对中国特色社会主义行政法规体系的基本认识

行政法规体系，是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，由现行规定和调整国家行政管理方面的法律规范所构成，并以行政法规、具有行政法规效力的国务院决定（命令）和部门规章为主体的行政立法统一体。对于其内涵，可以从以下几个方面进行把握：一是行政法规体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分；二是行政法规体系的制定主体是国家行政机关；三是行政法规是一个动态的体系。我国的行政法规体系，主要由以下几部分构成：

（一）应当制定法律的事项而由国务院先行制定的规范性文件

从我国立法实践来看，国务院先行制定的应当属于法律专属立法权事项的规范性文件主要包括三种情形：一是文件内容属于法律规定的事项而应当制定法律，但国家并未出台相关法律，国务院未经授权而先行制定的规范性文件，主要表现形式为“命令”“办法”“规程”等。二是单项法律授权，如1984年《全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》等三次单项授权国务院先行制定暂行规定或者条例，待条件成熟时，由全国人大及其常委会制定法律。三是《立法法》第九条的明确授权，需要制定法律而尚未制定，由全国人大及其常委会授权国务院先行制定行政法规的事项。

（二）行政法规以及具有行政法规效力的国务院决定和命令

由国务院制定的行政法规，自然属于行政法规体系。需要说明的是，我们将国务院发布的决定与命令也作为行政法规体系的组成部分。这是基于对《立法法》的解读：决定与命令的内容属于国务院行使行政管理职能的范畴，同时又是国务院各部委制定部门规章的依据。在国家法律和行政法规尚未出台时，为了实施行政管理职权的职能，国务院发布的决定和命令，实际上具有行政法规的效力，也成为部门规章的法律权源。

（三）部门规章

将部门规章纳入行政法规体系，仍是基于对《立法法》等相关法律、法规的认识。根据《立法法》第七十一条规定，部门规章并无立法创设权，而仅对法律、行政法规、国务院发布的决定及命令的原则性规定进行细化，属于实施性立法。同时，根据《立法法》第八十六条规定，当部门规章与地方性法规发生冲突时，效力待定，这也就意味着在一定情形下其效力高于地方性法规。因此，我们认为，作为中央立法权的一部分，部门规章应当属于我国行政法规体系的组成部分。