加强惩治和预防腐败体系建设

党风廉政建设和反腐败斗争，必须坚持以完善惩防体系为重点，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。全面推进惩治和预防腐败体系建设，是中国共产党在深刻总结历史经验、科学判断我国新时期腐败发生的新情况的基础上作出的重大战略决策，是十八大和十八届三中全会作出的重要部署，是我国反腐倡廉建设的顶层设计和国家战略，也是全党的重大政治任务和全社会的共同责任。我们要深刻研究和分析其形成、发展脉络，借鉴历史经验，吸纳文明成果，直面现实问题，改变各自为战格局，强化体系作战能力，集中全党全社会智慧和力量，动用一切可以动用的力量和资源，坚决遏制和扭转腐败日益蔓延的势头，真正做到有腐必反、有贪必肃，确保党风廉政建设和反腐败斗争的全面胜利。

一、明确党风廉政建设与反腐败斗争的主体，有效整合各方力量，形成反腐败的一体化作战体系

进一步落实党委主体责任。各级党委必须切实落实十八届三中全会的新要求，改变党风廉政建设是各级纪委责任的片面观念，真正把加强党风廉政建设作为党委的重大政治责任，牢固树立“不抓就是失职、抓不好就是渎职”的意识，全面加强领导，把主体责任放在心上、抓在手上、落实在工作部署上、体现在工作成效上。

纪委派驻全覆盖、专职还责必须抓紧落实。十八届三中全会对纪委派驻全覆盖、纪委及其派驻机构在同级组织中不分管其他业务工作、将和纪检监察不相关的工作还责于主责部门等作出明确规定，但因纪检监察干部大多承担着急难险重的工作，各地各单位心存犹豫，等待观望气氛浓厚，相关工作进展不快，落实不力。因此必须下大力气，抓紧落实，必要时由党委统一进行清理检查，确保十八届三中全会的决策部署落实到位，切实扭转纪检监察干部“种了别人的地，荒了自己的田”的现象蔓延。

职能部门独立性、主动性必须进一步增强。强化上级对下级监管责任，减少各种横向干预，同时又要发挥各级纪委的协调监督作用，形成网络化网格化的惩防体系。法检两院作为司法机关，肩负着惩治腐败的重大责任，必须增强司法独立性，改变两院与政府、党委的关系，在体制上实施垂直管理，增强依法办案的独立性和主动性。监察、审计、派驻纪检机构等负有监督责任的机构，也应实行系统内垂直和条块双重领导，一方面可以在更大范围内进行交流任职，防止和减少“乡土人情”、“隶属关系”等因素的干扰，另一方面，也有利于防止主要领导一腐俱腐、窝案串案层出不穷的问题出现。

机关团体防腐反腐守土有责。要发挥各地各单位教育、监督作用，落实“第一道防线”责任，对于地方、部门或单位发生的腐败案件，应着重追究主要领导的连带责任，而不应在经济利益上全员“连坐”，诱使发案单位干部职工为维护自身利益，对腐败案件采取大事化小、小事化了的办法进行掩盖，导致“苍蝇”乱飞，守土责任长期不能落实。

人民群众主体地位不可或缺。“屋漏在上，下必知之”。大小官员之腐败，人民群众最清楚，也最痛恨。近几年揭露出来的腐败大案要案，多有人民群众的举报，有的甚至是在人民群众长年累月、反复举报上访甚至是群体性事件中被揭露并受到查处的。积极鼓励、动员和依靠人民群众开展反腐败斗争，让人民监督，让群众参与，是当代中国最有效反腐倡廉的方法之一，更是实践党的群众路线的必然要求。必须建立健全群众参与反腐败的工作体制，让群众在反腐败方面有更多的话语权、更多的参与渠道、更多的激励措施、更多的制度保障。

各种资源必须进行有效整合。党风廉政建设和反腐败斗争没有旁观者，要动员和组织全社会的力量参与到党风廉政建设和反腐败斗争中来，党委、政府齐抓共管，人大、政协不能缺位。法检两院、纪检、监察、审计和各单位，都要进一步落实反腐倡廉责任。要发挥反腐败协调领导小组的作用，统筹各方力量，形成一体化作战体系。要抓好惩治，更要抓好教育和监督。教育从娃娃抓起，监督从家庭做起，党风、政风、民风、家风都要崇尚廉荣贪耻的道德观念，把道德的感化作用、制度的约束作用、法律的惩戒作用有机结合起来，使各种资源统一整合到党风廉政建设和反腐败斗争中来，确保反腐败工作全面推进、取得实效。

二、清晰界定权力与腐败，厘清灰色地带，建立和形成腐败目标发现体系

梳理权力清单。孟德斯鸩在《论法的精神》中曾说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。要坚持权力最小介入原则，对各级政府、各个部门、单位、职位所掌握的公权力进行全面梳理清理，进一步明晰范围，划定边界，将“权力清单”公之于众，以最大限度地接受监督，并让群众能够点单服务。同时每项权力的运作程序、所有项目和环节对外公开，从源头上预防因不透明、暗箱操作导致的腐败行为。

清晰界定腐败。要有效预防和惩治腐败，必须准确界定腐败。准确界定腐败，不仅要准确定性，而且要有明确的定量标准；腐败获取的利益不仅有金钱等物质利益，还应包括没有物质利益的权利交换、美色和精神贿赂等非物质利益；不仅有即期的利益，还有预期利益。要按照犯罪要件构成，对腐败行为的主体、客体、主观要件、客观要件等要素清晰界定，以有效瞄准腐败，实施精准打击。

设立“防腐识别圈”。“防腐识别圈”是借鉴军事上的“防空识别区”做法，将各种疑似腐败或有可能产生腐败的现象、行为和事件纳入监控范围，以防止和减少腐败对党、国家和人民利益造成重大损失。当前，要对各种灰色权力或权力的灰色地带进行梳理，将所有疑似腐败和具有瓜田李下之嫌的权力运用或运行的领域、方式等，纳入“防腐识别圈”加以有效监控。要充分发挥各方面的监督作用，进一步扩大延伸“防腐识别”警戒范围，提高惩防体系的快速反应和实际效果，提高预防腐败的档次，降低腐败发生的几率。

建立畅通的腐败信息或舆情搜集、分析、研判体系。各职能机构都要建立腐败舆情信息员队伍，设立舆情信息机构，创办舆情信息内部刊物，形成上下贯通、广泛覆盖、灵敏高效、快捷畅通的腐败舆情信息网络。要安排专人负责对收集的信息进行分析、归纳和整理，建立腐败舆情信息档案，定期进行研判。要加强网上舆情收集，重视社情民意，注重问题调查，建立舆情信息调研机制。对提供腐败线索和案件的人员，要给予重奖。

探索建立并发布区域“廉洁度指数”。可以参考监视世界各国腐败行为的非政府组织“透明国际”的做法，结合中国实际，科学设定廉洁度样本，细化廉洁度指标，面向特定或不特定人员，定期或不定期对各省份、地级市的廉洁度进行抽样调查或民主测评，加权各指标分值，每年对外公布。对于廉洁指数长期过低的地区，要作为廉政风险防控重点，进一步加大巡视力度，深入开展明察暗访，始终保持对腐败的高压态势，坚决遏制腐败蔓延。

落实“发现目标”责任。所有腐败行为，都有其外在表现的。特别是重大腐败犯罪，绝不可能毫无任何症候，作为其直接上下级和工作联系密切的同事，都可能有所感受或发现，都有向组织反映的责任和义务。要将这种责任和义务制度化，对于发生的重大腐败犯罪，要实行一案多查，在坚决惩办腐败分子的同时，要追查其责任领导、相关同事和下属的责任。同时，有关职能部门对腐败行为视而不见、装聋作哑的，要追究其失职或渎职责任。

三、建立健全法律制度，坚决依法依章办事，形成反腐败的制度体系

制定反腐败法。抓紧制定国家《反腐败法》，将古今中外科学、先进的反腐败制度都纳入反腐败法的范畴之中，将以往一些特殊反腐措施和经验法律化、规范化，将反腐败的权限及运作机制、程序，包括反腐对象(如被双规者)的权利保障等做统一的整体设计，将其融合为一整套相互配合、相互补充、共同作用的反腐败的系统措施与方法，切实推进依法治腐，真正“把腐败关进法制的笼子里”。

健全规范权力运行的法制“笼子”。不受制约和监督的权力必然导致权力滥用和腐败。作为制约和监督权力、防治腐败的法律制度，有的还需要进一步完善，有的还存在着较大的漏洞，有的还没有列入制定日程，因此，要抓住全面深化改革的契机，抓紧制定立法规划，加快法制建设步伐，健全法制体系，用法制制约和规范权力运行全过程，确保掌权者廉洁奉公、公权公用、用权为民。

进一步健全和落实各种防止利益冲突制度。所谓“利益冲突”，专指公职人员的个人利益与公职身份所代表或维护的公共利益之间可能发生的矛盾和冲突。新颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》多处对防止“公共利益冲突”作出规定，但还存在两大问题，一是对官员利益冲突规定不全、不细，二是推进落实不力。当务之急一是要着力健全防止与公共利益发生冲突的各种制度，扩大范围，细化条款，增强其可操作性和实效性。二要狠抓已有防止利益冲突制度的落实，切实解决制度沦为“稻草人”问题。

建立和实行“阳光法案”。阳光是最好的防腐剂。建立官员收入和财产公开申报、公示制度之所以被称为“阳光法案”，源于所有的腐败都存在滥用公共权力为自己谋取不正当的个人利益，其中财产是主要目标。直接从个人财产出发来控制腐败，一方面可以准确地和最大限度地揭露各种隐藏的腐败行为，让腐败分子难有藏身之所。另一方面也可以把组织对个人的各种不必要的“腐败怀疑和防范”降至低限，构建相互信任、和谐共处的政治生态。因此，必须抓紧推行官员收入和财产公开申报和公示制度，让官员“亮出钱袋子和家底子”，向社会和人民群众交代自己的全部财产状况，接受公共舆论和法律的监督，以有效地抑制腐败冲动，促使反腐倡廉从企图让官员“不想贪”跨越到“不敢贪、不能贪”，努力建设廉洁政府。

确保制度的廉洁性与完整性。制度廉洁性评估是从源头上防治腐败的创新之举、治本之策，要建立重大政策、制度出台的听证制度，完善制度廉洁性评估审查机制，切实解决近年来频频出现的招考录用中“量身定制”、“萝卜招聘”，政府采购中“选择性”确认中标人等制度性寻租问题。要按照于法周延的原则，针对当前廉政法制尚存在的某些真空、残缺、空乏等问题，进行系统规划，补漏补缺，进一步增强党风廉政建设法律制度的系统性和完整性。

四、建立健全机制，创新方法手段，夯实惩治与预防腐败工作基础

强化教育，增强公信力，必先崇德尚贤，选廉任能。加强对全体公民的廉政教育，培养公民的廉洁奉公意识。廉政教育必须抓早抓小，从儿童抓起，并纳入公民道德建设工程之中。大力推进廉政文化建设，深入开展理想、信念、宗旨和社会主义核心价值体系教育，加强党纪国法、廉政法规和从政道德教育，积极传扬廉政历史故事和精英人物，努力在全社会形成廉荣贪耻、崇德尚贤的价值观、道德观，扬真抑假、扬善抑恶、扬美抑丑，培育良好的民风社风。当然，仅靠教育还不够，还必须着力选廉任能，树立正确用人导向，发挥社会现实的正面引导和激励作用，让教有典范、育有榜样。要严把用人关，树立清正廉洁用人导向，绝不能让思想腐朽、动机不纯的人混进干部队伍，绝不能搞任人唯亲、带病提拔，唯其如此，教育才有公信力，才能发挥引导作用。

有效监督，增强实效性，首推发扬民主，推进公开。民主是公开的基础。没有民主，或因无从知晓难监督，或即知晓不敢言，公开就会徒有形式，监督也会成为摆设。要坚持人民主体地位，保证人民当家作主。要健全民主制度，丰富民主形式，大力推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。要构建民主保障机制，增强群众话语权，让基层群众有正气、有底气、敢担当。在大力发扬民主的基础上，全面推进公开，把除涉及国家秘密以外的行权事项、制度、过程和结果全面向社会公开。尤其是财政预算、重大项目安排等涉及群众利益的重大决策都要向社会公布，接受群众监督。进一步强化和落实党、国家权力机关、司法、行政、舆论和群众监督，让腐败分子无法下手、无处遁形。

严密防范，增强科学性，要靠机制，也靠科技。要按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的要求，建立健全权力运行机制。一是分权制衡。着力解决权力过于集中而又缺少制约的问题，对权力进行科学分解和配置。二是全面限权。最大限度压缩裁量权空间，变主观自由裁量为以制度为准绳的客观裁量。三是规范用权。对权力设定简便、严密的程序，所有办事和服务事项尽可能网上申报、受理、审批，确属不能网上申报、受理、审批的，实行接办分离、内部制约、过程公开、结果公示制度。四是简政放权。进一步减少审批事项、下放审批权力、简化办事手续、减少审批环节、缩短审批时间。五是科技手段监权。推进“制度＋科技”监管模式，大力推广电子政务，对关键岗位、关键人员实施电子远程监控，用现代科技手段遏制腐败、提高效能、优化环境，防止不廉行为发生。

重典治吏，增强威慑力，既要强化巡视，更要推进国际合作。对所有腐败分子和腐败行为，不论涉及谁，都要坚决依法从严从重从快惩处，绝不能心慈手软、姑息养奸。要动用一切资源，加大案件的查办和对腐败犯罪的处罚力度，增强法律对腐败的威慑力。在当前体制下，必须进一步改进和强化巡视工作，扩大巡视范围，提高巡视频率，改进巡视方法，在深入明察的同时更多地组织暗访，猛挖深查细找领导干部存在的突出问题特别是各种腐败犯罪问题，决不让有问题的人心存侥幸、决不让腐败分子有立足之地。同时要落实巡视人员责任追究制度，对巡视不力、对问题视而不见或故意掩盖问题的，要严厉追责，确保巡视工作坚强有力。在加大国内反腐败工作力度的同时，面对国内裸官现象“盛行”、腐败现象错综复杂等严峻形势，更要采取有效措施强化裸官监控，防止贪官外逃。要进一步加强反腐败国际合作，落实国际反腐败公约，建立相互协作和外逃贪官引渡机制，共同打击腐败犯罪，确保对贪官外逃能够堵得住、抓得回，强化震慑，提高效果。

廉洁政治，实现三清，要解放思想，更要深化改革。腐败如痈疽，不割必害命。要割除痈疽，不能单靠自己。要进一步解放思想，确立超常规思维，破除传统观念，改革体制机制，积极进行探索创新。一是可以探索将目前分散于纪委、检察等各机构的反腐败职能集中起来，成立类似香港“廉政公署”之类的、隶属于国家最高领导机构直接指挥的反贪部门，赋予其在侦破方面必要的特权，减少和消除干扰，全力清除腐败。二是可以考虑在各级纪委成立反腐败工作督查机构，专职开展对惩防腐败机构不作为、作为不够的督查工作，形成反腐败“职能部门螳螂捕蝉在前、督查部门黄雀在后”的机制，强力推进。三是研究推进异地反腐的办法。即某地的官员被发现腐败嫌疑，本地纪委不得介入，由上级纪委调动外地纪委的人员介入调查，或者由上级纪委亲自调查，从而减少地方纪委袒护当地官员的可能。同时对反腐败相关机构人员实行异地或上下交流，打破关系网和反腐败的沉闷胶着局面，努力实现反腐败斗争的新突破。