民族区域自治法的法制化进程及经验

高　霞^[1]

在我国少数民族地区，由于传统民族文化的影响，少数民族的法治化意识还比较淡薄，在法制化过程中面临着民族地区存在民族习惯法、宗教教义、封建思想等的冲击，加上法治的缺失，造成大部分少数民族在生产、生活和交往中仍习惯于依赖传统的思想观念来支配其活动。不同民族、不同区域民族都有各自不同的习惯法，这就导致社会矛盾增加，使少数民族群众与当地政府的积怨加深，由此引发了一些群体性事件。要解决这些矛盾纠纷，既要遵守国家法律法规，也要尊重少数民族的习惯法，两者相互补充，从而更好地化解民族地区的矛盾纠纷，促进民族地区繁荣发展。本文以甘肃省酒泉市阿克塞哈萨克族自治县为例，通过对其建县60多年以来法治化的过程、方式、取得的成效进行分析，继而总结民族地区法制化的经验。

一、阿克塞哈萨克族自治县的法制化进程

阿克塞哈萨克族自治县成立于1954年，是甘肃省5个少数民族自治县之一，也是甘肃省唯一的哈萨克族自治县。全县面积3．14万平方公里，人口10600，有哈萨克、汉、回、维吾尔、撒拉等11个民族，哈萨克族占全县总人口的35．5%。建县60多年来，没有发生过一起民族矛盾纠纷事件，生产总值达和人均可支配收入逐年稳步增长，这与阿克塞哈萨克族自治县扎实稳步推进法制化建设是分不开的。

(一)《阿克塞哈萨克族自治县自治条例》的颁布

阿克塞哈萨克族自治县的地方立法制度始建于1982年，以《阿克塞哈萨克族自治县自治条例》和《阿克塞县草原管理条例》的起草为标志，根据1984年5月颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》第十九条“民族区域自治的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例”，又对自治条例进行了多次修改。最近两次的修改分别在1991年和2011年。^[2]自治条例从起草到修改批准公布历时30年，使民族地区立法工作与区域发展共同进步。

(二)单行条例的起草体现出阿克塞县发展的主要任务和核心问题

阿克塞县现行的3部单行条例、2部变通规定及5部管理办法中，4部关于经济方面、2部属于环保方面、3部属于文化教育方面，1部属于城市功能方面。

阿克塞是一个牧业县，畜牧业一直是支柱性产业。加强草原的管理、保护，实现草原资源的可持续发展，是阿克塞县经济发展的主要任务。1989年5月4日《甘肃省实施草原法细则》正式颁布，阿克塞哈萨克族自治县根据这一法规形成了《阿克塞哈萨克族自治县草原管理条例》，于1995年8月18日公布实施，期间历时14年，先后起草修改达6稿。2013年7月1日更名为《甘肃省阿克塞哈萨克族自治县草原条例》，内容包括草原管理、矿山资源管理、环境保护、野生动物保护等。^[3]

阿克塞是甘肃省唯一的哈萨克族自治县，哈萨克族具有悠久的历史文化，传承和保护民族文化是阿克塞县民族发展的核心问题。1997年5月27日起草了《阿克塞哈萨克族自治县哈萨克语言文字工作条例》，于2000年6月1日公布施行。^[4]条例从法律层面对民族文化的传承和发展起到保障作用，规定从幼儿教育直至九年义务教育实行双语教学。

(三)依法加强了对宗教事务的管理

根据《中华人民共和国民族区域自治法》，制定了《宗教场所年检制度》，明确了伊斯兰教协会和清真寺寺管会成员及阿訇的职责和任务，宣传党的宗教政策和法律法规，教育信教群众学法、懂法、守法，不断提高广大信教群众的法律法规意识。通过建章立制和加强管理，自治县的宗教工作不断走向规范化、法制化、制度化，实现了民族团结，宗教和顺，多年来从未发生过重大宗教纠纷和违反宗教政策之事。

(四)不断完善社会福利和社会保障制度

保障和改善民生问题，不仅要落实好城乡低保、农村五保、医疗救助等各项惠民政策，还要完善相应的法律法规和制度，加强社会救助工作规范化管理。阿克塞县先后制定出台了《阿克塞县城乡低保实施细则》和《阿克塞县社会救助工作联席会议制度》，进一步规范了救助程序，坚持开展家庭收入核查，形成了低保对象有进有出、帮助水平有升有降的动态管理，真正做到了公平施保、准确施保和应保尽保。探索建立医疗救助“一站式”模式，通过“政府注资、民政埋单”的方式，资助全县低保户、五保户参加新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险，参合率达到90%以上。

(五)建立健全行政执法决策机制和管理制度

贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，就必须大力推进依法行政，积极建设法治政府。加强行政执法程序建设，规范行政执法行为，是依法行政基础性工作和关键性环节。为此，增强程序意识，履行法定职权，信息透明公开，建立健全执法程序的相关制度措施，行政执法程序进一步规范化、制度化，对实现程序正义、建设法治政府具有重要而深远的意义。

上半年阿克塞县县政府印发了《阿克塞县2014年度依法行政工作要点》，把依法行政工作纳入政府目标责任管理。今年8月底又下发了《关于报送行政处罚自由裁量权执行的通知》，对全县行政执法单位的行政处罚自由裁量权的基准、幅度进行了进一步清理，明确了免罚、从轻、从重、加重行政处罚情形。同时，阿克塞县还完善了行政执法投诉举报制度，及时受理和查处群众对行政违法违规人员及行为的投诉，进一步监督行政行为。

二、民族区域自治法的法制化取得的效果

阿克塞哈萨克族自治县多年来坚持推行法制化建设，形成了社会稳定、民族团结、经济发展的良好形势。60多年的实践证明，民族区域自治制度已经成为中国特色社会主义不可缺少的组成部分，因为这个制度，我们巩固了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

(一)有效解决了民族地区社会治安问题

据阿克塞县国民经济和社会发展统计公报显示，2010年—2013年，社会治安情况中，刑事案件由42件下降为32件，治安案件由205起下降为81起。^[5]这些数据充分显示了阿克塞哈塞克族自治县这四年中法制化推进的成效。我国解决民族问题采取民族区域自治的方式，是由国情和少数民族分布特点所决定的。实行民族区域自治既解决了国家统一和民族自治的关系，又保障了少数民族管理本民族地区事务的自主权利。在执行国家方针政策的过程中，结合当地民族地区的特点，做到因民族制宜、因地区制宜，从而更加有利于民族团结、宗教和顺、社会稳定。

(二)确保了城乡社会保障制度和社会福利制度同步发展

阿克塞哈萨克族自治县各项社会保障人均指标均高于全省平均水平，基本实现了覆盖城乡居民的社会保障体系。新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险补助标准由330元提高到390元，城乡低保标准提高到每人每月336元，城镇职工“五险一金”、新农保、城乡医疗保险参保率分别达到96．5%、95．3%、98．7%。建立了全县80岁以上高龄老人和孤儿实施生活补贴制度，为187名70岁以上无固定收入老人发放生活补助37．32万元，为49名80岁以上老人发放生活补贴2．72万元，为56名“三老”人员发放特殊生活补助1．03万元。为7名孤儿发放基本生活费4．9万元。②

(三)促进了民族自治地方政治、经济、文化教育的稳定发展

自1947年在内蒙古成立第一个省级自治区起，我国的民族区域自治制度已走过近70年的历程，极大地促进了民族自治地方政治、经济、文化的全面发展和进步。

政治方面，实现了少数民族在国家统一领导下自主管理本民族的事务。颁布实施了《中华人民共和国民族区域自治法》，民族自治地方也先后制定了自治条例、单行条例以及对有关法律的变通和补充规定，基本形成了具有中国特色的民族法律法规体系。各民族都有全国人大代表和全国政协委员以保障少数民族管理国家事务的权利。同时，通过各种形式的民族干部训练班和干部学院教育，培养了大批少数民族干部和人才。

经济方面，据阿克塞县国民经济和社会发展统计公报显示，2010年—2013年，国内生产总值从66707万元上升为130847万元，农牧民人均纯收入从7962元上升到17340元，增长了一倍，人均可支配收入从16708．2元上升至22859元，增加了6151元。^[6]这些数据充分显示了少数民族自主行使管理经济社会的权利取得的成效。民族区域自治制度是根据不同地区历史、地理、自然环境、现实政策等因素和特点做出的制度安排，即让不同聚居程度的少数民族建立本民族的自治地方，自主地管理本民族内部事务，从而加快少数民族和民族自治地方的经济社会发展，使少数民族尽快摆脱经济社会发展程度落后的制约。

文化教育方面，阿克塞县不断加大教育基础设施的投入力度，提高师资力量和教育教学质量，取得了显著的成效。在基础设施建设方面，1998年阿克塞县借县城整体搬迁的机会，投入1816．7万元，建成高标准的“两校一园”，为各校建成了微机室、语音室和多功能厅，完成了中小学硬化、绿化、美化。每年阿克塞县投入近100万用于改善硬件，为教育事业的发展提供了资金保障，师资力量和教学质量明显提高。阿克塞县教育系统从2004年至2006年共引进优秀高校毕业生10人，为教师队伍输送新鲜血液，教学质量也逐步上升。据统计，2013年阿克塞县普通高考录取率87%，高于全省普通高考录取率13个百分点。初中毕业会考合格率80．5%，小学毕业测试合格率达到95．1%。学前教育被评为省级示范性幼儿园，入园率达98%。^[7]

(四)巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系

我国的民族区域自治制度充分体现了国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则，也体现了各民族共同发展、共同繁荣的基本要求。

阿克塞哈萨克族自治县在处理汉族和少数民族、少数民族与少数民族之间关系的问题中，实现了“三个离不开”，使平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系得到巩固和发展，全县各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。总之，加强民族团结，事关实现全面建设小康社会的奋斗目标，事关建设中国特色社会主义事业全局，事关国家长治久安。深入进行民族区域自治的法治化建设，对于巩固各民族人民团结、维护祖国统一、保持良好的社会治安、促进经济平稳较快发展都有极其重要的作用。

(五)获得各种荣誉称号，成为示范性县城

自2005年以来，阿克塞县先后荣获“全国民族团结进步模范集体”、“全国文明县城”、“国家卫生县城”、“全国城市园林绿化先进集体”、“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”和“全国群众性体育工作先进集体”等荣誉称号，县城规划项目获得全国人居环境范例奖称号，是甘肃省省委省政府确定的“两个共同”示范县。

三、阿克塞哈萨克族自治县法制化过程中的经验总结

通过调研我们认为，阿克塞哈萨克族自治县的法治化建设取得了一定成绩，成为“全国民族团结进步模范集体”主要有以下几个原因。

(一)加强法治化教育，自上而下地进行普法宣传

阿克塞哈萨克族自治县各级政府及有关部门经常组织干部职工学习民族区域自治法及阿克塞自治县自治条例，坚持不懈地对党员干部进行马克思主义民族宗教观和党的民族宗教政策的宣传教育，提高了党员干部对民族自治法的认识。同时加大宣传力度，通过广播、电视、社区宣传墙、学校课程等多种传播媒介，用哈萨克、汉两种语言宣传民族政策、法律条文、团结教育活动，使法治化教育落到实处，增强了广大群众的法治化意识，为实现法治化建设打下坚实的思想基础。

(二)不断修改《阿克塞哈萨克族自治县自治条例》，立法工作与时俱进

《阿克塞哈萨克族自治县自治条例》于1982年开始起草，后来经过四次修改，从起草到修改批准公布历时30年。自治条例是依照当地民族的具体情况而制定的管理自治地方事务的综合性法律文件，而自治条例滞后，没有结合实际进行变通都是立法薄弱的表现。阿克塞哈萨克族自治县根据不同时期的要求，结合当地的实际发展需要对自治法进行修改，为依法治县提供了法律支持。

(三)重视民族习惯法的重要作用

尊重少数民族的风俗习惯和习惯法不仅是维护民族团结的重要保障，也是建设和谐社会的重要环节。习惯法是少数民族文化传统的一部分，民族自治法应该兼容习惯法，两者相互分工、相互配合、相互补充，形成良性互动。阿克塞县民主社区在日常工作中探索出一条习惯法和实际相结合的办法，专门聘请了退休老干部和少数民族长者担任网格内“四员”(政策宣传员、民情收集员、治安防控员、卫生监督员)，运用民族习惯协调民事纠纷，宣传普法知识，切实将群众发动起来共同构建和谐社区，民主社区也被评为“优秀团结社区”。

(四)优先发展文化教育事业，注重民族文化教育

阿克塞县把原来分散在全县城乡的8所学校全部集中到县城，整合成一所中学、一所小学和一所幼儿园，从幼儿教育到高中教育的15年实现免费教育，学龄儿童的入学率达到100%。高中实现异地教育，学生学杂费、伙食费、交通费由县财政全部承担，还专门安排生活老师照顾异地上学的学生。对于报考职业技术学院的学生每年给予2000元的补助，为被重点大学录取的学生给予5000元奖励。^[8]

少数民族地区，民族文化的教育对民族的发展有重要作用。阿克塞县的基础教育非常重视民族文化的教育，在班级设置上分设民族班和普通班，学生可以自由选班进行学习。学校还进行“双(三)语教学”(英语、汉语、哈萨克语)。另外，还经常开展“民族风情讲座”、“民族精神教育”等特色教育，培养少数民族学生的民族自豪感，也让不同民族的学生了解彼此的民族习惯和民族文化。^[9]

结　语

阿克塞哈萨克族自治县在法制化建设过程中还是存在一些问题，如:基础设施滞后，居住在边远乡镇的少数民族依然不通电，晴通雨阻的现象普遍存在;相关执法部门工作人员受教育程度不高，素质偏低;在少数民族群众中还存在习惯大于法律、宗教高于政府的想法。但这些并不能否定阿克塞县取得的成绩，效果也是显而易见的，总结其发展经验，对我国其他少数民族地区的法制化建设提供了一定的借鉴作用。

民族区域自治是我国的一项基本政治制度，是马克思主义民族理论与中国实际相结合的伟大创举。民族区域自治制度实施以来，在促进国家稳定统一、民族团结以及少数民族地区繁荣发展方面都发挥了重大作用。民族法制化的发展受到国家法制化进程的深刻影响，同时，由于民族问题的特殊性，民族自治地方法制化的发展过程又有其本身的发展规律，民族自治地方对民族区域自治法制化提出了更高的要求，因此我们要不断完善自治法的法制化进程。

参考文献:

［1］金炳镐．中国民族理论研究［M］．北京:中央民族大学出版社，2013．

［2］陈云生．中国民族区域自治制度［M］．北京:经济管理出版社，193-208．

［3］朱玉福．中国民族区域自治法制化回顾与前瞻［M］．厦门:厦门大学出版社，256-313．

［4］韩光明．中国民族区域自治法制现代化的新探索——简评朱玉福新著《中国民族区域自治法制化——回顾与前瞻》［J］．黑龙江民族丛刊，2011．

［5］王晓燕．民族区域自治法制化进程中的问题及对策［J］．呼伦贝尔学院学报，2009(04)．

［6］王晓燕．新中国成立60年来民族区域自治法制化的发展与完善［J］．新疆师范大学学报．

［7］阿克塞县统计局．2010年阿克塞国民经济和社会发展统计公报(2011年4月—2014年4月)．

(本文经贾东海教授、虎有泽教授审查、修改定稿)

【注释】

[1]高霞，女，汉族，西北民族大学马克思主义学院2013级硕士研究生，马克思主义基本原理专业。

[2]《阿克塞哈萨克族自治县人大常委会关于加强民族地区立法工作的意见建议》，2014年3月。

[3]《阿克塞哈萨克族自治县人大常委会关于加强民族地区立法工作的意见建议》，2014年3月。

[4]《阿克塞哈萨克族自治县人大常委会关于加强民族地区立法工作的意见建议》，2014年3月。

[5]②阿克塞县统计局:《2010年阿克塞国民经济和社会发展统计公报》。

[6]阿克塞县统计局:《2010年阿克塞国民经济和社会发展统计公报》。

[7]《阿克塞县教育局基本情况》。

[8]阿克塞县教育局:《阿克塞县2013年教育教学工作基本情况汇报》。

[9]转引自谢文莉:《阿克塞县哈萨克族自治县基础教育》，第295页。