基层卫生监督业务档案管理及利用实践思考

黄惠敏

(临海市卫生监督所)

摘　要:卫生监督档案对指导卫生监督工作的改革和发展起着重要的作用，是卫生执法的规范化、合法化最原始的证据。本文从基层卫生监督所档案工作出发，对卫生监督档案以往的开发利用做一些经验总结和对未来的发展性思考。

关键词:卫生监督　档案　利用　思考

卫生监督档案是在食品安全、公共场所卫生、饮用水卫生、医疗执业活动、学校卫生等卫生监督执法实践中具有重要保留价值的原始工作记录，它能够真实、客观地反映当时行政执法过程是否合法、公开公正，也是管理相对人是否违反义务性规范或者禁止性规范的有力证据。随着监管职能的改变，目前职业卫生和食品卫生档案已移交到相关部门。

卫生监督档案对指导卫生监督工作的改革和发展起着重要的作用，开发和利用好卫生监督的档案，为卫生执法的规范化、科学化提供有力的保证，是各级政府做出决策的可信赖的资料，直接关乎民生大计。本文从本人多年从事基层卫生监督所档案工作经验出发，对卫生监督档案的开发利用做一些回顾和思考。

一、基层卫生监督业务档案的管理及作用

按照《浙江省卫生监督档案管理办法》(试行)、《浙江省卫生行政处罚案件档案整理规则》、《浙江省卫生监督行政相对人档案整理规则》的要求，卫生监督业务档案包括行政审核(许可)案卷、行政处罚案卷、日常监督情况文书、投诉举报、各类检测检验报告等。

(一)监管档案实行“一户一档”，有利于动态管理

对相对人的监管档案是卫生监督工作的基础工作，其监管档案的完善程度为监督执法人员快速查找历史资料提供便利。环境卫生科、学校卫生科、医疗监管科室独立开展主要以卫生许可(审核)材料(复印件)为依托的编排、编码、装盒，进行“一户一档”管理，把经营项目、负责人身份证复印件、从业人员身体健康体检状况、各种卫生安全管理制度、操作间布局图等基本信息，再加上日常监督的现场笔录、卫生监督意见书、采样记录及样品检测报告等动态资料均整理归档。

1.便于日常监管中的动态管理。建立了日常监管的电子和文本两套资料档案，每次监督检查完毕，卫生监督员要把日常卫生监管的文件和资料包括现场检查笔录、卫生监督意见书、人员变动情况等随时充实到管理相对人的档案中，及时掌握经营者的动态情况，以方便备查备用。既有效地保证日常监管的文书材料不遗失，又使原本静态的资料成为动态的监管过程，充分发挥档案在日常监督检查中的作用。

2.便于为处理投诉举报案件提供有力证据。接到违规经营或无证经营的投诉举报时，首先由责任地段的监督员初步判断情况，再调取许可档案和日常监管资料进行分析，随后出动人员实地调查。有一家婴儿洗浴中心，因多次督查无果，我所决定依法对其进行处罚。管理相对人在对其进行处罚时大吵大闹。我们拿出执法过程中形成的档案材料，包括多次现场笔录和整改意见书及相关法律文书，均有当事人的签字，表明一直不服从管理的事实。在证据和完善的监督档案面前，对方才不得不接受了卫生行政处罚结果。

3.便于打击医疗机构中非法行为。为维护良好的医疗秩序，就要对医疗机构及其从业人员进行建档立卷工作，对超范围行医，非医学需要鉴定胎儿性别，非法选择性人工终止妊娠，违规行医，使用劣质药品、过期药品，医务人员的行医资格造假等违法事件进行有效控制和打击。接到举报后，执法人员利用医疗机构档案，查找该医院是否超范围行医，医务人员是否具备相应执业资质，随后实地调查，出示卫生监督意见书，做出相应的决定。

(二)合理利用档案，规避卫生执法中的责任风险

卫生监督员作为执法人员责任重大，也存在一定的责任风险。相关资料的详细文字和数据记载、现场检查笔录和监督意见书等完备的卫生监督档案作为强有力的卫生执法证据，可以还原原始现场，提供执法对象违法乱纪的相关数据和支撑材料，从而进行更具针对性的执法，做到有据可查、有法可依，提高了工作效率。

在受理的各类投诉举报中，对“非法行医”的举报占70%左右。国家为严厉打击这些无证、无德行医贻误患者病情，甚至致人死亡并对社会造成极大不安定的非法行医行为，在《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》规定:第五十七条第四款“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的”即构成非法行医罪，卫生监督部门要将案件移送公安部门。卫生监督员在移送案件到公安机关时，须提供此案件两次的行政处罚档案目录及内容，确保执法的合法性。卫生监督员若未按规定程序移送公安机关立案侦查，一旦出现问题，要被追究刑事责任。近几年，台州市发生两起因非法行医卫生监督员被追责的事件。在打击非法行医工作中出现疏忽，因没有注意证据(档案)保管，无法拿出证据证明执法程序正确性、合理合法，最后卫生监督员以渎职罪被追究刑事责任。

因此，对卫生监督档案的完善和利用也是卫生监督员正当地规避责任风险的有效保障。一线的卫生执法人员，在日常巡查后做好工作记录，及时归入日常监督检查记录档案中，既是监管应尽之责，也是自我保护，防范责任风险。

(三)深层次的编研工作，为卫生监督工作提供宝贵的经验材料

我所成立十多年来利用信息资料和检索工具，进行分析、筛选、加工、整理、归纳、简化，有效加工组成资源。为充分发挥档案在卫生监督事业发展中的作用，我们在开发编制的《组织沿革》《全宗介绍》《卫生监督监测数据汇集》《卫生监督工作年鉴》《论文汇编》等综合材料的基础上进行研究分析，每年编写《大事记》及经验性的业务资料《学校与爱国卫生工作资料汇编》《卫生监督所环境卫生资料汇编》《监督应急处置资料汇编》《职业卫生、医疗卫生、放射卫生、传染病防治管理工作资料汇编》及投诉举报、法制稽查等方面的资料汇编。根据实际情况，有针对性地开展档案信息的二、三次编研，更大程度地发挥卫生监督档案的利用价值。临海市作为国家卫生城市，已经第三次迎接国家爱国卫生运动委员会的复审，我们依照工作重点和民生关注的问题，编制了《创建国家卫生城市工作经验成果汇编》，从2007年起至今，所档案室提供了大量有关食品卫生、公共场所卫生、生活饮用水卫生方面的档案编研资料，为我市的“创卫”工作积累了大量宝贵的经验，得到上级的好评，还被其他县市借阅借鉴。2009年在创建浙江省“群众满意基层站所”示范单位及市级关键岗位效能考核等一系列工作中，所综合档案室通过查阅历年档案资料，开发编研新的《创建浙江省“群众满意基层站所”示范单位资料汇编》的档案资料，使我所的工作业绩得到上级肯定，取得了一系列荣誉，获2009年度“浙江省‘群众满意基层站所(办事窗口)’示范单位”的荣誉称号。2011—2012年间，花了一年多时间对卫生监督所成立十周年的执法工作成果素材进行全面收集、归纳、整理、筛选、补充及编排审稿，完成《奋进的十年》画册的编撰工作，全面记录了十年中临海卫生监督发展的历史进程。

二、基层卫生监督档案的问题和思考

(一)提高档案的管理机制，改变重执法轻档案现象

档案管理工作作为后台性、基础性的业务，因此往往处于较为次要的地位，基层卫生监督所成立10多年，普遍存在重执法轻档案现象。日常监管档案按照“谁监管谁归档”的原则，分科室实行“一户一档”，虽有利于档案的动态监管，但各科室、分所未按统一标准归档，没有专人负责档案，自行制定标准排序装盒，随意性强，整体缺乏规划性，存在明显的管理漏洞。针对这一问题，首先要争取领导重视，提高全员的档案业务知识和学习相关的档案法律法规，各科室专设几名兼职档案员，专门负责本科室档案的收集、整理、归档、保管工作，做到及时归档、规范归档。其次，由综合档案室统一建立制度，明确立卷制度、移交制度和保管制度，日常监管档案数据纳入综合档案室，由档案室建立完整的数据，便于查阅和管理，确保档案资料保管的长期性和完整性。

(二)加快信息化进程，实现资源共享的最大化

大部分基层监督所档案管理仍停留在收集实物档案阶段，未建立电子档案和实物档案“双轨制”集中管理机制，存多用少，影响了档案信息的利用。同时，卫生监督档案中行政处罚案卷、行政审核(许可)案卷、投诉举报涉及个人信息或举报人隐私，属于保密信息，很多信息不能实现共享。因此，在安全保护的同时，又要适应时代，加快信息化进程。一是将许可档案、执法档案查阅目录加入计算机网络，使借阅者不用到档案室就能翻阅目录，减少查阅时间，带来利用率的提高。二是建立医疗机构卫生监督电子档案。卫生监督所建立医疗机构卫生监督电子档案还不普遍，建立医疗机构信息电子化档案对相对复杂的医疗执法尤其重要。卫生监督员在现场检查医师、护士资质时，可以利用执法终端在该信息系统上进行核实，既实现了和医疗机构资源共享的双赢，也大大提高了卫生监督管理水平。因此，卫生监督电子档案不仅是卫生监督工作的电子储存，其实质是卫生监督过程的全面信息化。除此之外，卫生监督电子档案涉及面广，实施比较复杂，加之卫生监督相对单位的信息属于保密信息，因此，卫生监督电子档案还需有加密和安全保护功能。