个人学习存款保险条例的体会和实施

存款保险制度的建立不仅能增强市场和公众对银行的信心，还能消除原隐含式全额存款保险方式的弊端。隐含式全额存款保险方式的弊端是什么？最大的问题就是用全国纳税人的钱来为因个别金融机构经营不善、个别负责人决策失误所产生的呆坏账埋单。央行再贷款实际上就是老百姓的纳税钱，用这些钱来解决个别机构的问题，或替个别人来承担责任，不符合道德常理，也不符合法治社会要求。存款保险制度是投保机构以客户存款余额为标的，向存款保险基金管理机构交纳保费的一种制度。投保机构主要是指存款类金融机构，由其承担存款保险费用的合理性在于投保机构是吸收公众存款的最大受益者。有这样一则故事：银行家儿子问爸爸：爸爸，银行里的钱都是客户和储户的，那你是怎么赚来房子、汽车的呢？银行家说：儿子，冰箱里有一块肥肉，你把它拿来。银行家待儿子拿来肥肉之后说：再放回去吧。儿子不懂，银行家说：你看你的手指上是不是有油啊！这则故事恰恰说明了这个道理。正所谓“谁受益，谁担责”。

存款保险制度为下一步放宽市场准入、发展中小银行和民营银行、存款利率市场化改革提供了制度性基础，尤其是有利于破除目前大型银行垄断的局面，促进中小银行和民营银行的可持续发展。过去由于大型银行的业务规模大、股东实力强、信用声誉好，吸收的公众存款人数多；中小银行和民营银行的业务规模小、股东实力有限，在市场化环境中常常面临信用不足问题，公众难免担心它们“信用低”“不靠谱”，因此大型银行逐渐形成垄断地位，中小银行和民营银行没有发展成长的空间。现在存款保险制度的建立为大中小银行形成同样的制度保障，使得不同股权性质的银行都站在了同一个起跑线上，营造出一个公平竞争的市场环境，这对深化金融改革、维护金融稳定、促进我国金融体系健康发展都具有重要意义。

刚才李伟处长对《存款保险条例》做出非常系统和专业的解读，接下来我也谈一下个人学习《存款保险条例》的体会和实施好、落实好《条例》的主要措施。

一、深刻把握《存款保险条例》的基本内涵

通过近期的学习，我认为《存款保险条例》有四个鲜明的特点：既具有现代保险功能的共性，又具有银行业独特的个性；既借鉴国际上的先进经验，又符合中国的现实国情。

（一）《存款保险条例》充分体现了现代保险的功能

众所周知，保险是最古老的风险管理方法之一。它是以损失分摊的方法，用多数单位和个人缴纳的保费建立保险基金，使少数成员的损失由全体被保险人分担。保险合约中，被保险人支付一个固定金额（也叫保费，一般指由保险人根据大数法则，经过科学的测算，定出各种不同的保险费率，然后按照被保险标的的金额对应相乘，得出的保险金额）给保险人，从而被保险人获得保证。在一定时期内，保险人对特定事件给被保险人造成的损失给予一定补偿。从本质上讲，保险体现的是一种经济关系。

随着生产力的发展和商品经济的出现，保险作为分散风险的特殊方式经历了一系列制度变迁，由原始的共同海损分摊和初级的行会互助合作到以概率论和大数法则为基础的近代商业保险，再到以社会经济安全为目标的商业保险，最后到社会保险和行政救助的多重社会保障体系。保险沿循着与国民经济关系不断深化的发展主线，在外延规模扩张和内部结构优化的基础上，不断从纵深拓展其职责和功能。

在小商品经济时代，保险仅仅是一种简单的聚合和分散风险的机制，经济补偿是其唯一的功能。

到了市场经济时代，由于现代数理技术的引入，保险处理大量同质风险成为可能。

到了后工业经济时代，保险所提供的已经不仅仅是一种产品服务，而是一种更有效的以维护社会安全稳定为初衷的制度安排，并且里面融入现代社会经济制度。

现代保险作为多种风险的统筹管理者，在提供风险管理服务的同时，已由简单的事后补偿演变成为事前防范、事中控制和事后处置的链条管理模式，实现了化解风险隐患，分散系统性风险，降低人为因素与风险发生之间的相关系数，发挥了社会“稳定器”和“减震器”的作用。

纵观存款保险条例的全貌，通篇贯穿了事前防范、事中控制、事后处置的管理理念，特别是早期纠正措施和风险处置措施的设置，彰显了现代保险社会管理功能的重要特征。

（二）《存款保险条例》彰显了银行业独特的个性

银行经营具有天然的脆弱性，与一般工商企业不同，它是经营货币和使用货币的企业，即利用存款人的钱赢利。银行在办理存款、放贷、汇兑业务，提高经济运行效率的同时，面临最大的难题就是提高存款人，尤其是众多的中小存款人的信心。此外，信息不对称、“羊群效应”和传染性强等给银行经营带来了巨大风险。

“信息不对称”理论产生于上世纪70年代，它用于说明相关信息在交易双方的不对称分布对于市场交易行为和市场运行效率所产生的一系列重要影响。在整个70年代期间，这一新的理论一直没有受到经济学界的足够重视。从80年代开始，一些西方经济学家才把“信息不对称”理论引入了对金融市场的研究领域，才使这一理论的经济学价值逐渐体现出来。它融进了经济学家对于金融市场行为、金融中介职能、企业财务结构对企业投资行为以及货币政策和经济波动传导机制等一系列微观和宏观经济学问题的理解，对于经济学的进一步发展产生了十分重要的推动作用。

“羊群效应”作为行为金融理论的一个方面，会对存取款行为产生影响。“羊群行为”是金融市场运行中的一种从众跟风交易行为，实际上金融市场经常出现群体行为，例如传统的理论认为，造成银行挤兑现象和银行危机的原因除了流动性缺失外，存款人不理性的集中提款行为是主要原因。当存款人发现许多人到银行提款时，基于“先到先服务”的原因，为了避免可能的风险损失，将争相到银行取款，从而造成挤兑现象。这种现象是行为金融学中所说的“羊群行为”的一种，它使得个体投资者的决策不能完全地反映出私人信息，也不能为其他投资者提供充分的信息揭示。

根据银行经营的独特性，《存款保险条例》提出了相应的解决方式。

1.强制保险。采取了强制投保方式，覆盖所有存款类金融机构。如果说“交强险”是我国第一个由国家法律规定实行的强制保险制度，那么“存保险”则又是一个由国家法律规定实行的强制保险制度。《存款保险条例》以立法形式要求吸收存款的银行业金融机构缴纳保费，建立事前基金。国家立法赋予其强制性的目的就在于能够防止单个银行危机传染至整个金融体系，防范系统性金融风险的发生。

2.处置及时。挤兑往往是突发事件且极具传染性，平息该类事件的关键就是要做到“及时”。所以《存款保险条例》第十九条明确规定“存款保险基金管理机构应当依照本条例的规定，在前款规定情形之日起7个工作日内足额偿付存款”。明确赔付期限不仅体现了效率，而且能够有效防止连锁反应的出现。

3.实行差别费率。实行差别费率的主要原因是为了预防道德风险和逆向选择的发生。

“道德风险”是上世纪80年代西方经济学家提出的一个经济哲学范畴的概念，即“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动”，或者说是“当签约一方不完全承担风险后果时所采取的使自身效用最大化的自私行为”。

有一个经典的例子，美国一所大学学生自行车被盗比例为10%，有几个有经济头脑的学生发起了一个对自行车的保险，保费为保险标的的15%。按常理，这几个学生应该获得5%的利润，但该保险运作一段时间后，自行车被盗比率迅速提高到15%。何以如此？这是因为投保自行车险后，学生们对自行车的安全防范措施明显减少。在这个例子中，投保的学生由于不完全承担自行车被盗的风险后果，因而采取了对自行车安全防范的不作为行为，这种不作为行为就是道德风险。

“逆向选择”是指由于交易双方信息不对称和市场价格下降产生的劣质品驱逐优质品，进而出现市场交易产品平均质量下降的现象。在金融市场上，逆向选择者指市场上那些最有可能造成逐利（逆向）结果（即造成违约风险）的融资者，往往就是那些寻求资金最积极而且最有可能的融资人。如，某个存款类金融机构在市场存款利率5%的时期，它以10%的利率吸收公众存款，那么它归还存款本金的概率就会很低，可能是在做着拆东墙补西墙“庞氏骗局”的游戏；又如，某个企业在贷款市场利率6%的时期，愿意以12%的利率融入资金，那么这家企业的风险可能很高，只想贷款不愿还款的概率就会非常大，即我们平常所说的“银行吃我的利息，我吃银行的本金”。

为防范道德风险和逆向选择，《存款保险条例》规定银行高级管理人员在本机构内的存款和同业存款不纳入保障范围，并根据投保机构的风险情况实行差别费率。“好银行”投保费率低，“坏银行”投保费率高，这样就将正向激励与负面约束有机结合起来。

4.建立风险识别体系。努力破解“信息不对称”所带来的参与约束和激励约束。建立核查制度，健全信息共享机制，收集投保机构信息等体系，《存款保险条例》第十三条、第十四条、第十五条明确提出了这些机制建设的要求，目的是解决监管失灵的问题。

这些具有鲜明个性的制度设计，契合了银行经营的特点，尤其是为大中小银行创造了一个公平竞争的市场环境，提升了银行业的生产力和服务实体经济能力。

（三）《存款保险条例》充分借鉴了国际先进经验

自美国1934年建立存款保险制度以来，已经走过了八十余年的历程。其他发达国家大都进行了几十年的实践，形成了存款保险制度运作的“三种模式”。分别是“付款箱”模式，存款保险主要负责在银行关闭或破产后偿付存款人；“损失最小化”模式，不再局限于偿付，而且有权对投保机构已经形成的损失与风险进行管理和处置，并运用多种风险处置工具和机制，实现处置成本最小化；“风险最小化”模式，在上述两种模式的基础上，增加了早期纠正和补充监管职能，能够采取有效的风险预防和控制措施，实现风险最小化。

实践表明，“付款箱”模式仅局限于事后被动“埋单”，难以有效应对监管宽容和道德风险；“损失最小化”模式，虽有管理和处置权，但仅限于事后；“风险最小化”模式中的早期纠正和风险处置职能有利于把握最佳的风险处置时机，能够及时发现和纠正投保机构风险，降低风险处置成本，增强社会公众对金融体系的信心。所以我国在制定《存款保险条例》时充分借鉴了这些国际先进经验。

1.加强早期纠正能力，发挥存款保险对金融监管的补充和支持作用。条例第十三至十六条，用四条的篇幅来规范这一功能，其核心是赋予存款保险监督管理职能。

2.强化处置问题银行的能力，构成金融机构风险处置机制的重要组成部分。条例第十七至十九条，主要是围绕风险处置这一核心，指定存款保险部门担任接管组织，实施清算等职能。

我国的《存款保险条例》在系统总结国际经验教训的基础上，将事中、事后的管理职能纳入其中，构建了“产业链管理”的体系。

（四）具有符合中国国情的鲜明特征

存款保险制度作为一项重要的金融政策，立足点是为了充分保障存款人的权益，为银行提供稳健经营的市场环境，同时为其他金融改革创造良好的基础制度环境。存款保险制度政策必须与中国金融改革的步调相一致，与中国国情相吻合。存款保险制度以“基金”形式起步，又形成了自己的鲜明特征。主要体现在：

1.存保基金管理工作由人民银行承担，便于形成监管合力。一是央行具有维护金融稳定的天然职责，符合存款保险维护金融系统稳定的核心宗旨；二是省、市、县三级基层支行形成了庞大的管理网络，基本能够做到全国性的覆盖；三是存款保险后备基金的使用与央行最后贷款人的职能做到了有机衔接。

2.《存款保险条例》与《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》有效衔接，便于形成监管网络。中国人民银行、中国银行业监督管理委员会以及投保机构，根据各自职责进行分工，做到各司其职，协调配合。

3.《存款保险条例》与《中华人民共和国企业破产法》有效衔接，破解了银行业金融机构市场退出的难题。《企业破产法》第一百三十四条第二款规定“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。《存款保险条例》即是国务院制定的关于金融机构破产的实施办法，从而实现了与其的有序衔接，有利于司法程序更加迅速有效地介入，提高风险处置和市场退出的效率。

4.《存款保险条例》规定的高达50万元的偿付限额是我国人均GDP的12倍，高于国际2—5倍的水平，能够为99.6%以上的存款人（包括各类企业）提供保障。这就充分考虑到了我国的现实国情，即居民储蓄倾向较高，存款是居民的重要金融资产，施行较高赔付限额有利于增强存款人信心，预防挤兑风险发生，维护金融稳定。

二、积极推进《存款保险条例》的对策措施

存款保险制度的建立在我国毕竟是一个新鲜事物，属于金融基础设施的范畴。它的实施和完善还需要一个较长的过程，也存在着一些亟待解决的问题：一是由于存款保险是一个隐性担保显性化的过程，许多社会公众对此存在误解，不认可存款保险制度；二是建立监管部门之间的协调共享机制不可能一蹴而就，需要长时间的磨合与改进；三是今年是我国实施存款保险制度的第一年，存款保险人才相对缺失。针对以上问题，建议人民银行石家庄中心支行应当重点采取以下措施：

一是强化宣传，普及存款保险知识。严格按照人民银行总行的统一口径，通过恰当的宣传途径和方式，做好对社会公众的政策解释和舆论引导。

二是加强培训，培养存款保险专业人才。按照总行的培训要求，在人民银行系统内加强对存款保险知识的讲解，对金融机构进行存款保险业务培训，培养存款保险专业人才，建立一支业务素质过硬的存保队伍。

三是调配资源，形成全行合力。在落实存款保险制度领导小组的领导下，全行上下要团结协作、凝聚力量、形成合力。

四是平稳推进，做到有效运行。按照总行落实存款保险制度工作安排，结合辖内经济金融实际情况，有条不紊地做好存款保险制度落地工作。

五是深化监测，确保辖内安全。继续加强辖内流动性监测和重点风险监测，防范和化解系统性金融风险隐患，切实维护金融稳定。