健全城乡一体化发展体制机制

在党的十八届三中全会提出全面深化城乡一体化改革以及苏州城乡一体化改革晋升为国家级试点的大背景下，苏州新一轮城乡一体化改革改什么？怎么改？本课题拟从三方面进行思考。

一、全面深化体制机制改革是苏州城乡一体化新一轮改革发展的必然选择和关键

苏州从2003年开始确立“统筹城乡发展”的方针，2007年先后被确定为江苏城乡统筹综合配套改革试验区、国家发改委城乡一体化发展综合配套改革联系点、农业部全国统筹城乡发展改革试验区。十多年改革发展中，苏州始终坚持“三农”与“三化”互动并进，以富民优先为导向、科学规划为引领、制度创新为关键、转型升级为路径、固本强基为保障，科学谋划，重点突破，整体推进，通过“三形态”［1］、“三集中”［2］、“三置换”［3］、“三大合作”［4］等系列制度创新，率先形成城乡发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“七个一体化”新格局，城乡一体化改革发展取得了巨大成效，城乡统筹发展领跑全国，成为我国东部地区城乡一体化发展的样板。

2013年，党的十八届三中全会提出了全面深化改革、健全城乡一体化发展体制机制等改革发展任务。2014年，苏州城乡一体化改革晋升为国家级试点，且将着力打造新型城镇化发展、共同富裕、公共服务均等化、生态文明、和谐社会、城乡金融制度改革等8个示范区作为改革的明确方向。显然，苏州城乡一体化改革发展已走向高度自觉，正进入以体制机制改革和现代化为特征的深化发展新阶段。

苏州城乡一体化新一轮改革改什么？怎么改？如何与苏州率先基本实现现代化进程相适应？如何按照十八届三中全会的新部署推进城乡一体化与工业化、城市化、现代化步伐进一步耦合，城乡一体化改革发展与市场体制、行政管理体制、文化发展体制、社会管理体制、生态文明建设体制进一步耦合，展现一个生产要素在城乡自由流动、公共资源在城乡均衡配置、新型工业与现代农业互动发展、城乡空间结构更加合理的新型城乡关系？全面深化体制机制改革是苏州城乡一体化新一轮改革发展的必然选择和关键。

二、深化体制机制改革，全面提升苏州城乡一体化改革发展水平的实践动因

我们认为，当下聚焦体制机制，全面深化苏州城乡一体化新一轮改革发展，主要基于以下三点实践动因。

（一）苏州城乡一体化改革发展被赋予“现代化”新的发展要求

苏州率先基本实现现代化，最繁重的任务是农业农村农民的现代化。当前，伴随苏州率先基本实现现代化步伐，苏州城乡一体化发展进入一个新的发展加速期，更高层次推进苏州城乡一体化发展成为必然态势，苏州城乡一体化发展因被赋“现代化”内涵而面临着新的发展要求，比如，新一轮苏州城乡一体化改革发展必须更加注重沿着市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正化等现代化发展方向，提高农村市场化能力，提高农村政治、社会、文化自主发展能力，提高城乡共建共享、双向深度融合能力，从而形成与苏州经济社会现代化发展趋势相匹配的更高境界的城乡一体化发展新格局。

（二）苏州城乡一体化改革发展呈现着新的发展趋势

苏州城乡统筹历经近10年的探索历程，业已建立的覆盖城乡的一体化目标体系、政策体系和制度体系正在并将大幅度释放改革和创新的效应，同时，在我国推进全面深化改革的大背景下，未来苏州农村发展必将呈现以下态势：村镇建设加快，富民进程加快，公共政策创新加快，基层政府行政管理体制改革加快，农村基层治理结构的改革加快。

（三）苏州城乡一体化改革发展面临着新的发展挑战

历史地看，苏州城乡一体化发展自始就被赋予“两个率先”的时代内涵，深度烙上了政府强力推进的烙印，可以说探索取得的巨大成效与政策高投入密不可分。近年来，市委、市政府制定了40多个政策意见，相关部门出台了100多个配套文件［5］，总体上表现为一种外生力量的强力推动，是政策增量投入带来的变革，而且大多表现为城向乡单向流动，乡向城流动乏力。在当下加速推进现代化进程中，苏州城乡一体化内生性发展的瓶颈也逐步显现，与现代化发展有着较大差距。综合起来看，苏州城乡一体化新一轮改革发展面临的新挑战和内生性瓶颈主要表现在：

1.农民收入水平和就业水准大幅度提高面临着挑战

增加居民收入是城乡统筹的焦点目标，是率先基本实现现代化的标志性硬指标，更是现代化进程中的头等难题。国家、江苏省和苏州市的“十二五”规划都明确了“两个同步增长”的要求，苏州将之具体化为“居民收入六年倍增计划”。而当前国内外经济发展的不确定性以及农村农民农业还没有完全融入市场化进程，使苏州农村居民收入增长的空间受限，农民持续增收难度不容低估，“六年倍增计划”的目标如期实现困难多压力大。同时，苏州农民就业水准直接影响着城乡统筹的真正绩效，很多村改居的新市民即便有医疗、养老等社会保障，但也并未完成真正意义上的市民角色转换，原因就在他们无法以在城市生活的高水准就业做支撑。

2.土地制度深化改革面临着挑战

当前城乡一体化加快推进，土地、资金等要素瓶颈制约不容置疑，农民生产方式转变困难。土地制度改革说到底是土地产权制度改革，这是城乡统筹的核心问题，它涉及土地集约经营和规模化经营，涉及转变农业生产方式，涉及严格保护耕地和农民利益。比如，现有农业用地与非农用地开发建设存在巨大的利益落差，但对利益差异进行宏观调节的政策还没有到位；在建设和发展现代农业过程中，现有的政策对农业配套设施和农业功能拓展用地等还有政策限制，在一定程度上影响了规模农业发展和农业效益的提高。再如，发展现代农业迫切需要农业企业家，而非仅仅是农民企业家，涉及工商资本公司能否进入农业，其背后不单是资本问题，更主要是土地如何流转问题。党的十八届三中全会虽然明确了改革的方向，但在土地承包经营合同的期限、土地承包经营权抵押、农村集体经营性建设用地流转和宅基地流转等方面具体政策至今还没有定论。2014年中央农村工作会议在坚持党的十七届三中全会提出的“三个不得”（“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”）的前提下提出了“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，这一提法将承包经营权分化为“承包权”和“经营权”，但对工商资本如何进入农村承包土地仍缺乏具体政策安排。从趋势上看，农村土地制度改革必然受到工业化、城镇化和农业现代化、农村资源市场化发展模式的影响，现代农业发展模式和经营形态的选择将会影响农村土地制度的变革方向和乡村治理机制。上述问题说明，农村资源、农业经营方式等方面明显存在着市场化不足问题，迫切需要深入探讨“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的实现途径。因此，从体制机制上深化土地制度改革，仍是未来城乡一体化改革发展的核心问题。

3.社会事业建设和城乡文明差距进一步缩小面临着挑战

城乡差距不仅表现在以城乡居民收入水平为代表的经济发展层面，也表现在公共服务和社会事业领域。现实表明，城乡公共服务和社会事业领域的实际差距比显性的经济收入差距还要大，各级政府一直以来对农村公共产品投入不足带来的民生供给高效实现的困境将会继续严重延缓农村现代化的进程。即便“十一五”以来苏州各级政府加快加大了农村公共服务均等化步伐，农村社会事业发展迅速，硬件实力大幅度改善，但现有农村社会事业公共产品的供给水平和服务质量与城市相比还有明显差距，在公平性、共享性、均等化、自主化等方面还存在严重不足。因此，未来城乡统筹尤其是高质量的农村社会事业公共产品供给上仍有很多追补式、提高式的工作亟待开展，如农业基础设施和科技支撑能力亟须提高，缩小城乡社会事业差距、缩小城乡权益保障制度差距等方面仍有许多工作要做。

4.城乡一体化推进进程中累积的问题提出了挑战

如，规划生态村持续发展和繁荣的困境、集体所有制实现形式与规范运行的困境、三农发展资金严重短缺的困境等。最突出的问题就是农村新型合作经济组织发展中存在问题。第一，农村新型合作经济组织缺乏法律支撑。苏州通过“三大合作”改革，积极创新和培育农民微观经济组织，但除农民专业合作社得到国家法律认可外，社区股份合作、土地股份合作、富民（物业）股份合作、劳务合作等农村新型合作组织都未认可，因而在工商登记、财政扶持、税收优惠等方面也没有相关的政策支持，影响了农民组织化程度提高和农民收入增长。第二，各类合作社发育水平较低，市场化、产业化水平低，功能和作用发挥有待加强。如，社区、富民等合作社收入主要来自于物业出租收入，社员从合作社得益还不太多，所占的收入比例还不高，绝大多数股份合作社的分配还只是保底分红，富民特色并没有真正得到体现。第三，合作社规范化建设有待加强。财务制度、发展方向、发展规划等都急需加强。第四，苏州大市范围内发展不平衡的现象比较突出。第五，合作社发展的环境还不宽松，合作社税收负担太重，而且社区股份合作社还承担了大量社会管理职能，既不给予财政补贴，又不给予税收优惠，很不合理。城郊村被拆迁后，资源性资产变成现金资产，缺乏新的投资渠道，出现资产增加，收入萎缩现象。

5.基层组织社会管理能力和水平大幅度缩小面临着挑战

总体而言，苏州城乡社会管理一体化相对于其他一体化进展较为滞后。苏州现有的乡镇大多数是合并组成，工业区密集而发达，集中居住社区人口过万的比比皆是，加上外来务工人员，现有行政管理体制和乡镇的社会管理能力（跟责权利挂钩）远远适应不了如此管理幅度；城管、工商、治安、环卫等公共服务的提供远远跟不上人口集聚和发展需求；农村社区的自我管理、自我服务也远远跟不上自身发展的需要，有许多新生问题未得到有效解决。我们在调查中发现，农村社会农民自身群体的分化也较为突出，近年演化出来的农村内部二元结构还没有引起注意。比如，在当前条件下，参加合作组织都是需要一些条件，会员农民可以享受财政、税收、金融、科技、人才等全方位的投入，而没有入社的农民则无法享有，再一次失去制度安排。这也是当下农村社会不稳定因素根源之一。这都需要基层政府公共服务和公共产品提供能够跟上。

上述挑战和瓶颈表明：其一，以“现代化”发展标准来考量，苏州广大农村农业农民在市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正方面仍需进一步提升。其二，挑战和瓶颈一方面源于“现代化”发展新要求；另一方面，归根到底还是源于当前仍然存在的城乡二元结构等体制机制障碍，农业业态弱势、农村社区弱势、农民权益地位弱势还没有根本改变，源于农村农业农民内生性发展能力不足，城乡二元结构尚未根本消除，体制政策制约仍然是城乡一体化向纵深推进的瓶颈。其三，单向的、增量投入型的政策创新推进效应正在逐步递减，提升农村农业农民内生性发展能力迫在眉睫。

三、全面深化改革，健全苏州城乡一体化体制机制

针对上述苏州城乡一体化改革发展的实践动因，我们认为，今后几年，苏州城乡一体化发展综合配套改革深入推进，必须要与率先基本实现现代化进程相适应，向市场化、产业化、均等化、共享化、自主化、民主化、公平公正方向继续深化和转型，即继续深化发展空间性上的制度性变革，生产力要素市场化的制度性变革，集体所有制实现形式的制度性变革，基层社会上层建筑（包括行政管理体制、社会管理体制）的制度性变革、农村居民国民待遇的制度性，等等，着力构建合理、公平、效率、符合科学发展和保障农民利益的体制机制，建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，继续健全和拓展各类公共服务体系。为此，建议当下苏州城乡一体化改革应着力以下方面：

（一）深化产业、资源等经济要素市场化机制改革

要以市场化和产业化为导向，着力探索农村新型集体经济的实现形式，加快农村集体经济由社区型向企业型、封闭型向开放型、行政发动向市场运转转变，全面提升农村集体经济的发展规模和质量。要重点探索农村集体资产、土地承包经营权、农民宅基地、合作社股权等生产要素都能实现高效流动，变成农民致富源泉；要重点探索改善农村金融环境，提供更多金融服务，建立健全农村金融服务体系和服务机制，推动商业银行、保险、信托、社会资本等多元主体参与城乡一体化建设；要沿着市场化、产业化、现代化方向，重点探索以发展高效生态农业为主攻方向，培育壮大家庭农场，加快农业现代化步伐，拓展现代农业生产生态生活功能，走出一条具有苏州特色的农业现代化道路；要重点推进城乡各类空间要素深度双向融合，更加注重从空间上优化城乡生产资源、公共福利资源的配置，切实改善和提升农民生产生活条件。

（二）深化民生福利等社会要素深度均等化机制改革

沿着公平化、均等化、共享化方向，继续健全、拓展和提升公共服务均等化的新内容，完善教育、医疗健康、文化等各类公共服务体系，着力提高覆盖面，提高普惠性，提高亲民便民性，提高服务标准和服务品质，完善城乡统筹的社会服务机制，真正实现高水平的以人为核心的城镇化；要重点加强农民教育，提升农民就业能力和现代文明素养。

（三）深化基层组织等主体要素进一步民主化机制改革

沿着民主化、社会化、共享共担化方向，着力提升农村社会建设现代化水平，重点探索完善乡村治理体系和提升乡村治理水平，进一步完善乡村治理。近年来，苏州农村集中居住化程度高，农村社区硬件建设力度大，但更要强化公共服务与农村各类主体自我教育、自我管理、自我监督、自我服务的有机融合，充分发挥农村社会多元组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用，深度开发农村农民自律管理资源，实现农村社会治理及自我服务水平跨越发展。沿着公开公正化方向，要深入推进基层政府行政管理体制改革，增强基层政府公共服务和社会管理职能，有效提升公共服务供给和服务水平，提升治理能力。

（四）深化生态环境及其治理、控制、保护等生态要素深度融入生产生活的生态化机制改革

着力提高村庄环境整治水平，努力实现环境优良、生态宜居；着力生产生活的生态化，发展生态农业、生态工业和生态服务业，依据三次产业间的经济、技术上的关联实现协调发展。

展望未来，这些新体制机制的确立和完善，必将全面提升苏州城乡一体化发展水平，使苏州城乡一体化发展特色、发展优势、发展品牌更加出彩。

参考文献

［1］《城乡一体化的苏州实践与创新》，指镇村发展的形态：地处工业和城镇规划区的行政村，以现代服务业为主要发展方向，加快融入城市化；工业基础较好、经济实力较强、人口规模较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化；地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，加快农业农村现代化。

［2］《城乡一体化的苏州实践与创新》，指农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中。

［3］《城乡一体化的苏州实践与创新》，指鼓励农民将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房。

［4］《城乡一体化的苏州实践与创新》，指大力发展社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作。

［5］2012年蒋宏坤同志在全市城乡一体化改革发展暨村庄环境整治工作会议上的讲话。

【注释】

[1]本文为著者2014年度江苏省委党校系统调研立项课题，也是著者主持的2014年江苏省社会科学基金项目省市协作课题《全面深化改革和提升苏州城乡一体化水平研究》的中期研究成果。