吴利霞[1]
我国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家，各民族的前途命运与祖国的前途命运始终紧密联系在一起。我国正处于社会主义初级阶段，特别是当下，在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的进程中，民族区域自治政策能否得到真正的贯彻和落实，对于国家的稳定和民族地区的可持续发展尤为重要。被誉为“百里黄金地，塞外聚宝盆”的阿克塞哈萨克族自治县就是这样一座在新型城镇化背景下，能够认真贯彻和落实党和国家民族区域自治政策，同时又能因地制宜，结合自身特点，走具有地方特色的城镇化发展道路的一座县城。该县是甘肃省唯一一个以哈萨克族为主体民族的少数民族自治县，也是全国仅有的三个哈萨克族自治县之一，曾被评为西部最具投资潜力的县市之一，而且还荣获“全国民族团结进步模范集体”、“中国人居环境范例奖”、“国家园林县城”、“国家卫生县城”和“全国文明县城”等殊荣。
一、民族区域自治地方城镇化概况
城镇化是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。它不仅是人口由农村向城市迁移聚集的过程，还是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程。自1949年新中国成立以来，我国的城镇化脚步一直就没有停歇。而城镇化率标志着一个国家或地区经济的发展状况，也是衡量一个国家或地区社会组织程度和管理水平的重要指标。1949年，我国的城镇化率只有10．64%，到2013年，我的城镇化率已经达到53．37%。阿克塞哈萨克族自治县于1998年9月经过全县各民族同胞的共同努力，提前实现了整体搬迁目标，初步实现了城镇化。
二、民族区域自治政策在阿克塞县城镇化进程中的经验
(一)自主意识到位，政策内容独具特色
这里所提到的自主意识既包括自治意识，也包括责任意识。自治权是宪法赋予民族区域自治地区的一项法定权利。在新型城镇化的建设过程中要行使好自治权，发挥好自治权的自治效应，努力使自治权转化为民族自治地方经济和社会的新发展、新变化和新成果。阿克塞哈萨克族自治县县人大常委会在立法工作中坚持“自治、变通、实用”的原则和“立、改、废”的工作思路，先后制定了《自治县条例》、《施行〈中华人民共和国婚姻法〉部分条款的变通规定》、《实施〈甘肃省计划生育条例〉变通规定》和《自治县草原条例》、《自治县矿产资源管理办法》、《哈萨克语言文字工作条例》等法律法规。通过这些地方性法律法规的清理修订和制定实施，为本县政治稳定、社会安定、经济发展和进一步推动民主法治建设发挥了积极作用。
民族区域自治地区大部分在生态保护核心区，是我国生态环境的重要屏障。全国政协民族宗教委员会主任朱维群曾提出民族地区的城镇化不能以牺牲生态为代价，在城镇化的过程中当地政府应当根据所处地域特点建立较为完善的政策体系，加大民族特色文化和环境的保护，可以适当提高补偿标准鼓励民众在开发资源时尽最大的力度保护周围环境。国家对这些地区城镇化建设投资力度很大，国家优惠政策扶持力度也十分优厚。阿克塞县抓住这一有利时机，进一步加快政府职能转变，加快政府自身建设，强化政府责任意识，坚持“以人为本，以水为脉，以绿为基”的城市建设理念，不断巩固“国家级园林县城”创建成果。县城人均公共绿地面积41．8平方米，城市绿化覆盖率为49．6%，已形成“一环一廊、两场三园、六纵四横、四区一中心”的城市绿地总体布局，构成了城区“点、线、面”配套，“环、横”交融，内外结合的城市绿地系统框架，呈现出一座“城郊森林化、城市园林化、街道园艺化、家庭盆景化”的塞外新城。
(二)自治政策宣传到位，有力地推动了各项事业全面发展
我国目前已经制定并执行的民族区域自治政策内容繁多，它们在有力地保障了宪法和法律赋予少数民族的各项权利的同时，也极大地促进了民族区域自治地方工业化、信息化、城镇化、市场化等方面的可持续发展。我国是个多民族国家，各民族之间由于经济文化发展水平存在较大差异，民族之间不可避免地会发生一些摩擦和矛盾，如何做好民族自治政策的宣传工作，让汉族和少数民族群众及时了解党和国家的各项民族方针政策，不仅会推动当地的经济、文化、教育等各方面事业的全面发展，还会对维护国家的统一稳定、促进民族团结起到巨大的作用。
阿克塞哈萨克族自治县始终坚持多渠道、多角度深入宣传民族区域自治政策，在强化组织领导、落实部门责任的同时，畅通政务宣传渠道，扩展宣传形式，有力地推动了全县各项事业的全面发展。仅2013年一年就开展各类招商活动20余次，签约金额达70．1亿元，为后续经济建设奠定了坚实基础。全县的教育事业也蓬勃发展，截至2013年，已有完全中、小学各1所，幼儿园1所，在校生1706人，其中少数民族学生612人，占在校生的35．87%，城乡适龄幼儿入园率达到98%以上，初中入学率和九年义务教育巩固率均达100%，高中阶段毛入学率达到97%以上，高考入学率达90．8%。[2]
(三)重视和发挥民族习惯的重要作用，维护了民族团结和社会和谐
每个民族在自己的发展过程中都会形成独特的历史、文化和风俗习惯。一个民族的风俗习惯是特定社会文化区域内历代人们共同遵守的行为模式或规范，具有极强的民族性。它在一定程度上制约和影响着民族自治地方人民群众的各种活动。既然在制定民族政策的时候要因民族制宜，要因地区制宜，那么深入考察民族习惯的价值、作用和表现形式就必不可少。只有真正了解一个民族，才能很好地沟通、交往、交流，才能够促进民族团结和谐发展。
阿克塞哈萨克族自治县不断加强对本地区少数民族习惯的研究和借鉴，不论哪个民族都相互尊重，共同创建自己的新家园。县委、县政府用“民族团结教育月”筑牢民族情，各个社区干部坚持不懈地向全县人民宣传民族政策、宣讲民族习惯，让“三个离不开”思想深入人心，使民族团结进步成为强大的社会舆论和良好的社会风尚。在各族干部群众中形成了一种思想:无论是什么民族，只要来到阿克塞，就要说好阿克塞话，干好阿克塞事，做好阿克塞人。阿克塞哈萨克族自治县在建县60多年来，没有发生过一起民族纠纷和矛盾。阿克塞县各族人民在县委、县政府的领导下，坚持发展是第一要务，紧紧围绕“两个共同”这个主题，积极创新思路，深入研究当地少数民族习惯，认真落实党的民族政策，使得各族人民的生产生活条件得到了极大改善，精神面貌发生了巨大变化，呈现出经济繁荣、政治稳定、社会和谐、民族团结的景象。在2005年和2009年均被授予“全国团结进步模范集体”称号。
三、城镇化进程中阿克塞县民族区域自治政策的几点思考
(一)进一步完善政策体系
1．完善民族区域自治地方政府的政策过程
党中央和国务院始终站在战略和全局的高度研究民族问题、制定民族政策，形成了由中央政府、地方政府、政府部门制定的民族政策组成的完备体系。只是即便是这样完备的体系也有需要自我完善的地方。第一，民族区域自治政策的制定也要经过确定目标、规划方案、政策抉择和合法化等若干环节，每一个环节都需要有充分的论证和切实的可行性。政策的制定应以人为本，实事求是，坚持从实际出发，因地制宜，使之适合当地民族发展规律，反映当地各族人民共同意愿。第二，注重在实践中发展和完善民族政策，不断适应时代的新变化。第三，要重视执行，通过加强宣传教育、加强监督检查等措施，确保民族政策落到实处。第四，兼顾宗教信仰和民族习惯。[3]
2．创新民族区域自治地方政府的政策理念
阿克塞县在新型城镇化的发展过程中存在两个较为突出的问题:一是居民主体作用发挥不强，政府有包办代替的现象。在基层，有的居民由于在思想认识上对城镇化建设的意义、内容认识不够，仅是寄希望于上面有资金下来，居民等、靠、要的依赖思想较为严重，居民的积极性和主动性没有充分调动起来。二是农牧业科技有待进步，农牧民素质有待提高。一方面农户经营规模小，农产品商品率和农业资源配置的市场化程度较低;另一方面农牧民文化程度低，在畜牧养殖和农产品种植上技术落后。解决这些问题需要民族区域自治政府不断创新政策理念，在发展经济、改善民生、深化改革等方面推陈出新。要打破以经济为主导的政绩考核指标体系，在“稳增长”的同时，还要多花心思在“惠民生”方面下功夫。
3．改进民族区域自治地方政府的职能模式
民族区域自治地方的发展是全方位、可持续的发展，其中环境保护、文化保护、城镇化都是需要持续关注的重要事务，而这些都需要政府职能的保障。这就给民族区域自治地方政府提出了新的要求。第一，要对区域经济社会发展进行整体规划，提升公共服务水平，引导社会各方面均衡、协调发展。坚持以服务为价值取向，建立一套行之有效的考核制度，着力改善和保障民生。第二，提升“三化”水平，促进发展方式的转变。要进一步明确城镇化的发展目标，通过城镇化建设，发挥城市和城镇在经济、文化、社会等领域的聚集、辐射和带动作用。第三，进一步发挥民族区域自治制度的优越性，把国家的方针政策和少数民族地区的具体特点结合起来，做到因民族制宜、因地区制宜，从而有利于民族自治地区经济和社会各项事业的可持续发展。[4]
(二)进一步完善少数民族干部、人才队伍建设
阿克塞县的少数民族干部队伍中，党政干部较多，而经济、科技、卫生、教育人才则相对数量不足。大多少数民族干部的知识结构比较单一，知识面比较窄，知识老化的现象较为突出，缺乏改革开放和现代化建设所需的社会主义市场经济方面、管理方面、法律方面以及现代科技方面的知识。胡锦涛同志曾多次指出，少数民族干部队伍建设是一件管根本、管长远的大事，要制定周密规划，明确目标任务，完善政策机制，认真组织实施，持之以恒地抓下去，要进一步完善少数民族干部选拔制度，注重在改革发展稳定的实践中考察和识别干部，把更多优秀少数民族干部特别是年轻干部选拔到各级领导岗位上来，充分信任，放手使用。要加大对少数民族干部的培养和选拔，提高其整体素质，在自我完善的基础上充分发挥他们熟悉本民族语言、历史、传统和风俗习惯，熟悉当地政治、经济、文化的特点提升民族自治水平。
民族区域自治地方要实现可持续发展，人才是一个不可缺少的因素。阿克塞县在新型城镇化的发展过程中暴露出少数民族人才队伍总量不足、现有各类人才的整体素质相对不高、优秀人才的数量更是少之又少且缺乏创新能力等问题，特别是卫生类和教育类人才稀缺。这也是其他民族区域自治地方在城镇化发展过程中的共性问题。解决此类问题时，政府部门首先要加强现有人才队伍的自我完善，在充分利用现有信息渠道的同时，采用“走出去，请进来”的方法，对现有人才队伍进行知识更新。其次，着力改善少数民族干部、人才队伍结构，使其更适合阿克塞县发展的需要。第三，加大资金投入，改善少数民族干部、人才的生活和工作条件，建立并完善奖惩机制，解决他们的后顾之忧，让其全身心地投入到民族区域自治地方的建设当中。
参考文献:
［1］金炳镐．民族理论与民族政策通论［M］．北京:中央民族大学出版社，2006．
［2］秦伟江．城市化进程中民族问题发展的七大趋势［J］．学术论坛，2009，(8)．
［3］范生娇．论我国城市化进程中的城市民族问题［J］．黑龙江民族丛刊，2008，(4)．
［4］吴大华．新形势下，如何进一步完善民族区域自治制度［N］．中国民族报，2014-05-30．
［5］訚柏．民族自治地方政府能力与区域经济社会发展［M］．昆明:云南人民出版社，2010．
［6］冯蕾．新形式下如何更好地发挥民族区域自治制度的优势［N］．中国民族报，2012-02-17．
［7］刘卫民．民族区域自治要增强九种意识［J］．柴达木研究，2003，(3)．
(本文经贾东海教授、虎有泽教授审查、修改定稿)
【注释】
[1]吴利霞(1980—)，女，汉族，甘肃省兰州市人，现为西北民族大学马克思主义学院马克思主义民族理论与政策专业在读研究生。
[2]阿克塞县统计局:《2013年阿克塞县国民经济和社会发展统计公报》。
[3]杨晶:《中国的民族政策具有五大鲜明特点》，中央政府门户网站www．gov．cn，2009年9月27日。
[4]訚柏:《民族自治政府能力与区域经济社会发展》，云南人民出版社，2010年6月1日。
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