扶持农村专业技术经济合作组织

四、扶持农村专业技术经济合作组织

目前我国的农村专业技术经济合作组织有多种形式，如农民专业合作社、农村专业技术协会、农产品行业协会等。国内外实践证明，发展各类农村专业技术经济合作组织是提高农民组织化程度的重要途径，是解决分散农户经营和社会化大市场之间矛盾的有效组织形式，有助于提高农民应对市场风险的能力，增强农民选择和采用新技术的能力。近年来，各级政府持续加大对各类农村专业技术经济合作组织的扶持力度，已经取得了显著成效。但受历史背景、客观环境和主观因素的制约，目前我国各类农村专业技术经济合作组织的发展仍存在管理运行不规范、科技服务能力不强、对农户利益保护能力不够、合作意识和辐射带动能力有待提高等问题，迫切需要给予积极引导和重点扶持。

1.运用法律手段鼓励和保障农村专业技术经济合作组织发展

长期以来，我国缺乏有关农村专业技术经济合作组织的法律法规，导致该类组织的法律地位不明确，组织和成员权益得不到有效保障，这是制约其发展的重要因素之一。据农业部的有关介绍，过去由于没有法律依据，农民专业合作社的法人资格始终不明确，有的在农业部门登记（16.9%），有的在工商部门登记（15.8%），有的在民政部门登记（12.6%），多数没能登记（54.7%），致使贷款难、签合同难等问题非常突出，严重影响了农民专业合作社的生产经营活动，制约了农民专业合作社的发展。随着《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，这种情况将逐步改观。《中华人民共和国农民专业合作社法》是与《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国个人独资企业法》等法律具有同等重要地位的市场主体法，该法从法律角度肯定和鼓励中国农民走合作发展的道路，对于增强我国农民的合作意识、促进我国农民合作制度的发展具有里程碑式意义。2007年5月颁布的《农民专业合作社登记管理条例》（国务院令第498号），则对农民专业合作社的设立、变更、注销及法律责任等做出具体规定。有关部门还制定了《农民专业合作社示范章程》（农业部令第4号），对农民专业合作社组建给予具体指导。这些法律法规及其配套措施标志着农民专业合作社制度建设体系正在逐步完善。

与此同时，也要看到该法只覆盖了一部分农村专业技术经济合作组织，各类专业技术协会、农产品行业协会等的立法工作还需要继续加强。2007年5月，国务院办公厅下发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干规定》（国办发[2007]36号），明确了各类行业协会“去行政化”或“市场化”的改革方向，该规定特别强调加快行业协会立法步伐，健全规章制度，实现依法设立、民主管理、行为规范、自律发展。这进一步明确了农产品行业协会的立法方向，为相关立法工作奠定了基础。随着我国法律环境的逐步完善，农村专业技术经济合作组织将迎来一个新的发展高潮。

2.规范农村专业技术经济合作组织的运行管理

目前多数合作组织存在管理运行不规范的问题。据北京市农村经管部门统计，全市1215个农村专业合作组织中，没有成员大会、没有理事会的占30%，没有监事会的占60%。从利益连接机制看，多数专业合作组织与农民利益连接不紧密，有的是简单的买断关系，对成员利益保护不够；有的内部产权不清或模糊，大户一股独大；近半数专业合作组织没有建立盈余按交易额返还为主的分配制度。从内部管理看，多数专业合作组织民主管理制度不健全，财务不公开，重大事项未进行民主表决，少数人说了算，在一定程度上挫伤了农民参与专业合作组织发展和管理的积极性。《中华人民共和国农民专业合作社法》对农民专业合作社的组建、合并、分立、解散和清算、组织机构及职能划分、财务管理、法律责任等都做出明确规定，是农民专业合作社运行管理的根本依据。《农民专业合作社登记管理条例》等相关配套法规，对农民专业合作社的设立、变更和注销登记、法律责任等管理做了更具体的规定。各级政府及部门应依据农民合作组织发展原则和法律规定，引导和帮助其建立和完善科学的治理机制、利益分配机制以及内部管理规章。同时，应加强试点示范工作，不断总结经验，树立典型，推广成熟的经验和做法，引导农民专业合作社、农村专业技术协会等的健康发展。

我国农产品行业协会发展也面临着管理体制复杂、政府部门介入过多、内部治理结构不完善、规章制度不健全等问题，导致许多协会难以发挥维护行业自律和利益协调的作用，有些协会服务能力差，缺乏公信力，无法得到行业内企业、农村专业合作组织等的信任和支持。近年来，有关部门和部分省（区、市）陆续出台了一些促进和规范行业协会发展和管理的法规性文件，如原国家经贸委《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》（国经贸委产业[2002]278号）、《上海市促进行业协会发展规定》《温州市行业协会管理办法》等，但这些文件具有明显的部门性、地域性、过渡性。2007年5月，国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干规定》明确提出，要加强行业协会的自身建设和规范管理，包括健全法人治理结构、加强财务管理等，并提出要改革和完善对行业协会的监管方式。这对促进和规范农产品行业协会发展将起到积极作用。

3.加大对农村专业技术经济合作组织的扶持

国际经验表明，世界各国或地区普遍采取积极措施扶持农民合作社、农产品行业协会等的发展。如加拿大的所得税法规定，合作社社员的惠顾返还金免税，新成立的合作社3年内免税。日本农协一直享受低税制优惠，所得税，一般股份公司缴纳62%，农协只缴纳39%；法人税，一般企业缴纳35.5%，农协只缴纳27%；各种地方税，一般企业缴纳50%-60%，农协只缴纳43%。在意大利，一般企业必须向国家银行缴存相当于资本总额30%的储备金，合作社可以免缴。政府还向合作社提供优惠贷款，对购置农业机械的合作社给予财政补贴。扶持农产品行业协会也是各国或地区支持农民和农业的重要手段。如美国政府每年补贴美国谷物协会1000万美元，约占协会经费总额的一半，补贴家禽协会2000万美元，帮助其开拓国际市场。2002年美国执行了两个有关拓展农产品海外市场的计划：一是《农产品国外市场拓展计划》，政府补贴20个行业协会3350万美元；二是《国际农产品市场进入计划》，政府补贴66个行业协会9000万美元。一些发展中国家也纷纷采取相应扶持政策，如土耳其政府为帮助土耳其榛子进入中国市场，一次性补贴榛子协会200万美元。

近些年，我国各级政府部门逐步加大了对农村专业技术经济合作组织的扶持力度，如从2004年开始，中央财政就设立了农民专业合作组织示范项目。重点支持在各地区优势主导产业中发挥积极作用，对引导农民增加收入有较强带动能力和示范作用的农民专业合作组织。示范项目资金支持的主要内容包括：对农民专业合作组织成员和经营管理人员进行互助合作知识培训；开展科学技术和市场营销知识培训，引进优良品种，推广实用技术；购置农产品加工、整理、储存、保鲜、运销和检测仪器、设备；申报农产品质量标准认证，培育农产品品牌，制定生产技术规程，建设标准化生产基地；开展市场信息服务，建设营销网络，举办产品推介活动。据2007年7月6日农业部新闻办召开的发布会介绍，到2007年中央财政已累计拿出8000万元扶持了508个示范项目。各地、各部门也出台一些扶持政策，如科技部组织实施的农技推广体系建设星火专项行动，就将农村专业技术协会作为重点支持对象；2006年北京市也专门制定出台了《关于促进农民专业合作组织发展的政策意见》（京政农发[2006]55号），每年择优选择一批与农户建立稳定联系、带动能力强、示范作用明显、规范化发展的农民专业合作社、农民专业协会，从资金、项目、信贷、保险、质量认证、品牌建设等方面予以扶持。

但总体而言，目前我国对各类农村专业技术经济合作组织的扶持还亟需加强。一方面，需要从财政、税收、服务等方面制定更大力度、系统的扶持政策，如对农民专业合作社、农产品行业协会的税收减免、财政援助、科技服务等。《中华人民共和国农民专业合作社法》专门设立第七章“扶持政策”，规定：中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的农民专业合作社实施。国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。这些规定明确了政府对农民专业合作社的扶持责任。此外，国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干规定》也提出：完善税收政策，鼓励、支持行业协会加快发展。但总体而言这些规定仍属于原则性的，还需要政府及有关部门尽快做出更具体的规定。

另一方面，需要细化对各类农村专业技术经济合作组织的指导和扶持措施。目前，各级政府及部门越来越重视对农村专业合作组织的扶持，但相应扶持措施针对性不够，没有充分考虑到不同类型专业合作组织的差异性，从而影响到扶持措施的成效。例如，从现有专业合作组织的成因分析，大致可划分为农民自发组织、龙头企业发起组织、乡镇推广部门发起组织、村镇政府发起组织等不同类型。从专业合作组织的组织形态分析，包括农民专业合作社、农产品产销协会、农村专业技术协会、农产品行业协会等不同类型。通过调研发现，这些不同类型合作组织的行为方式和运行规律有很大不同，在开展科技服务、维护农户利益等方面所起的作用也存在较大差异。因此，政府部门在制定相关扶持政策时应有所区别，重点扶持那些能够真正代表农户利益，带动农民增收致富效果显著的专业合作组织。同时，针对不同类型的组织，扶持措施和方式也应有所区别。此外，要采取措施重点帮助各类农村专业技术经济合作组织增强服务能力，如通过公共服务设施建设、项目扶持、信贷渠道开辟、培训等方式，帮助解决其面临的人员、技术、资金、设施、服务手段等方面的困难。