民生立法的法治原则

据报道，2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法》修订案。在20个月中，草案经历4次审议，最终定稿，成为“史上最严的环保法” 在这部法律施行的20多年间，中国发展成为世界第二大经济体，而与之伴随的是日益严峻的环境状况，原《环境保护法》由于过于粗疏，理念落后，操作性不强，执法疲软，无法作为。环保法的不力状况，引起社会各界的极大反响。在1995年至2011年间，全国人大代表先后有2474人次提出78件修改议案，到2011年，环保法的修改才被正式列入十一届全国人大立法计划。2012年8月，环保法修正案草案提交审议，2013年6月，草案进入二审。根据立法惯例，如果是对法律的小修小改，一般用“修正案”；如果是对法律的全面修改，则用“修订”。在环保法修改的一审和二审时，还是采用“修正案”的方式。2013年10月，修改稿第三次提交审议时，草案变成了“环保法修订草案”。一字之差，彻底改变了环保法的修法思路。2014年第四次审议终获通过。通过后的环保法由原来的47条增至70条，标志着我国环境治理法治化步入正轨。

这部法律的修订过程也是我国立法法治原则的一个具体体现，即立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

（一）法定程序原则

法定程序原则，是各国立法法治原则的共同原则。立法作为建设法治国家的前提和基础，要实行法治化，就必须坚持法定程序原则。立法的直接目的是为一定的社会关系和社会主体提供法律保障和法定界限的。为此，首先要求立法自身遵循法定界限，有效地避免和抵御个人意志、主观擅断以及其他因素对立法发生的负面作用。要得到法律保障，做到从形式到内容的合法化、正当化，不与宪法相抵触、相违背，就要求立法自身要遵循法治原则。立法不合法，立法质量就无从谈起。所以，坚持法治原则不仅是各个社会领域所必须，更是立法环节所必须。这一原则的基本要求和主要内容突出体现为：一切立法权的存在和行使，都应当有法律根据，立法活动各个环节都依法运行，社会组织或成员以立法主体的身份进行活动，其行为应当遵循法律规范，行使法定职权，履行法定职责。

坚持立法的法治原则，就要有一套较为完善的立法制度，为立法权的存在和行使，为立法活动的进行提供法律依据。特别要有关于立法权限划分、立法主体设置、立法运作程序、立法与政党、与政府、与司法的关系和中央立法与地方立法的关系等方面的健全而具体的法律制度。立法法详细具体地规定了国家立法的权限和程序，集中地列举了只能由法律规定的十个方面的事项：包括国家主权方面的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。立法法的这一具体列举，明确和统一了国家立法的专属范围，规定了除特别行政区和台湾地区以外的各有关地方的立法权限和立法程序架构。

（二）法制统一原则

法制统一原则，是单一制国家的立法区别于联邦制国家立法的一个重要特征。我国是统一的单一制国家，立法应当坚持法制统一原则。从传统的角度看，中国数千年的历史上，除了间或存在过少数分裂割据的时期外，包括立法在内的整个法制是统一的，这在世界上是不多见的。这个传统影响至今，有着厚重的历史渊源，仍然应当坚持法制统一这一原则。就政治体制而言，执政党的统一领导，也需要立法坚持法制统一原则，只有坚持这一原则，执政党及其领导下的国家政权的方针政策，才能通过统一的法律制度渠道得以实现。在经济方面，由计划经济向社会主义市场经济的转换，建立统一的市场经济体制，形成全国统一的、开放的、有序的市场环境，是需要以制度建置为基本内容的立法活动坚持国家法制统一原则的。

在民生立法上坚持法制统一原则，同立法和整个法制的本质是吻合的。当代中国立法和法制，从根本上说都是政府推动型的，是为保障和实现人民的统一意志和利益而存在与发挥作用的，民生立法坚持法制统一原则，就是要从国家的整体利益出发，充分考虑和维护人民的根本利益和长远利益，将公民的个人利益与国家和地方利益有机地衔接起来。

立法法修改之后，地方立法体制出现了一些新情况，其中最为突出的就是普遍赋予地方立法权，立法主体大幅度增加，使得地方立法维护法制统一的任务明显加重。一是除原来31个省、自治区、直辖市和49个已赋予地方立法权的设区的市共80个主体外，立法法又赋予其他237个设区的市，30个自治州，4个不设区的地级市享有地方立法权，地方立法主体总共达到351个。二是在普遍赋予设区市人大及其常委会制定地方性法规权力的同时，赋予设区的市人民政府、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，规章制定主体与地方性法规制定主体同等数量增加。

面对诸多的立法主体，立法层次，如何做到维护法制统一，是一个需要高度重视的现实问题。其关键之处，就是要坚持法制统一，依法立法。正如全国人大张德江委员长说的，“立法要体现合法性要求。要切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法的规定，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。”据此，除了要以宪法为依据，不得同宪法相抵触之外，还应该保持法律的统一。

首先，要与国家立法保持一致，不得违反上位法。在国家已经立法的领域，地方立法的任务是把国家的法律、法规与本地的实际情况结合起来，进一步具体化，保证其在本行政区域内得到贯彻实施。近10年来，全国人大常委会法工委通过备案审查，与制定机关沟通，纠正解决了四十多件行政法规、地方性法规和司法解释中存在的问题。分析实践中出现的与上位法不一致的情况，主要问题是：扩大或缩小上位法的禁止范围；增加或减少上位法规定的当事人应当履行的义务，如法律未规定行政审批，而有的地方性法规设置行政审批的前置许可，增加了当事人的义务；减少或者限制上位法赋予的权利，如村委会组织法规定，村委会由18周岁以上有选举权的村民选举产生，如果立法规定由户的代表选举产生，就缩小了选民的范围；调整或变更管理机构的权限和职责，有些适应综合执法、统一执法的需要，可以调整整合，而公安、检察、法院的权限，只能由这些机构以及相应的级别行使，不能随意整合；调整变更了上位法的处罚行为、种类和幅度，上位法没有规定处罚的增加了处罚，突破了上位法的规定。类似这些问题都不利于民生权力的保障。

其次，不得超越法定权限。立法法在宪法的基础上，明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，并对各个立法主体的权限作了适当划分。根据四中全会决定精神， “没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

增强权限意识，在法定权限范围内开展立法。地方立法不仅要遵守与宪法和上位法不相抵触原则，还要遵守法定的权限范围，对于国家立法还没有涉及的领域，要区分情况，哪些可以搞，哪些不可以搞。对于设区的市而言，不论是为了执行法律、行政法规的规定立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都要遵守在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的限定。对于国家专属立法权范围内的事项，包括刑事、民事等方面的专属立法事项，国家没有立法，地方立法不能涉及。

防止地方保护和部门利益法制化。党的十八届四中全会决定指出，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”习近平总书记在关于四中全会的决定说明中将此作为在立法领域面临的突出问题之一，严肃指出，“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”地方保护和部门利益与法治格格不入，必须从立法源头上予以防止。地方立法的统一审议制度，正是防止地方保护和部门利益的重要制度。统一审议，就是要着眼全局，以宪法法律为依据，自觉遵循法治建设规律，以法治思维和法治方式，研究立法中提出的各种问题，统筹提出解决方案，提出高质量的审议意见，为地方人大及其常委会行使地方立法权，当好参谋助手，做好服务。