协商的基本主体

行政协商的主体由行政主体和另一方当事人构成，《关于加强城乡社区协商的意见》指出:“基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体。涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村（社区）党组织、村（居）民委员会牵头，组织利益相关方进行协商。涉及两个以上行政村、社区的重要事项，单靠某一村（社区）无法开展协商时，由乡镇、街道党委（党工委）牵头组织开展协商。人口较多的自然村、村民小组，在村党组织的领导下组织居民进行协商。”

必须明确的是，政府人员应当充当召集人和主持人的角色，其职责主要包括:保证协商过程井然有序地进行，保证不同民族群体的代表或者工作人员有充分表达其意见的机会，保证协商过程的充分性、客观性、真实性和公正性。另外，行政机关应对参与协商的不同主体的权力和责任，以及协商的步骤、方式等问题做出明确而细致的规定，参与者则应严格按照程序规则的要求进行协商活动。在协商民主决策机制之下，参加决策活动的主体不仅包括作为政府组成部门专门负责特定事务的负责人和工作人员，还包括与决策有直接利益关系的群众代表及利害相关人。“行政机关召集一批利害关系人代表，目的是就规则的内容达成合意。当召集各方当事人时，行政机关通常会考虑具有技术能力而且过去曾参与过潜在问题的利益主体之间的平衡。那些具有重要专业知识的利益主体之所以重要，不仅是因为可能对相关过程有所贡献，而且还因为其往往具有通过法律诉讼阻止相关规则的知识或资源。行政机关与助成者一起在某种程度上界定相关讨论的参数，而当事人本身会就大量重要的程序性问题进行协商，包括规则、委员会的结构以及支配该组织之合意的定义。”^[1]

“把发挥党组织的主导作用与群众的主体作用相结合……实施协商民主制度以村级民主协商议事会为主要形式，根据协商内容，还采取入户走访、对话恳谈等辅助方式。其参与协商的主体是党员代表、村民代表，以及与协商事项相关利益的群众代表或个人，根据内容的需要，还扩大到全体村民。村级党组织作为此项制度的牵头实施者，对协商的质量和效果起着至关重要的作用。因此，从协商议题的提出到整个协商过程的组织，以及协商的程序、秩序等各个环节，村党支部始终掌握主动权，确保协商的有序有效，避免群众因强调民主而脱离党的领导现象的发生。在协商过程中，充分尊重广大群众的主体地位，保障他们的提议权、参与权、表达权，参会人员具有同等的发言权力，可以充分发表自己的意愿、自由商讨，村干部不能以任何借口去阻碍村民行使权力。为使村级党组织的主导作用与群众的主体作用结合得更紧密，还注重发挥村级事务助理的作用。一方面，村级事务助理通过村级综合服务站这个平台，随时征集群众的意见要求，协助村‘两委’更好地掌握社情民意，及时提出并确定民主协商议题。另一方面，全程参与民主协商，加强监督和指导，防止该议不议、大事小议以及不按规定程序议事等问题的发生。同时，利用自己相对中立的地位，引导群众畅所欲言，互相探讨，避免和减少群众在协商中出现对立，而使协商不能正常进行。”^[2]…

个案:

广场噪音管理办公室多方联动治噪

西山区碧鸡广场是昆明市面积最大、人流量最多的露天式开放广场，建成后到此跳舞的市民很多，舞蹈噪音也随之而来。在经过先期一系列的试点工作后，2015年7月，西山区成立了广场噪音管理办公室。并根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等相关法规，制定了《西山区碧鸡广场环境噪声污染联防联控工作实施方案》，组成了由西山区环保局、区城投公司、西苑街道办事处和梁源派出所四个部门构成的广场噪音管理办公室，通过明确的分工以及互相协作，顺利地推进碧鸡广场噪音整治工作。

区城投公司

合理划分活动区域

每天早上8点，广场噪音管理办公室的工作人员便会准时在广场上集合，简单地部署工作后，便各自开始一天的工作。根据《中华人民共和国城市区域环境噪声标准》的相关规定，以居住、文教机关为主的区域超过45~55分贝的属于生活噪声污染，但结合碧鸡广场的实际情况，工作人员将标准放宽至60分贝。“我们每次巡查都会带上专业的分贝测量仪，在距离发音地1~2米的地方进行测试，凡是超过60分贝的，我们会立即劝导其将声音调小。”西山区城投公司工作人员张建明介绍。同时，西山区城投公司还以广场中央的银杏树为界，以东的分为有声区，居民可在允许的范围内跳舞、唱歌；以西则为无声区，主要进行棋牌、聊天等声音较小的活动。

而对于广场上可进行跳舞时间范围虽然目前还没有制定严格的标准，但工作人员会积极引导广场舞队伍错时活动，避开周边市民工作和休息时间，广场夜灯照明时间也从原来的晚上12点缩短至10点半。

秋苑社区

定期召开座谈会

“目前碧鸡广场上较为固定的广场舞队伍有38支，我们会定期将他们的负责人召集到社区开噪音整治座谈会，要求他们在规定的场所内开展文化活动，并在过程中主动降低音量。”西苑街道秋苑社区还将38支队伍收编，主动把文化活动室提供给他们，并为其制订了活动表，从周一到周五每天都安排得满满当当，其中一支长期无处可去的广场舞队伍还逐渐发展成了社区骨干文艺队，社区的每次活动，总少不了他们的身影。

梁源派出所每日巡查监管

虽然劝导有人、管理有人，但执法却无人，大家工作起来也常常遭遇有责无权的尴尬局面。此时，西山区公安分局梁源派出所日巡查工作机制的建立有效化解了这一尴尬。梁源派出所全天整治和查处广场周边社区娱乐、集会活动使用音响器材噪声扰民的违法行为，规范广场周边主、次干道的禁鸣标志，并对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的，处以警告，或处以200元以上500元以下罚款。^[3]

这些案例，向我们展示了行政协商的必要性，行政协商尤其是基层的行政协商可以有效预防并解决发生在基层的纠纷矛盾。没有民众参与，由行政机关单方面做出的决策，虽然可以应对某方面问题，但必须以侵害或减少相对人的利益为代价，而行政机关不能对此进行补偿，如通过禁止跳舞或对跳舞罚款等方式处置广场舞噪音，给广场舞“大妈”们的权利带来较大限制，而行政机关又不能提供新的地方给广场舞“大妈”们。反之，在民众参与制定规则的前提之下，一些行政机关容易忽略而事关民众利益的问题会在决策之前被提出，并在协商的基础上，平衡公共利益与个人利益，或者以一种在合法前提下各方都能接受的方案实现多元利益。

与此同时，由于广场舞活动既分散又广泛，每个社区的场地具有不同的特点，因而，规则的制定不能一概而论，这给予了每个社区的“大妈”参与制定规则的机会。在互相沟通的基础上，各社区产生了相得益彰的治理方式。民众参与协商是全程的参与，而不是仅仅参与商定最终的决策。如天津宝坻的实践，从议题的提出、议题确定到组织协商、结果审核和运用，每个步骤和环节都由群众参与、商定。^[4]

正如一些学者研究所得出的结论:“基层普通民众在出现纠纷的情况下，具有以自我解纷能力为要素的自治能力，它的存在并不以现代性的、依赖知识精英的‘启蒙’为前提条件；然而在注重‘强化国家对社会的控制’的现代民族国家建构模式下，这种蕴含着‘群众路线’丰富资源的本土化的底层自治能力、自治经验，却极易在涵盖面广阔的‘封建’标签下被否定、被压制，或者被人们视而不见。”^[5]可知，民众本身具有一定的纠纷解决能力。“自我解纷”意味着存在由解纷主体、解纷方式、解纷规则构成的制度化的纠纷解决模式。这种“自治”的具体展开离不开民间组织、民间权威的作用，而良性地解决本共同体的纠纷，既是共同体内的民间组织、民间权威的存在基础，也是其“自治”能力、治理能力的一项指标。^[6]传统社会中，在没有行政机关参与的情况下，社区内部依靠“自治”组织、民间权威也能够解决共同体内的纠纷，建立较为和谐的关系。但是在现代法治国家，法律成为解决纠纷的主要依据，法院以及行政机关成为解决纠纷的主体。与之相应的是，当下的基层社区（诸如乡镇），由于许多青壮年外出打工等原因，原来封闭的空间已被打破，因而原来的民间权威（诸如长老等）的地位被明显地削弱了。有的地方的新兴的民间权威（多为经济能人）则与正式权威（政府）中的代表人物合二为一，而这些人通常以政府官员的身份与民众打交道。

由于基层纠纷较为琐碎，往往达不到上法院的地步，因此基层政府更多地担任起解决纠纷的重责。尤其是在纠纷所涉及的利益不仅包括个人利益还包括公共利益的时候，行政机关的介入更加能够有效地平衡各方利益与公共利益的关系。因此，民间的自我协商转向行政机关组织的行政机关与利益主体之间的协商之后，这一纠纷解决模式在协商主体、协商内容、协商程序与协商结果的实施上都与村民“自治”有较多的不同。与此同时，也可能出现由于民众对行政机关的决策不满而产生的纠纷。对于这样的纠纷，预防胜于治理，而预防的最好方式就是在决策之前由行政机关组织、引导并与利益相关的民众进行协商。

协商办事不仅可避免行政机关与民众的冲突与矛盾，构建政府与民众的和谐关系，而且可促使民众在面对诸如食品安全、环境污染、计划生育、教育医疗、土地征用、房屋拆迁、拖欠工资、黑车营运、社会治安、民间纠纷等难点热点问题时，采用强制手段去解决，摒弃了“老路子”“土办法”，在一定程度上也可以避免行政机关“卖关系”“送人情”等。如今，行政协商已成为依法办事的主要路径，依法决策、依法行政的意识，逐渐得以推广，基层领导也逐步把依法办事作为行动自觉和行为准则。