深化投融资体制改革

（一）以投融资体制改革为突破口，加快国有资本运营公司转型发展，提高实体经济发展效率

按照中共中央、国务院和云南省委、省政府以及玉溪市委、市政府深化投融资体制和国有企业改革的要求，主动适应经济发展新常态，加快转型发展，积极推进玉溪市属投融资公司改革工作，使之更好地履行国有企业在经济社会发展中的责任担当。

完善玉溪市国有资产管理体制，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式。市属投融资公司可以充分发挥平台工具杠杆作用，扎实履行债务重组、土地重组和资产重组的职能，在降低国企负债率、支持国企转型升级、推动地方国有企业借壳上市等方面发挥积极作用，促进玉溪市经济社会平稳健康发展。

在“十三五”期间，市属投融资公司要按照玉溪市委全面深化改革2015年要点工作，努力实施自我重组，开展股权类国有资本运营公司建设工作，通过转型为“有资产无债务，有投资不控股、不并表”的资本运营公司，实现国有资本的保值增值和产业带动作用。

玉溪市完善国有资产管理体制，其重点是从“管资产”到“管资本”的转变，是最有可能给本地国有企业带来真正变化的改革方式。其基础是政企分开，其核心是理顺政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的服务与引导作用。

国有资本投资运营公司可以发挥政府与企业之间“防火墙”的作用。其作为“隔离层”实现政企分开，董事会作为“防火墙”可以实现政资分开，行政委托关系到国有资本投资运营公司为止，以下就是完全市场化的委托代理关系。此外，可以提高国有资本的流动性和公共属性，使资本有进有退，更有效地流动起来。

1.具体体现

（1）从依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变；从偏重于公益性基础设施融资向偏重于产业性投融资转变。

（2）通过改革重组投融资公司，使其逐步发展成为综合性、大型金融控股集团；市县级政府投融资公司从公益性项目中退出，通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本融资。

（3）市县级投融资公司通过体制改革成为国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体。

2.工作任务

（1）设立政府引导产业股权投资基金，吸引更多企业和项目来玉溪市发展，加快壮大七大支柱产业、两大新兴产业。

（2）设立创新、创业基金，重点投资科技含量高、市场潜力大的科技创新企业，推动创新创业发展迈出坚实步伐。

（3）改革组建资产管理公司，为全市供给侧结构性改革、“三去一降一补”，做好兼并重组和不良资产处置等工作。

（4）通过直接投资、股权基金等方式，加强对实体经济和本地金融企业的战略投资。

（二）强化资产证券化与PPP模式应用

由于玉溪市各地投融资公司管理不一、成熟度不同，对整体投融资体制改革系统管理造成了障碍。在经济新常态下，要以强化转变经济发展方式、激发内部活力、增强投融资功能、有效防范风险为改革目标，以推进运营模式、融资模式、PPP合作模式以及资产证券化应用等创新为着力点，以增强政府部门政策支持体系、绩效考核评价体系、风险防范体系为保障，进一步提升政府投融资体制推动实体经济发展的能力。

投融资手段创新与应用是政府投融资体制乃至投融资公司转型的重中之重，也是政府投融资公司转型升级的关键。建议玉溪市政府对其投融资公司进行重新整合与定位，打造投资集团，加快玉溪市投融资体制改革的步伐。

（三）以资源整合为首要任务，提升对实体经济的服务能力

在投融资体制改革进程中，投融资公司的整合将成为关键，它涉及功能定位、资产重组、项目盘点、集团管控、组织管理、人员配置等事项。通过调研发现，各级县市级政府通常会以“一母N子”的模式构成和重组投融资平台，目的在于整合优质资源和重点项目，以专业化为基础，打造若干优质的投融资公司，如建投、水投、文投、产投等，自主开展业务并支持玉溪市实体经济的发展。

从总体上来看，玉溪市投融资公司担负着推动政府投融资体制改革和推动地方基础设施建设投资的重任，为此应主动担负转型任务，改变以往单纯的政府投资延伸功能，积极向社会化投资运营功能转变，打造自身的核心竞争能力。做大做强市级投融资平台，将市工业控股企业、市旅游企业打造成市级产业投融资集团，将市政控股公司、市城投公司、市交通公司、市水投公司打造成市级城建投融资平台。设立和完善市工业控股集团负责重大产业项目投融资，市旅游集团主要负责旅游、文化项目投融资，市政控股公司、市城投公司主要负责全市城市基础设施项目投融资，市轨道交通公司主要负责轨道交通项目投融资，市水投公司主要负责全市农、林、水项目投融资。市政府将国债、规费、土地、存量资产、平台税收依法合规注入市级投融资平台，提升投融资集团公司的投融资实力。

（四）以全产业链管理为路径，创新投融资方式，支持实体经济发展

从项目投资到产融结合，政府投融资公司转型要遵循全产业链一体化的模式，多层次采取基础设施建设项目的运作模式。具体创新体现在：从传统的建安工程到EPC（Engineering Procurement Construction，设计采购施工），从单一建设到建设运营一体化，从政府单一投资到PPP，包括BOO、BOT、BOOT、TOT、BLT模式等，从银行贷款到多种融资模式创新，如资产证券化等。政府投融资体制改革的成功与否，主要体现在投融资公司转型能否成功。投融资公司项目运作、资本运营、投融资管理等各种能力的提升，需要投融资公司对资源与重点项目进行整合，逐步打造一体化运营核心能力，并通过投融资管理运营机制的创新，加快经营模式转型升级，整合成型的公司，盘点和优化原有投融资平台公司的优势资源，重新进行科学配置，全面梳理资产关系，优化经营与管控模式，更好的服务实体经济发展。

创新投融资方式，支持实体经济发展，具体操作上，可以从以下几个方面着手：

1.设立产业股权投资基金，将以股权或“股权+债权”等方式投向玉溪市高原特色农业、生物医药、新能源及智能制造、新材料等产业

产业股权投资基金可以由市政府产业引导股权投资基金和玉溪市属国有企业以及合和集团共同出资设立母基金，引入社会资本共同参与。母基金确定一个初始资金数额，通过与社保基金、银行、信托、保险等投融资机构和企业集团业务合作，募集社会资金。其实质是以产业为背景的杠杆投融资。

银行、保险、券商或信托等金融机构募集社会资金作为优先级投资人，政府委托单位或企业作为劣后级投资人，委托专业的基金管理人进行管理，以债或股的形式投资于特定的项目，并约定退出渠道和担保方式。

此外，金融机构与地方政府合作，由政府委托单位作为劣后级投资人的基金，被称为城市发展基金。这类基金目前能为基础设施建设、PPP项目提供长期的低成本资金，也能为上市公司定增或企业海外并购提供配套资金。尤其是对地方政府来说，43号文约束了地方政府的融资模式，PPP模式还有待成熟，城市发展基金作为地方政府的一种新型融资模式。产业基金所涉及的主要领域为基础设施建设、PPP项目投资、上市公司定增、海外并购等。

产业基金的资金来源渠道是多样化的。除了银行理财和自营资金外，保险和券商等机构也能对接。产业基金，尤其是城市发展基金已成为很多地方政府青睐的融资模式。现阶段产业基金还过于依赖政府财政，退出的方式有待进一步市场化。

目前，产业基金的退出方式主要有委托贷款还款、回购股权、受让有限合伙份额、补足收益等。当下项目的基金直投也主要以阶段性的持股为主，各方会约定基金到期后（一般以5～7年为主）的退出渠道。

与代表政府的平台公司合作成立产业基金，所投的项目或许是公益性的，项目收益不够偿债，这时政府可通过购买服务的方式纳入财政预算对项目收益给予补偿。

（1）利用上市公司股票增发解决企业和基金资金需求问题。

“例如，重庆市政府在金融支持实体经济发展过程中，有一个案例经验值得借鉴。为解决京东方企业项目资金缺口问题，重庆市政府与该公司商议，建议京东方上市公司增发100亿股股票，由重庆市国有企业全部认购。当时股票市场市值2.1元一股，7个重庆企业用210元亿认购了100亿股。京东方拿到这210亿元以后，再向银行借120亿元，共330亿元，2015年3月开工，2016年4月全面完工，现在重庆市多了一个330亿元年产值的液晶面板企业，很大程度上满足了重庆市电子产业零部件本地化的需求。”

“另外一个好处是，因为这么大一笔投资，股市当然有反映，所以2014年6月26日京东方2.1元一股，2015年6月30日已经变成5元多一股，这100亿股就赚了250亿元。从这个意义上讲，利用资本大市场融资，对战略新兴产业进行投入，是个很重要的方式。战略新兴产业如果没有资本市场的大格局引入资金，完全靠企业自身积累，是做不起来的。包括小型的风险投资，也是利用了资本市场、三板、四板、创业板的原理在进行，大型战略新兴产业，当然也要靠资本市场。”

（2）250亿元引导资金组建800亿股权投资基金。

“重庆市政府出了250亿元，但不是财政出的，是几个国有企业在股票增发赚的钱，这笔资金所有权归企业所有，经政府与企业商议，建议这笔钱投入到这个基金里。另外还吸引了16个国内比较重要的投资者，比如中国人寿、国家开发银行、中国社保基金会，还有各种金融机构，他们出550亿元，加在一起就800亿元。”

（3）800亿元股权基金带动2 400亿元资本金投入、3 000亿元银行贷款。

“现在我们已经有了这800亿元股权投资基金，我们不会自己赤胳膊上阵搞几十个项目，项目总体是有技术的企业来搞，他们也会带来资本。大体上，如果企业带来2元钱，我们基金参股1元，这样的话，我们800亿元能够引入1 600亿元，形成2 400亿元的资金，这2 400亿元是资本金，再跟银行贷款3 000亿元，这就形成了5 000多亿元的投资。”

（4）回归实体产业的投资与整合，打造万亿产值。

“在几年时间里形成滚动投资，我们今后5年，这个五六千亿元投资到位，1万亿元产值就会出来。当然重庆市这样谋划发展的战略性新兴产业计划性很强，但一切按市场规律办。”

结合重庆市的经验，玉溪市完全具备这样的条件，有沃森、达利等这样的上市企业，华为这样的国际化优秀企业等进驻玉溪市，再加上玉溪市现有烟草和华宁风电配套产业集群以及合和集团、太标集团、猫哆哩集团的雄厚基础，以股权投资基金带动实体产业投融资上一个大台阶，提高金融支持实体经济发展规模和效率，在未来打造玉溪市多个百亿级、千亿级产业，是完全能够实现的。

2.降低企业债发行门槛，加快股权、债券融资以及融资担保行业改革发展，设立市、县（区）级保险投资基金

2016年以来，政府搭台完善政策环境，做好对接服务，发挥政府资金“四两拨千斤”的作用，为社会资本涌入玉溪市实体经济血脉拓宽渠道，可以考虑市、县（区）两级政府设立产业发展投资公司。市、县（区）政府每年安排扶持产业发展资金分别注入市工业控股集团、市旅游集团和县（区）产业发展投资公司，产业发展投资公司根据本级政府确定的重点产业及其重点项目或企业，采取股权投资或债权投资的形式对重点项目或企业进行直接投资，直接投资做到VC（风险投资）和PE（私募股权投资）相结合，投资期限一般不超过3年，形成投资—退出—再投资的滚动投资格局，及时帮助重点项目或企业解决发展过程中亟须的资金，扶持重点项目产业化和重点企业稳健发展，做大做强。

市、县（区）两级政府加强融资担保体系建设。市政府适时对现有财政出资的担保公司进行注资，同时吸收社会资本入股，做大做强。各县（区）政府设立产业发展担保公司，为本辖区内中小微企业利用各类金融工具融资提供担保，提升企业信用等级，帮助企业扩大融资渠道，降低企业成本。

3.发展PPP投融资模式，引入社会资本，提高经济发展效率

PPP投融资模式不仅能有效缓解地方政府的高负债率，分担债务风险，还能有效推进重大项目工程。从一定意义上来说，社会资本投资效率更高，对投入产出调查分析具有优势，政府与其公开透明的合作能有效提升投资效益。

4.加强政银企社的协同配合，方便金融机构对接服务，强化投资项目的资金保障

从对玉溪市实际调研情况来看，各级政府与银行、企业以及社会间仍存在信息不完全对称的问题，“贷款难”和“难贷款”同时并存。为此，加强这一工作实为重要。

（五）通过投融资平台公司的转型升级推动政府职能转变和投融资体制改革

以往单一的政府担保下的银行贷款，通过改革规范政府与市场的关系，更多要通过PPP项目来体现。而投融资平台公司转型将进一步推动政企分离，规范政府行为，从而使区政府成为项目决策与评估者（譬如PPP中心）和运营监督与风险管控者，项目运营管理要通过市场化来进行。作为原来政府所属的投融资平台公司，要对自身战略和发展重新定位，全面实施市场化运作，实现独立自主发展，从而推动政府投融资体制改革，更有效地提升实体经济发展的效率。