影响公共行政价值选择的主要因素

政治与公共管理学院　陈世香

行政价值，又称为政府治理价值取向，或者说政府治理价值，连同公共价值等相关核心概念，就当前公共管理学界来讲，总体上是有着非常相近甚至相同含义的概念系列。这一概念发展现状无疑是极其模糊的，也体现了公共行政领域价值基础理论研究的长期不足。然而，总体而言，行政价值取向是相对的，动态的，这却差不多是公共行政学或者公共管理学界(由于这两个术语普遍被认为是同一学科的不同称谓，以下统称为公共行政学，但文献作者使用公共管理者依然使用原概念)一个公认的事实(Waldo，1967; Frederickson，1996;Bozeman，2002;［澳］欧文·E.休斯.公共管理导论(第二版).北京:中国人民大学出版社，2001;［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务［M］(第七版).北京:华夏出版社，2002;［美］戴维·H.罗森布鲁姆.公共行政学:管理、政治与法律途径［M］.北京:中国人民大学出版社，2002; Meynhardt T.2009)。学界一般将公共行政学的历史发展相应地划分为若干个阶段，或者称之为范式转移。究其实质，根本原因之一正在于行政管理实践价值定位及其价值实践机制的不同，以及这种实践在学术上的反映。同时，由于对于价值相关核心理念存在认识论或者方法论上的根本差异，国内外学界关于行政价值取向及其历史变迁研究存在着明显的历史特征。

总体上，以西方国家、尤其是以美国为主的发达国家关于行政价值及其历史变迁的研究状况何以归纳为三个发展阶段。

一、古典行政学时期行政价值取向及其研究概况

早期西方行政学者把行政学建立在政治—行政二分法这一基本理论假设基础之上。古德诺被视为是这一假设的系统化提出者，他认为，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能……这两种功能分别是:政治与行政”。(弗兰克·J.古德诺，1987:12-13)根据这一假设，价值问题属于政治问题，“权衡事实、审察议题并最终为价值目标的实现抉择系列行动方案，这些都被视为政治的功能……(而)行政纯粹是运行执行功能。”(Dwight Waldo.1967，pp.60-61)相应地，持二分法观念的行政学者不承认行政及其研究存在价值问题，因为它在概念界定中就已经被排除在行政之外。(Waldo.p.60)

事实上，政治—行政二分法是早期行政学者所普遍持有的价值论的自然结果。早期学者所接受的基本上是一种个人主义主体价值论，把价值问题看做是一种主观的和相对意义上的伦理问题，并认为是私人自己的事情。于是，在鼓吹多元化与个人民主的时代与国家里，“在学术环境中公开阐述(价值)伦理问题被认为是一种冒险，因为它要么会引起持不同伦理观点的人发生难以解决的冲突，要么就是不公正地鼓吹某一方面特定的观点”。(［美］特里·L.库珀，2001:9)简而言之，在这个时期或者根据这种理论，行政管理与价值无关，价值研究被排除在行政研究之外。

不过，价值问题不构成公共行政/公共管理学界的研究焦点，恰恰是当时行政价值中心——政府治理规范化与去人格化的理论反映。根据威尔逊的观点，公共行政研究的中心就是要使得政府管理从政治生活中脱离出来、成为一门专业化的管理领域。当时最能表达公共管理人员职责的观点就是“尽可能有效地实现立法人员的法定工作目标”(Moore，Mark H.(1994).296-304)。简言之，当时的行政价值取向就是效率，至于效率所要实现的社会价值与目标，则是人民及其代议机构的职责。

二、新古典时期行政价值取向及其研究概况

自从20世纪40年代起，政治—行政二分法这一传统行政学基本理论依据遭到了批判与否定。其中，著名管理学者西蒙对这一理论的批判最具影响。在此基础上，他以“管理就是决策”这一著名论点结束了行政管理就是执行的传统二分法论断。更为重要的是，他还从社会学中引入了基于另一种形式的二分法观点——事实—价值二分法的重要方法论，即逻辑实证主义，从而使得行政学研究的哲学基础发生了重大转变。(Waldo.p.42)根据这一理论体系，行政过程是或者说可能是应用性而不是纯粹科学性的实践过程，其中，价值与事实，政治与行政都不可避免地融为一体。(Waldo.p.45)

不过，逻辑实证主义所持的价值论基本上还是主体价值论;在对事实问题与价值问题进行明确区分之后，它仍然认为，“价值领域是偏好、道德或者伦理的领域。道德与伦理命题的最显著特征就是它们不可能被经验所证实”(Waldo.，p.44)。正因为如此，西蒙认为，“人类社会生活资料是适合于以与物理学和生物学相同的方式进行科学研究的，只要我们能小心地区分‘实然’(What it is)与‘应然’(ought to be)，并与科学家们一样把研究的注意力限定在前者方面”(Waldo.p.44)。也就是说，西蒙认为科学研究的对象只能是事实问题;至于行政管理过程中的价值问题，正如奥斯特罗姆所言，在完成对传统理论的“挑战之后，西蒙回到了官僚组织的世界，社会世界两分为政治与行政两大领域，他在这一为人熟知的约束之内进行其研究”(［美］文森特·奥斯特罗姆，1999:52)。其结果是，在价值问题上，西蒙的观点与做法似乎都跟早期行政学者一样——不予考虑。倒是稍晚一些产生的公共选择学派从新宪法经济学或者说公共选择的角度对价值问题进行了解释与研究。

20世纪60年代以来，以布坎南、尼斯坎南及图洛克等人为代表的一群政治经济学者将微观经济学理论，尤其是其中的经济人假设与交换理论引入公共选择行为分析，形成了一种重要的政治经济学理论流派，布坎南称之为宪法经济学，但学术界一般称之为公共选择学派。对于这一理论流派而言，行政在公共领域——政治范围之内，而“政治是‘利益或价值的市场’，很像一般的交换过程……政治的职能性任务就是同时在几个层次解决个人利益和价值间的冲突”(詹姆斯·M.布坎南，1988:52)。但是，由于“从根本上说，个人必须承认，利益(价值，喜爱)是个别地获得的，是由私人持有的”(布坎南，第42页)，个人被视为价值的唯一来源。相应地，“在政治上寻找的东西不是也不可能是独立于组成政治社会的个人价值而存在的东西”(布坎南，第255页)。因此，公共选择理论认为，理论研究的关键在于找到把个人价值或偏好转换成集体选择的制度机制(安排)，其中最主要的是宪政机制。其目的在于，正如布坎南所言，“这里的问题不是通过政治如何找寻或发现‘真理’的问题;也不是从几个政治选择中决定哪一个‘最好’的问题;更不是对‘共同利益’的探索。这里的问题是，使用政治或治理制度作为手段，分散的人们(如有组织的政治社会成员)通过它可以共同达到他们个别期望的目的”(布坎南，第255页)。至于个别期望的目的或价值是什么，则“依旧是参加(政治市场)交易个人内部的事情”(布坎南，第53页)，因为对价值的认识具有“必然的相对性和个人主义性质”(布坎南，第56页)。

简言之，公共选择理论重视价值在公共领域的实现这一问题的研究，但其侧重点在于价值的实现过程，尤其是价值实现的制度安排方面。对于价值及其构成本身，由于持有事实—价值二分法观念及其所内含的个人主义主体价值论观点，该理论认为是无法进行研究的。其中，布坎南甚至认为，如果把价值等同于事实问题，从而“当政治学错误地被解释为等同于科学，解释为发现真理的过程时，那些自称对问题有杰出见解的人就会把高压政治看作在道德上是合理的”(布坎南，第41页)。

在新古典时期，无论是西蒙的管理与有限理性决策理论，还是公共选择理论，尽管在研究侧重点上有很大区别，但在价值领域，都既坚持政治、行政不可分这一公共领域事实，又都坚持价值—事实二分法与个人主义主体价值论观点。在此基础上，这两种理论都承认行政领域或者是公共领域存在价值及其实现问题。同时，尽管二者的侧重点不同，但却都认为价值本身不在科学研究范围之内。值得指出的是，自20世纪70年代末以来兴起的新公共管理运动及其相关理论基本上沿袭了这一传统，尤其是公共选择理论的基本理论假设与主张。因此，也应该将其归入新古典理论之列。

与古典时期相类似，新古典时期公共行政/公共管理理论研究坚持价值中立乃至于否定公共价值存在这一认识论仍然有其实践根源——追求经济与财政效率(Samaratunge，R.and Wijewardena N.(2009);Bozeman B.，(2002))。正如奥斯本与盖布勒所坦承，“我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理”;而“政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程”。(奥斯本与盖布勒，第25页)从根本上来讲，就是要“不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”(奥斯本与盖布勒，前言，第6页)。恰如罗森布鲁姆所言，市场模型或者说新公共管理理论，“和传统途径相类似，其本质是管理主义的，对效率或成本效益，给予很高的评价”(罗森布鲁姆，第214页)。相应地，在社会管理领域强调资源配置的“帕雷托效率”，在政府内部管理领域则强调建立一个“花费更省、产出更多的政府”。简言之，作为工具性目标的效率问题仍然成为政府治理实践的终极价值定位。

三、公共治理理论时期行政价值取向及其研究状况

如上所述，尽管新古典理论各流派都意识到行政与政治、事实与价值不可分离，但他们均认为对价值问题不能或无法进行研究。然而，尤其是近20年的新公共管理运动所导致的政治腐败问题，以及随着全球化而导致的新治理问题，迫使理论与实践界不得不开始考虑长期以来占据着公共行政学界价值核心——效率问题之外的其他价值问题，尤其是较为严重的社会公平和政府信任危机问题(Haque M.S.(2001);Barry Bozeman，2002;Samaratunge and Wijewardena，2009)。其中，根据研究的侧重点不同，有关政府治理价值取向及其历史变迁方面的研究可分为新公共行政学、行政伦理学、公共价值理论等主要理论流派。由于这些理论流派都有强调价值多元、民主参与、公民取向等共性，可以把这一阶段统称为多元治理理论发展阶段。

1.新公共行政学派

自20世纪60年代末70年代初兴起的新公共行政学派对无论是传统行政理论还是新古典行政理论都进行了猛烈的抨击。他们认为，这些理论不仅存在着基本理论上的严重缺陷，而且忽视了处于弱势地位穷人的利益与价值要求，并实际上追求不平等的政府体制的永久化。因此，新公共行政学派呼吁行政研究应该“切合实际，追求社会公正，建立起行政管理人员新的道德规范”。具体地，该流派认为，“公共组织的目的在于为那些处于组织内部与外部的人们减轻经济、社会和心理上的痛苦，并改善生活机会”(Keith M.Henderson.1983.42);而另一方面，由于具有日益扩张的行政裁量权，“而今的行政人员的负责任的行为，已不是根据既定的东西来进行行政活动，而应该根据预期的东西来进行行政活动”(F.E.Rourke.1972.324)，从而具有“政治性特征”;从这些基本假设出发，新公共行政学将负责任的行政人员界定为让自己的价值观引导自己行动的人，而他们的决策活动是一种具有改革性质的行政事务，并且应该以社会平等或公正为方向。为此，“新公共行政学寻求变革那些从体制上阻碍社会公正实现的政策与机构”(Frank Marini.1971.312)，并“需要实现行政人员基本教育哲学的重新定位”(Frank Marini.Ibid..81)，其最终目的是要做到“以委托人为导向”。因此，约翰·罗尔认为，“尽管他(弗里德里克森)没有明确界定社会公正这个词的含义，他所列举的事例却清楚地表明，公正的行政管理人员是指这样一些人，为了纠正社会上的处于弱势地位的各种少数集团在代议民主制国家日常运行程序中所遭受的漠视，他们进行积极干预，以改善这些弱势集团的政治权力与经济福利状况。毫无疑问，社会公正的内容是原则上的平等主义和政策上的重新分配”。(John A.Rohr.1989.64)

简而言之，这一理论力图说明:只有公众和公众利益价值问题才是行政人员关注的焦点，而政府制度却并不是关注的焦点。毋庸置疑，这是一种积极行政理论，是与西方行政国家的扩张趋势相一致的。然而，1988年，在为纪念新公共行政学诞生20周年而召开的第二届“米诺布鲁克(Minnowbrook)会议”上，行政实务中社会公正的重要性已不再是会议的主题，而“委托人导向”这一积极行政观点也已经广义化，并服从于同民主政治理念相一致的价值观体系;对积极行政责任与社会公正的关注让位于对行政人员的公民责任的关注。该会议指出，价值观和伦理学已经被视为公共行政的核心。

2.行政伦理学

事实上，自从20世纪80年代以来，人们对行政伦理学的兴趣就与日俱增，美国公共行政学者约翰·罗尔就曾指出，“目前人们对(行政)伦理与价值是如此感兴趣，实际上，任何想对这个主题说点什么的人都将毫不费力的找到听众。公共的与私营的管理培训机构都急切地表明他们正在为这一主题做了些什么”(John A.Rohr.Ibid..63)。在这种情形下，行政伦理学研究相当活跃。1989年，美国公共行政学会(ASPA)在华盛顿召开了第一次“全国政府伦理学大会”，700余名学者与行政人员与会;1991年在犹它州帕克城召开的第一届“政府伦理研究大会”重点讨论了公共伦理学的研究现状;而1995年又在佛罗里达州坦帕公共行政学院召开的“全国伦理学与价值观研讨会”更是被视为行政伦理学研究发展的又一个“主要里程碑”。(特里·L.库珀，同上:6-7)

具体说来，与新公共行政学相类似，行政伦理学关注的也是，公共行政人员如何负责任地履行其行政裁量权。正如罗尔所言，“行政人员(官僚)是通过行政裁量权参与社会治理过程的，但是在一个民主社会里，进行这种不对选民负责的治理活动引起了一个严肃的官僚伦理问题”(John A.Rohr.Ibid..23)。这些学者认为，由于官僚既不是选任的，所行使的又是自由裁量权，故而不仅通常的大众监控手段是无效的，而且对行政裁量权的正式的、法律的或制度的控制要么不存在，要么无效;与此同时，行政又在政治范围之内，政治的民主原则要求行政官僚与政治官员一样要对人民负责。因此，他们进一步认为，官僚们是以人民的名义进行治理的，也就要承担根据人民的价值(要求)进行治理的伦理义务。(John A.Rohr.Ibid..5)事实上，约翰·罗尔就认为，行政裁量权也正是行政伦理学者拒绝政治—行政二分法的关键点。(John A.Rohr.Ibid..42)

不过，与新公共行政学不同的是，行政伦理学的研究侧重点主要“集中在组织内部的行政人员的行为上”(库珀，第86页)。相应地，其研究目的在于指出通向公共行政伦理的可能途径，即要使得“行政人员个体掌握分析和解决具体伦理困境问题的技术，以及各组织和管理部门的合作以培养负责任的行政行为能力”(库珀，第16页)。也就是说，行政伦理学的目的在于通过对明确的、具体的行政事务中的职业责任的界定，创立实用的行政伦理学理论，从而最终促成行政人员遵循“一直存在于公民的传统伦理习惯中”的公共行政的规范化伦理或者说制度伦理。库珀认为，“该传统的核心概念是:强调公众利益、公民参与的重要性和最终的民治。公共行政人员就是要将民主社会公民的这些伦理标准作为自己的伦理标准”。(库珀，第16页)或用罗尔的话来说，“我们的目标是要确保官僚们对美国人民的价值具有回应性”，但主要是对体现在公法中的所谓政体价值负责。(John A.Rohr.Ibid..74-76)这与新公共行政学所强调的社会公正和积极行政观有着很大的不同。因此，正如前面所讲的那样，尽管由于对伦理问题的普遍关注导致了打着“新公共行政”这一共同旗帜的严肃学术研究，但在这场运动的发展过程中，理论研究的侧重点及目标都发生了变化。

不过，无论是新公共行政学，还是行政伦理学，它们都强调价值与伦理，尤其是公众利益与价值的实现与研究。具体而言，新公共行政学坚持行政人员需要作出回应的“人民的价值”不是事先规定好的，而是以自己的价值观“预期的东西”，因此这无疑是一种主体价值观;相对而言，行政伦理学者可以说已经在一定程度上认识到了价值的实在性或者说客观性。比如，罗尔认为所谓价值就是“美国人民中占压倒性多数的主体部分在几代人时间内一直坚持的信仰、情感和规则”(John A.Rohr.Ibid..74)，而“在个人生活中，就如在国家生活中一样，一项‘价值’意味着具有一定发生频率的态度或行为模式。一种态度或情感或规则在成为一种‘价值’前必定经历一段要么是个人的要么是社会的形成史”。(John A.Rohr.Ibid..77-78)而且，他还再三强调官僚们所要遵循的是政体价值，并认为“这些价值由于它们是政体价值而因此是规范性的”。而库珀也认为，“不管是谁，只要你选择了公务员这一职业就必须准备为公众利益而献身”。(库珀，第15页)尽管如此，罗尔仍然认为，行政人员之所以要遵循政体价值，是由于“官僚们已经宣誓效忠于使该政体得以成立并维持对其精神与意义的象征性阐释的宪法”(John A.Rohr.Ibid..76);更重要的是，他还认为，“我们所关心的不是说服官僚们为了某种利益而要采取某一特定的方式。相反，我们是要为他们提供一种思路(a method)，使得他们能自行发现这些价值，并在他们觉得合适时把它们付诸实施”(John A.Rohr.Ibid..74);而库珀也认为，通向公共行政伦理的途径是:“行政人员个体掌握分析和解决具体伦理问题的技术，以及各组织和管理部门的合作以培养负责任的行为能力”。(库珀，第16页)也就是说，在对人民的价值作出回应前，官僚们必须自行决定这些价值的具体内涵。

3.公共价值理论

20世纪90年代中后期以来，也就是在新公共管理运动在全球各国、尤其是发达国家的普遍实施近20年后，弗里德里克森所期待的改革实践后果(Frederickson，H George.1996)终于得以逐渐显现。尽管取得一些“短期的”成效，但是，由于“重塑政府运动”所采取的放松规制、私有化和权力下放等种种措施所导致的政治腐败、乃至于政府信任危机等问题逐渐显现(Haque，2001 (1);Barry Bozeman，2002;Samaratunge and Wijewardena，2009)。于是，作为赫斯曼著名社会钟摆论断(Hirschman，A.O.(1982/2002).p.3)的一个结果，公共价值理论得以形成，并且逐渐在政府治理价值研究领域占据核心地位(Meynhardt T.2009)。

公共价值理论被认为主要基于对新公共管理理论及其实践经验的批判与反思而产生的一种新型社会治理理念、理念，甚至被认为是一种新的公共治理范式(Stoker，G.2006;Christensen，T.and Laegreid，P.2007;O'Flynn，J.2007)。一般认为，莫尔的《创造公共价值:政府战略管理》一书被认为是该理论的集大成者与兴起标志(Alford，J.and O'Flynn，J.2009)。该书明确指出，公共管理的终极目的是为社会创造公共价值，公共管理者面临的首要问题也就是其领导的公共组织究竟要创造何种公共价值的问题。为此，在完成对组织职能的精确定位之后，管理者要通过整合内外部资源和大胆创新，争取最大程度地实现组织的公共价值。该著作较为系统地分析了公共价值发生的理论逻辑(包括要实现什么(what ought to be)?为了谁(for whom)?理论上如何具体认定(how to define)?但是，该著作对于公共价值等核心概念的内涵解读、表现形式等基础性理论缺乏系统深入的探讨。同时，其理论前提局限于自由民主体制也是一大硬伤，对其适用性难免产生限制性影响。

在此基础上，包括莫尔本人在内的学界与实践界人士对公共价值理论进行了更为深入地研究与探讨。其中，John Alford与Janine O'Flynn较为系统地提出了公共价值理论的理论起源、理论体系基本架构、最新进展及其发展趋向(Alford，and O'Flynn，2009); Francesca Gains和Stoker深入探讨了实践该理论可能带来的合法性与责任等重要问题(Gains F.and Stoker，G.2009);Timo Meynhardt分别从哲学、心理学和经济学视角对“公共”、“价值”、“公共价值”、“公共价值创造”等核心概念进行了较为系统的阐释，并基于需求理论，从心理学视角提出理解公共价值创造这一核心概念的四个基本维度。在此基础上，他还初步比较分析了历史上不同政府治理模式的价值定位及其各自运行机制(Meynhardt T.2009);Kenneth Kernaghan则通过较为系统地分析四个主要的威斯敏斯特国家政府的价值陈述政策文件内容与形式，探寻确保公共价值整合进政府的组织结构、程序与体制，进而整合进公共服务过程的价值体制(Kernaghan，K.2003);而Samaratunge和Wijewardena则探讨了发展中国家公共价值转变所带来的难题与困境，并试图探寻其对策(Samaratunge and Wijewardena，2009)。与此同时，Bozeman试图创建起一个公共价值失败模型(public-value-failure model)，以对公共治理实践进行检验。但是他的出发点却是对作为公共选择理论核心的市场失败模式进行补充。(Barry Bozeman，2002)

四、国外行政价值研究面临的主要问题与困境

值得强调的是，“网络治理”(network governance，Gains and Stoker，2009)或“整合治理”(Integrated Governance，Samaratunge and Wijewardena，2009)等基于多元参与与公民取向的公共治理模式正是公共价值理论大力鼓吹的赖以实现公共价值的政府治理机制。与此同时，必须注意到新兴的公共价值理论上仍然是一个不成熟的理论流派，受到许多学者的批判，甚至是强烈的反对与批判(Rhodes，R.W.A，＆Wanna，J.2007.Van der Wal，Z.and Van Hout E.Th.J.，2009.)。具体而言，国外公共价值研究至少还面临以下几方面困境:

(1)公共价值概念界定问题。莫尔没有对于公共价值概念内涵进行具体界定，其他学者作了一些努力，尤其是Timo Meynhardt明确提出，对于公共价值的概念解读应该超越客观主义与主观主义之争，建立一种基于心理学视角的实践关系取向的公共价值理念(2009:197-99)。但是，总体而言，目前尚无统一的公共价值概念认知。

(2)公共价值分类问题。尽管学界已经提出了一些不同的分类方法(Van Wart，M.1998.Kernaghan，2003;Schein，E.H.2004; Rutgers，M.R.2008;Van der Wal，Z.and Van Hout E.Th.J.，2009)。但是，正如Rutgers所言，大多数分析方法缺乏具有说服力的分类标准和理论依据，甚至难以满足进行理论与实践可行性检验的最低要求(Rutgers，2008:94)。

(3)认识论与方法论问题。公共价值理论研究究竟应该如何展开却是一个仍未解决的难题。莫尔本人曾说是要建立一种规范理论(normative theory)，但实际上，他的研究及其研究成果是实践取向的——超越于所谓规范研究与实证研究之争(O'Toole，L.，Meir，K.，and Nicholson-Crotty，S.(2005);Alford and O'Flynn，2009)。但是，有些学者却明显地偏重于规范研究(Barzelay，M.2007;Rhodes，R.W.A，＆Wanna，J.2007)，另一些学者却进行着实证研究(Samaratunge and Wijewardena，2009;Kernaghan，2003;Haque，2001; van der Wal，Z.，de Graaf，G.，＆Lasthuizen，K.2008)。

(4)公共价值历史实践及其发展现状问题。尽管在公共价值实践已经进行了一些描述性研究，少数学者还试图提出了一些规范性对策建议(Samaratunge and Wijewardena，2009;Kernaghan，2003;Haque，2001)。但是，这些研究总体上缺乏系统性。而且，在社会公平正义治理实践方面促进公共价值创造的公开研究成果极为罕见。

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