中国人民银行国库局 董化杰
国库管理是《预算法》修订中的热点与热议问题。关于国库管理的问题很多，本文仅就其中几个问题作一探讨分析，以求抛砖引玉。
一、中国国库的几个基础概念
（一）中国国库是什么
国库是办理国家预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构,分为中央国库和地方国库,这是国务院1995年颁布实施的《预算法实施条例》关于国库的定义,属“机构说”。通俗地讲，国库就是政府的“钱袋子”，政府与财政收钱、存钱、花钱均通过国库具体办理。
新《预算法》规定：政府的全部收入应当上缴国家金库（以下简称国库），换言之，中国的国库是国家金库的简称。由此可见，中国的国库，过去是，今后也仍然是指国家金库，而不是其他。这是狭义国库的概念。国库负责办理预算资金的收纳与支拨，并履行法律法规赋予的监督管理职能及其他职能，符合中国国情。
与狭义国库相对，是广义国库。广义国库不仅仅是指国家金库，更是指财政部门代表政府控制预算执行、保管政府资产和负债的一系列管理活动与职能，属“职能说”。
（二）国库的设立原则
关于国库的设立原则，目前有两种提法。
1.《国家金库条例》规定，国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。中央设立总库，其他层级分别设立分库、中心支库、支库。支库以下经收处的业务，由商业银行的分支机构代理。那时还没有乡镇国库的提法。
2.新《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，并规定县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。即按照预算设立国库，一级预算设立一级国库，更准确、更完整，同时乡镇国库也具备了法律地位。
中国目前有中央、省级、地级、县级和乡镇级五级政府，相对应地，就有五级财政、五级预算和五级国库。
（三）中国的国库管理体制
1.委托经理国库体制的内涵。
中国的国库管理体制是委托经理国库体制。它是指国家以法律和行政法规的方式，委托中国人民银行及其分支机构具体办理预算资金的收支业务，并实施适度监督管理的国库管理体制。《国家金库条例》将其表述为“中国人民银行具体经理国库”。
2.委托经理国库体制要把握的重点。
（1）委托主体与客体:委托的主体或委托方是国家，委托的客体或受托方是人民银行（包括总行和分支机构）。
（2）委托方式:以法律和行政法规方式明确授权。
（3）委托经理国库体制下人民银行的职责权限：人民银行国库既有具体办理预算资金收支服务事项的基本职责,也有监督管理的主要权限。权限与职责是匹配的。
（4）委托经理国库管理体制的架构：我国的委托经理国库体制，首先是指国家委托人民银行经理国库的体制；其次，在此体制框架下，辅之以人民银行委托商业银行代理国库的体制，即在没有人民银行机构的地方，由人民银行商有关财政部门后，委托当地的商业银行代理（代为经理）的体制。
3.委托经理国库体制的制度设计之根本目的。
这种体制设计的根本目的是：分工合作，权力制衡。行政部门之间，有分工有合作，有监督有制约。既各负其责、各履其职，又约束权力、制衡权力。国库是政府的出纳，财政是政府的会计；会计和出纳是紧密相关而又互不兼容的两个岗位，必须分开，即出纳不是会计的出纳，会计也不是出纳的会计。二者之间没有依附关系、没有谁管理谁的关系。国库业务不能由财政自己办理，或完全置于财政部门的直接掌控之下，而是要由国家依法授权其他某个得力部门如中央银行来具体经理，以便在监督和制约的架构下，提供优质、高效的服务，确保国库运行的安全与稳健。在中国，这一点非常重要。
4.中国国库管理中的恒定制衡关系。
新中国成立以来，无论是人民银行代理国库还是经理国库，在国库管理中有一个最基本的部门制衡关系，即国库、财政和政府三者之间的制衡关系一直未变：国库办理所有预算资金的收入和支出，但无权支配和擅自动用国库里存放的预算资金（看得见，动不得）；财政部门拥有对同级国库库款的支配权，但不能直接经手库款（动得了，看不见）；政府拥有对同级财政部门和国库的领导权，但不能保管、经手和直接支配库款（管得了所有部门，但看不见也动不得库款）。三者之间分工明确，相互制衡；岁月流逝，但法律精神永恒——“恒定制衡”。
新《预算法》规定：各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。继续很好地体现了分权制衡精神。
5.央行为何能担负起监督预算资金收支的职责？
（1）在中央层面。人民银行和财政部都是国务院组成部门，是地位对等的两个部门，它们都在全国人大制定的法律框架内和国务院的直接领导下，分别制定和实施货币政策与财政政策，为社会和百姓提供相应的政府服务。在国库管理工作中，两个部门之间是分工合作与监督制约的对等关系，不存在财政委托、人民银行代理的关系。西方财政与央行的关系，主要是政府部门与私人部门或股份制单位之间的关系，是不对等的。
（2）在地方层面。人民银行分支机构是“条条式”垂直管理的部门，地位超然中立，实施监督就少了很多利益羁绊，相对容易坚持原则，能够较好地履行监督职责。
（3）人民银行是金融管理机关。央行对商业银行所办理的包括国库业务在内的多项业务拥有检查监督的法定权限，在预算收支两端，央行既可监督涉及财政和征收机关的预算收支相关行为，也可依法检查监督商业银行；而商业银行相互之间是竞争对手，一行管他行，受到诸多制约而无法达成管理行动和效果。
二、央行经理国库的法律基础与制度框架简析
目前，我国主要有两个法律、两个行政法规支持人民银行经理国库，构成了坚实的法律基础。在此基础上，人民银行进一步形成了完整的国库规章制度框架体系。支撑央行经理国库的法律法规及相关制度，既是央行经理国库办理预算资金收支基础服务业务的依据，也是央行国库部门（含商行代理国库）实施监督的法律与制度依据。因此，深入学习和准确掌握相关法律制度，对于做好国库基础服务工作、对于做好监督管理工作都十分重要！
（一）《预算法》
老《预算法》是1994年通过，1995年1月1日实施，至2014年12月31日终止。整整实施20年。在这期间，对它的修改几乎一直在进行。2009年至2014年修订进入快车道，2014年8月通过，2015年1月1日起正式实施。
1.为什么要修改《预算法》？
主要原因：一是老《预算法》已不适应经济社会形势发展的需要。20年间，中国的经济与社会、财税与金融等各方面均发生了深刻变革。二是财税等新的改革实践尤其是成熟经验需要在法律中体现，以法律的方式固定下来。目的是增强效力，促进改革进一步深化。三是全面深化改革的需要。因为财政已经被正式确认为是国家治理的基础和重要支柱，地位相当重要。为此，修订主要规范财税领域的法律《预算法》，就成为必然的事情。
新《预算法》在强化预算管理、细化预算编制、推进预算公开透明以及增加人大对预算的实质性审批等诸多方面都有显著改进。本文仅就直接涉及国库的方面作简要分析。
2.新老《预算法》在国库管理方面的传承。
主要有五大关键传承：
一是关于国库管理体制。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。在国库管理体制的法律表述与制度安排上，央行经理体制得以保留，但地方国库的管理体制并未在新《预算法》中明确。国库管理制度建设依然任重道远！央行国库工作依然是机遇和挑战并存！
二是关于国库概念。国库是国家金库的简称，而且，在整个法中，国库的含义都是这样。
三是关于国库的设立问题。县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。即国库按预算设立，与《国家金库条例》按财政管理体制设立国库有区别。同时明确了乡镇国库的法律地位，在法律上完善了中国国库机构体系。
四是关于国库的基础业务。国库应当及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。基本延续了原法的表述，同时增加了退付事项。
五是关于谁管理和监督国库的问题。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，而不是政府及其财政部门。这是国库对谁负责的问题——国库接受本级政府的管理和监督，并对其负责。这是对老《预算法》的传承，也是对现行《预算法实施条例》的纠正。
3.新《预算法》在国库管理方面的七大重要改变。
主要体现为增加。
（1）关于财政专户。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。财政专户的开设门槛显著提高、管理明显加强。
（2）关于预算会计（国库会计）确认基础。各级预算的收入和支出实行收付实现制（也称现金制或实收实付制），特定事项按照国务院的规定实行权责发生制（也称应计制或应收应付制）的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。
（3）关于国库现金管理。各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
（4）关于已缴入国库的资金的退付。依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付，按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。
（5）关于国库集中收付制度。国家实行集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。
（6）对国库的法律责任明确增加。违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的，要责令改正，并追究相关人员的法律责任。这是约束，也是好事。按照责权对等原则，由此责任，必然反推出国库应该也必须在履职过程中实施相应事中监督。
（7）政府的全部收入应当上缴国库。扩大了范围，规定更为严格。
（二）《中国人民银行法》
全国人大1995年颁布实施、2003年修正。《中国人民银行法》关于国库方面的规定，主要有四处：一是在央行职责部分，规定“经理国库”是中国人民银行的十三项基本职责之一。二是在业务部分，规定“中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库”。三是在业务部分，规定“中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券”。四是在检查监督部分，规定中国人民银行“有权对金融机构代理中国人民银行经理国库的行为进行检查监督”。这里要注意：其一，商行代理是指商行代央行经理，由此可以说，商行代理是央行经理国库的有机组成部分。其二，这是央行对商行代理国库业务开展监督管理的明确法律规定。
（三）《国家金库条例》
1978年改革开放后，经济社会迅速发展变化，财税体制、金融体制也发生了重大变化，国务院对1950年的《中央金库条例》作了修订，于1985年7月发布实施了《国家金库条例》，规定“中国人民银行具体经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责”。《条例》一直执行至今，整整30年，它是国库工作的根本制度，是央行经理国库的源头。重温《国家金库条例》对国库基本职责和主要权限的规定，有助于弄清央行经理国库的内涵。
1.经理国库内涵与国库监督。
《条例》赋予国库六项基本职责和六项主要权限。这里不一一列出。权责匹配，在当时情况下，这就构成了央行经理国库的基本内涵，即国库基础服务加国库监督管理。
《条例》赋予国库的权限主要有三类：一是督促检查和查究处理权；二是拒绝权，包括拒绝执行权、拒绝办理权和拒绝受理权；三是监督权，监督财政存款的开户和财政库款的支拨。
经理=办理+监督管理。在当前已开展国库现金管理的情况下，还应加上经营管理，这是经理的本意。即，经理=办理+监督管理+经营管理。
国库监督是对预算资金收支行为或事项实施的审核监督，主要关注点或者切入点有三：一是按政策实施监督；二是按经人大部门批准的预算收支计划，以及按财政下达的支付额度等实施监督；三是对凭证要素合规性实施监督。
2.关于国库监督的不当论调。
对于国库是否具有监督权限以及监督什么，一直是经代之争的关键所在。关于国库监督的不当论调主要有四种：
（1）央行监督财政，世界上没有任何一个国家这样做。这是断章取义甚至刻意误导。国库监督的对象是财政预算资金，是预算资金的收支、存放与经营运作，而不是财政机构和财政人员。
（2）国库监督只是对凭证要素实施的监督。这与《国家金库条例》的规定相差甚远！国库的六项主要权限中，要素审核监督仅仅是最后一项权限。
（3）央行监督财政影响财政资金拨付和退付效率，或曰影响财政资金使用效益。实际上，一直以来，央行经理国库，都按时保质办理了预算资金收支，并未耽误财政资金拨付和预算单位用款，此其一；其二，在效率与公平之间，有时牺牲一点效率以确保准确公正，也是必须的。
（4）人民银行已不具备对预算执行进行事中监督的职能或能力。这是现行改革试点的流程设计之不足，而非央行不愿意监督或没有能力监督。财政部门与央行本应按国务院的规定去优化、完善改革方案及国库集中收付业务流程，与时俱进。但遗憾的是，十多年过去，这项改革仍停留在试点阶段。
（四）《预算法实施条例》
国务院1995年11月颁布实施。其中规定：“中央国库业务由中国人民银行经理”，“地方国库业务由中国人民银行分支机构经理”，对《预算法》中“地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的表述作了明确规定，构成了国家预算法律体系中人民银行经理国库的完整规定(国库管理体制)。对国库的描述,也是比较全面和权威的。也有不足之处，如，政府及其财政部门管理和监督国库，有违上位法《预算法》的规定。
目前《预算法实施条例》正在修订过程中，继续坚持与完善法律规定的央行经理国库的体制，是其中的重大问题。
（五）国库规章制度日趋完善
新中国成立六十多年来，人民银行经理国库不仅有一系列的法律和法规可依，而且人民银行也在不断的实践中探索形成了符合中国国情、有中国特色的一整套行之有效的经理国库的制度办法。如：1989年，人民银行与财政部联合制定《国家金库条例实施细则》，对国库的职责权限作了较《国家金库条例》更为具体的规定。1998年，人民银行与财政部、国家税务总局联合下发了《国库与财政、征收机关对账办法》，规范了财税库三家对账程序，明确了国库对账要求。2001年，中国人民银行以“令”的形式发布了《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，规范了对国库代理和国库经收业务的管理。这是人民银行国库管理方面唯一的“令”。其他制度办法在这里就不一一列举了。
三、国库监督管理
国库监督管理是当前国库工作的难点。国库监管的职责，从上世纪50年代人民银行代理国库时就有，当时国库负有监督预算收入及时缴库的职责。1985年人民银行经理国库后，国库监督和管理的权限更加清晰和丰富。
针对1998年广东佛山市石湾区财政局发生的财政预算科长盗窃1.56亿元巨额预算资金案件，人民银行适时与财政部、国家税务总局联合下发了《关于进一步加强国库监管工作的通知》，明确了人民银行在经理国库中的监督管理权限，为国库监管业务的深入开展提供了有力的制度保障。
（一）国库监管的概念
宽泛地讲，国库监管是指各级国库部门依照有关法律法规规定，对本级或下级国库、商业银行以及财政、税务、海关等部门与国库紧密相关的业务进行监督管理的行为，主要是对国库资金收支运行的监督管理。
（二）国库监管的目的
充分履行中央银行经理国库职责，防范和化解国库资金风险，确保国库资金安全，促进国家预算收支计划的顺利实施。
（三）国库监管的内容
国库监管包括内部监督管理和外部监督管理。
1.国库内部监督管理。
一是对机构、人员及计算机设备的管理；二是内部控制管理，包括国库分级目标管理责任制、会计核算岗位责任制等内部控制制度；三是国库业务管理，包括对国库会计核算、资金清算、统计分析及国债发行兑付等业务的安全开展和稳健运行实施管理；四是国库系统的检查监督。
2.国库外部监督管理。
一是对财政、税务、海关等部门与国库紧密相关的业务的监督管理；二是对商业银行、信用社代理国库业务实行准入与退出审批并进行年度审核，对商业银行、信用社代理国库办理的预算收入收纳、划分、报解、退付、更正及库款支拨等业务进行检查监督；三是对国库经收处办理预算收入收纳、更正、划转及会计核算等业务进行检查监督；四是对商业银行代理国库集中收付业务的监督管理；五是对凭证式国债和储蓄国债（电子式）承销机构办理的国债发行与兑付业务、金融机构办理的无记名国债兑付业务进行监督管理。
（四）国库监督适度有界
收入环节：国库不直接参与税收政策制定，而是在税务等征收机关开出税票后，对纳税人到商业银行缴纳直至商业银行将收到的税款划转国库这一过程实施监督。体现的是人民银行国库依法对商业银行实施的检查监督，主要是事后的检查监督。
支出环节：国库不直接参与支出政策制定，而是在财政发出资金拨付指令、国库审核无误后，及时准确地将款项拨付到位。主要在为财政提供服务过程中实施，体现的是国库事中监督的特点。
（五）国库监管发现问题的主要类型
一是随意调节预算资金入库进度和库款规模，导致预算资金虚收虚支；二是擅自改变预算资金收入分成比例、预算级次，违规挤占上级预算资金收入；三是违规办理库款拨付和退付业务；四是随意调度预算资金，以满足商业银行拉存款之需；五是商业银行违规办理相关业务，主要是占压挪用财政资金；六是有的财税部门管理混乱、责任心不强，导致预算执行出现操作风险。
（六）要高度重视国库资金风险的防范
以前国库曾经发生过的案件，绝大多数都发生在县级国库，发案国库都存在内控管理松弛、执行制度不严的问题。近些年来国库基本没有发生案件。说明管与不管，就是不一样。各级央行与国库要警钟长鸣，不容懈怠！依法治库，不容有失！
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