦油砂和油页岩提取石油，生物燃料和生物能源产品的开发与利用必须充分尊重人权和环保。同时，考虑到福岛核污染危机造成的灾难，欧洲议会呼吁，确保在欧盟范围内的核安全以及促进国际社会的核安全最高保护水平。
与此同时，欧盟对于气候变化问题从以往单纯地强调温室气体的减排扩大到对气候变化变化适应性问题和气候变化减缓的森林机制的关注。面对世界范围内频繁发生的洪水、干旱等气候变化灾害，欧盟强调所有国家建立可持续性社会的重要性，并提出由于在最贫穷的国家和世界上最贫穷的人群受气候变化的影响最大，需要对其气候变化适应能力予以特别的支持，特别是需要考虑妇女和最弱势群体的需要和知识。欧盟呼吁里约+20峰会采取强化措施，增加缓解和减少全球环境灾害风险以及建立环境灾害风险防范和应对机制的投入。欧盟还关注到发展气候变化减缓森林机制的问题。欧洲议会提出，在《联合国气候变化框架公约》下，REDD+机制[25]的设计应确保森林保护目标的实现以及对相关社区人民利益的关注，尊重人权并遵守《生物多样性公约》的规定。它强调REDD +机制设计应超越减缓气候变化，提高生物多样性的保护和生态系统服务的效益，分配有关资金和监控应更加透明度，使其有助于提高依赖森林为生的人民的权利，特别是改善土著和地方社区的生计。
(四)中国可持续发展国际合作的挑战与机遇
可持续发展需要建立全球范围内的广泛合作，特别是发达国家与发展中国家的合作。重视发展中国家在可持续发展中的地位和作用，是欧盟可持续发展对外政策的基本立场。1997年欧盟部长理事会发布的《可持续发展领域里发展中国家的环境措施》的政策文件中，规定了欧盟与发展中国家环境合作基本立场和关键领域。欧盟试图通过积极的环境外交政策扩大与发展中国家共同利益的基础，加强与发展中国家的可持续发展合作与对话，促使其积极地参与气候变化等全球环境合作法律机制。在针对联合国可持续发展大会的政策文件中，欧盟强调，发展中国家需要一个长期、稳定的财政支持、能力建设和技术转让的框架，以超越能源和碳密集型工业化国家的传统发展模式，促进可持续发展的实现。欧盟呼吁明确工业化国家的责任，支持发展中国家实现其发展的目标，并使其不重蹈工业化国家环境污染和生态破坏的覆辙。对于里约+20首脑会议，欧盟特别重视新兴发展中国家所扮演的角色和承担的责任。欧洲议会特别强调，世界地缘政治在过去二十多年发生了巨大的变化，目前一些发展中国家正在成为的主要的经济和政治的角色，这种变化带来权力和影响力的新的平衡，并形成新的角色和新的责任。可以预见，增强与中国、印度等新兴国家的对话与合作，将是欧盟在联合国可持续发展大会的一个重要立场。
作为最具影响力的超国家组织，欧盟在可持续发展国际合作领域发挥着倡导者和推动者的作用。而作为最大的发展中国家，中国则面临着日益严峻的社会、经济与环境可持续发展的挑战。出于自身发展阶段的考虑，中国在积极地参与可持续发展国际合作的同时，对于过多地承担全球性的环境责任保持着谨慎的态度。中国与欧盟的可持续发展国际合作，对于应对可持续发展的全球性挑战、增强可持续发展多边国际合作具有广泛而深远的影响。中国与欧盟之间存在着可持续发展的共同利益和关切，是一个不争的事实。可持续发展既为中国与欧盟的合作提出了挑战，又带来了机遇。中国与欧盟需要摒弃彼此之间的偏见、加强可持续发展的对话、沟通、交流和合作，特别是根据共同但有区别的责任原则以及各自不同的可持续发展能力，积极寻求、拓展和创新可持续发展合作的机制、途径和领域。当前，全球金融困境以及欧盟主权债务危机凸显了经济快速增长的中国对于全球经济稳定的重要性，以经济、贸易和金融合作为基础，加强中国与欧盟在环保、能源、气候变化、生物多样性与自然保护等可持续发展关键领域的合作，创新可持续发展相关技术、知识产权、资金等合作机制和模式，交流可持续发展治理经验并增强可持续发展能力，无疑是中国和欧盟共同推动可持续发展需要关注和探讨的可行路径。
五、可持续发展战略与我国环境法制创新
自然生态的和谐与平衡是可持续发展的基础，而维护自然生态的和谐与平衡，唯一的方法就是约束人类自身的行为，停止对自然的无节制的掠夺。只有通过法律制度与规范约束人类自身的行为，才能有效地协调人与自然的关系，进而维护人类可持续发展的自然生态基础。可持续发展战略是处理人与自然关系的基本准则，从可持续发展战略出发，进行环境法制创新，实际上就是根据生态科学理性作出的制度选择与安排。为此，人类必须摒弃以当代人眼前利益为中心的传统思想，确立尊重自然生态规律的环境法理念，并将环境法价值取向由人与人的社会秩序向人与自然的生态秩序扩展，并以可持续发展战略为指导，围绕着人类和自然生态共同体之保护而重新建构环境法律制度。
应从国家发展战略层面解决环境问题。只有将环境保护上升到国家意志的战略高度，融入经济社会发展全局，才能从源头上减少环境问题。在发展政策上，抓紧拟订有利于环境保护的价格、财政、税收、金融、土地等方面的经济政策体系，使鼓励发展的政策与鼓励环保的政策有机融合;在发展布局上，遵循自然规律，开展全国生态功能区划工作，根据不同地区的环境功能与资源环境承载能力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求确定不同地区的发展模式，引导各地合理选择发展方向，形成各具特色的发展格局;在发展规划上，进一步优化重化工业的布局，调整产业结构，转变发展方式。
当前，应当从可持续发展战略出发，以建构循环经济、循环社会为环境法的基本理念，推动环境资源法律制度在各层次、各领域、各环节的整合性创新。针对线性经济暴露出的诸多弊端，适应可持续发展战略的循环经济理念应运而生。循环经济要求把经济活动组织成为“自然资源——产品和用品——再生资源”的封闭式流程，要求所有的资源能在不断进行的经济循环中得到合理而充分的利用，最大限度地减少废物的产生和污染的排放，从而把经济活动对自然环境的影响控制在尽可能小的程度。循环经济理念把人类社会的生产方式看成是人类与自然界之间的物质、能量交换，虽然在人类的生产消费中产生废弃物，但所谓的废物、污染物属于这种物质循环、能量交换中的一部分能量流，是另一种形式的资源。基于循环经济理念，废物被作为资源而加以重新利用，污染治理则被作为一种产业在经营和运作。循环经济理念包括三个递进性原则: (1)减量化原则。它要求用较少的原料和能源，特别是控制使用有害于环境的资源投入来达到既定目的或消费目的，从而在经济活动的源头就注意节约资源和减少污染。(2)资源化原则。它要求制造产品和包装容器能够以初始的形式被多次使用和反复使用，而不是用过一次就废弃，以及生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可再利用的资源，而不是不可恢复的垃圾。(3)无害化原则。只有在避免产生和回收利用都无法实行时，才允许将废物进行最终的环境无害化处理。通过对废物、污染物的减量化、资源化、无害化处理，使得自然资源能够在经济生产活动中形成一个闭合的循环利用回路。依照循环经济的理念，它不仅是资源生产和消费领域企业内部循环，还包括企业间的循环，即通过组织生态工业链，把不同的经济组织联结起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，以及社会整体循环，即通过发展绿色消费市场和资源回收产业，在整个社会范围内完成“自然资源——产品和用品——再生资源”的闭合回路。
较之于循环经济理念，循环社会理念的涵盖范围更加广泛，它不仅强调传统生产方式的改善和控制，还强调社会消费行为的转变和控制。循环社会理念既注重生产者的环境责任，也注重消费者的环境责任。其基本内容包括:建立以节地、节水为中心的资源节约型农业生产体系;建立以重效益、节能、节材为中心的资源节约型工业生产体系;建立以节约资本与资源为中心的科学技术体系;建立以适度消费、勤俭节约为特征的生活服务体系和消费体系等。
循环经济、循环社会理念直接决定了环境法律制度的价值趋向、规范设计、制度建构。对于可更新资源，必须强调合理开发利用与养护并重，保证可再生资源的消耗速度低于其更新再生速度，采取合理利用的法律制度。例如，对土地、森林、水产、水生物等可更新资源，应根据其更新或繁殖能力，合理规定其开发利用的最适宜时间和数量，努力使资源增殖，抑制资源生产力下降，防止资源的破坏与流失，确保其永续利用。对于不可更新资源，使耗竭速度尽可能少地妨碍将来的发展，尽量延长其使用期，使之在找到可行的替代品之前不会枯竭，采取限制利用的法律制度。例如，对矿物能源、矿产等不可更新资源要坚持综合利用、高效利用的原则，科学规定资源的储采比率，根据国家需要和资源的可能性，合理调节有限资源的耗竭速度，提高资源的采、选、冶的回收率和综合利用率，大力推广废物资源化技术，变废为宝，化害为利。对于太阳能等恒定资源，则采取鼓励利用的法律制度。
受工业社会高投入、高能耗、高排放的线性经济的影响，与粗放型的经济增长方式相联系，我国传统的环境立法观念体现为对污染防治和自然资源开发利用的分割式立法，即将自然资源法作为规范自然资源开发利用的行为准则，将环境法则作为防治环境污染行为的准则。然而，自然资源构成了环境，环境寓于自然资源之中，两者之间具有无法分割的关系。[26]根据循环经济、循环社会理念，自然资源的开发、利用与环境保护是一个完整、统一和不可分割的过程。因而，对自然资源和环境保护的法律调整应当是完整、统一和不可分割的过程。环境立法必然要从单纯的防治环境污染和其他公害以保护和改善生活环境和生态环境，转变为在以人为中心的自然——经济——社会复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式，即以持续的方式使用自然资源，减少废物和污染，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量，使人的发展保持在地球承载能力内。[27]
当前，可持续发展法正在世界范围内得到建构，作为其直接表现形式的环境法需要进行制度变迁，这种制度变迁将以资源法和环境法的制度整合为前提或基础进行。[28]可持续发展法律制度创新首先表现为传统意义上环境保护法律制度和自然资源法律制度的创新。作为可持续发展法子系统的自然资源法和环境法所组成的法律体系，不仅应是法律形式的整合，还应是法律规范和制度的整合。只有当两者的法律规范和法律制度整合成完整的法律规范和法律制度时，即环境资源法律制度时，才能符合可持续发展法律制度的要求。环境保护法律制度与自然资源法律制度的整合性安排成为可持续发展法律制度创新的契机。[29]将自然资源法律规范与环境保护法律规范整合起来已成为环境法律制度创新的必然趋势。近些年来，我国环境法在可持续发展观念的引导下，对环境污染防治、自然生态保护和自然资源开发、利用等法律制度和规范从理论上进行了整合，体现了法学理论发展对自然生态规律整体性的尊重。[30]
基于对自然资源开发、利用法律制度和环境保护法律制度进行整合的思路，应当对政府行为和市场主体行为进行整合性制度安排。自然资源市场供给的产权安排能够带来自然资源价值实现的经济动力结构，但市场存在着固有的外部性等缺陷，自然资源开发、利用的社会性、风险性等特点也决定了自然资源的开发利用必须在政府管理和规制下进行。[31]具体制度安排可以考虑建立综合污染控制制度、排污总量控制制度、排污权交易制度、资源总量控制制度、环境与资源计划与规划制度、环境与资源相关产业政策制度、环境与资源核算制度、环境与资源更新补偿制度、资源战略储备制度、环境与资源价值核算制度、环境与资源可持续利用基金制度等。
【注释】
[1]参见肖国兴、肖乾刚:《自然资源法》，法律出版社1999年版，第26、27页。
[2]参见肖国兴、肖乾刚:《自然资源法》，法律出版社1999年版，第118～126页。
[3]欧盟环境保护涵盖领域也不断扩大，从最初跨界污染与建立共同市场两个特定领域，逐步发展到废油、地表水、废弃物和洗浴用水等领域，以及核安全与放射性废物管理、水保护与管理、大气污染防控、噪声污染防治、化学品工业风险与生物技术管理、土壤污染控制、气候变化控制、动植物保护、废物管理、自然资源与环境空间利用、生物多样性保护、环境责任等子领域在内的相对完善的政策与法律体系。参见蔡守秋、王欢欢:《欧盟环境法的发展历程与趋势》，载《福州大学学报》(哲学社会科学版)2009年第4期，第88、91页。
[4]参见蔡守秋:《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社2003年版，第81页。
[5]参见柯坚:《环境法原则之思考——比较法视角下的共通性、差异性及其规范性建构》，载《中山大学学报》2011年第4期，第164页。
[6]Treaty of Lisbon:Questions and answers，参见http://europa.eu/lisbon_treaty/faq/index_en.htm，最后访问时间:2011年11月5日。
[7]参见薄燕、陈志敏:《全球气候变化治理中的中国与欧盟》，载《现代国际关系》2009年第2期，第44页。
[8]参见宋黎磊:《欧盟特性研究:作为一种规范性力量的欧盟》，载《国际论坛》2008年第2期，第71页。
[9]参见谭伟:《欧盟推行环境外交的原因及局限性》，载《求索》2010年第7期，第167页。
[10]参见李慧明:《当代西方学术界对欧盟国际气候谈判立场的研究综述》，载《欧洲研究》2010年第6期，第86页。
[11]所谓新欧洲模式，正是基于欧盟的自我认知、区域责任感和历史感，它不同于已经存在的其他区域内的治理模式。参见宋黎磊:《欧盟特性研究:作为一种规范性力量的欧盟》，载《国际论坛》2008年第2期，第71页。
[12]See Ivo H.Daalder，Are the United States and Europe Heading for Divorce?，International Affairs，Vol.77，No.3，July 2001，p.560.
[13]See Ian Manners，The constitutive nature of values，images and principles in the European Union，Edited by Sonia Lucrelli and Ian Manners，Values and Principles in European Union Foreign Policy，Routledge，2006，pp.33-38.
[14]See Ian Manners，Normative Power Europe:A Contradiction in Terms，Journal of Common Market Studies，40，2，June 2002，pp.235-258.
[15]参见宋黎磊:《欧盟特性研究:作为一种规范性力量的欧盟》，载《国际论坛》2008年第2期，第71页。
[16]UN，64/236，Implementation of Agenda 21，the Programme for the Further Implementation of Agenda 21 and the Outcomes of the World Summit on Sustainable Development，http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/475/99/PDF/N0947599.pdf?OpenElement，最后访问时间:2011年10月21日。
[17]European Commission，Communication from the Commission to the European Parliament，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions，Rio+20:Towards the Green Economy and Better Governance，COM(2011)363 final，参见http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 52011DC0363:EN:NOT，最后访问时间:2011年10月21日。
[18]The European Parliament，European Parliament Resolution of 29 September 2011 on Developing a Common EU Position ahead of the United Nations Conference on Sustainable Development(Rio+20)，参见http://www.stakeholderforum.org/fileadmin/files/European%20Parliament%20resolution.pdf，最后访问时间:2011年10月21日。
[19]Council of EU，Rio+20:towards Achieving Sustainable Development by Greening the Economy and Improving Governance，参见http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/125027.pdf，最后访问时间:2011年11月11日。
[20]参见李慧明:《当代西方学术界对欧盟国际气候谈判立场的研究综述》，载《欧洲研究》2010年第6期，第87页。
[21]See Ivo H.Daalder，Are the United States and Europe Heading for Divorce?，International Affairs，Vol.77，No.3，July 2001，p.560.
[22]《里约环境与发展宣言》原则10规定:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”
[23]1990年欧共体发布了《有关自由获取环境信息的90/313指令》，规定任何自然人、法人都有获得环境信息的权利。为此，欧盟分别发布了1993年《有关公众获取理事会与委员会文件的法令》、1994年《有关公众获取委员会文件的94/90决定》、1997年《有关公众获取理事会文件的97/731决定》、2001年《有关公众获取欧洲议会、理事会及委员会文件的1049/2001条例》，确立了欧盟机构环境信息公开的法律依据。为了加强第90/313/EEC号指令以及推进《奥胡斯公约》在欧盟的实施，欧盟发布了《公众获得环境信息第2003/4/EC号指令》、《公众参与起草有关环境规划第2003/35/EC号指令》和《实施奥胡斯公约关于信息知情权、决策中的公众参与、公共体机构环境问题中的诉讼权利第1367/2006号规章》。这些欧盟法律文件成为欧盟机构处理环境信息获取、公众参与决策及环境司法等问题时的主要法律依据。
[24]2007年通过的《里斯本条约》将气候变化列为目前人类面临的最大的环境，社会和经济挑战，并将减缓气候变化以及采取应对气候变化的集体行动作为欧盟对内、对外政策的目标，明确要求欧盟在气候变化的世界舞台上发挥领导作用。
[25]REDD是Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation的英文缩写，意为“减少森林砍伐和退化导致的温室气体排放”。在2009年哥本哈根会议上，REDD机制增加了通过森林保护、森林可持续管理增加森林碳储量的内容，统一被称为REDD+机制。
[26]参见肖国兴、肖乾刚:《自然资源法》，法律出版社1999年版，第49页。
[27]参见王江:《环境保护立法的新理念:循环经济》，载《政法论丛》2000年第5期。
[28]参见肖国兴、肖乾刚:《自然资源法》，法律出版社1999年版，第51页。
[29]参见肖国兴、肖乾刚:《自然资源法》，法律出版社1999年版，第50页。
[30]参见王曦、柯坚:《跨世纪的法学视野——中国与澳大利亚可持续发展法研讨会述评》，载《法学评论》1998年第4期。
[31]参见肖国兴、肖乾刚:《自然资源法》，法律出版社1999年版，第30、31页。
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