冯慧敏
一、引言
党的十八大提出建设社会主义新农村的总要求，指出解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。乡镇政权在农村市场机制的培育、农业和农村发展、“三农”的现代化等方面具有农村稳定和发展的职责。中国自20世纪80年代中叶确立了乡镇基层政权组织后，党和国家开展农村工作的一项主要制度即是实行乡镇干部包村制度，这是我国制度体系中最能体现群众路线的一种有效制度，是乡镇工作的“宪法性制度”，其他制度由之派生或受其支配。乡镇政权所处的具体环境和运作状况，是探索乡镇政权问题的基础和前提，在农村自治和“三农问题”成为政治话语和社会舆论焦点的背景下，对乡镇运作的逻辑与特性进行思考很有必要性。从包村机制运作的过程中分析乡镇政府与乡村社会之间的关系；从包村机制演进与变迁中探索乡镇政权与村级社会各阶段表现；对乡镇改革和村民自治过程中出现的包村运作方式转变进行揭示；如何结合我国国情构建一个优机构、高效的乡镇政权，如何改善融洽乡镇与农村的关系，都是摆在我们面前的重要课题。
包村机制是乡镇政府实施乡村管理的一种重要机制，将乡镇内各村划分成若干农村工作片，除乡镇书记、镇长之外的党委领导负责各个片，并从乡镇干部中选拔出若干人员，分别进驻各村联络、督导和参与乡镇政府布置给村委会的各项中心工作，并形成一套相应的组织制度与行为方式。重点工作内容包括：班子建设、党员干部管理、群众宣传教育、经济发展、新农村建设、稳定工作、参加村级重要会议和主要活动、指导村级事务管理、落实党委和政府各项工作任务等等。乡镇政府通常安排一个或几个乡镇的工作人员联系一个村或几个村的工作，主要由他们负责督促完成乡镇政府下派给村的各项任务和指标，这部分人员称为“包村”干部。
二、研究现状
作为党和政府开展农村工作的一种传统，乡镇政府大都实行干部包村制度。对于这一问题的学术性研究，国内学者从历史发展角度分析了包村干部的不同时期特点、担任的角色和具有的作用，乡镇政权、包村干部和乡村社会三者间的相互关系；从乡村治理角度来看，乡镇包村制是乡镇政权在面对非程式化的乡村社会所采用的工作方式，是“以下为主、走群众路线”的方式。张传玉将免除农业税前后乡镇包村干部的选拔标准、工作职责及考核与奖惩作对比，认为乡村关系正从管制逐步向服务转变[1]。陈劲松指出乡镇政府在按照职能进行条条分工分线的运作的同时，通过划片包村治理的方式来实现并巩固乡村关系的行政化[2]。欧阳静认为包（驻）村制是我党“走群众路线”“密切联系群众”的制度化运作机制，逐渐演变为一种与科层化运作具有高度“亲和”关系的行政方式[3]。徐勇认为政府通过“包村干部”“指导员”等方式，贯彻和落实政府的意志，其职能涉及农村社会的各个方面，随着社会发展，“行政下乡”也被赋予了新形式与内容[4]。胡鸣铎、牟永福认为包村干部是典型的街头官僚，成了政府信任的“晴雨表”，包村干部是乡镇机关加强控制和联系村民的主要方式[5]。吴毅认为有效的挂（包）村制度保证了压力型体制下的各项任务、指标能够从县到乡逐步下达到村[6]。
关于包村制度存废问题，张辉在《包村工作制度不能丢》一文阐述了包村制度的重要性，取消农业税后，农村原有矛盾并没有消失或减弱，如果没有合适的渠道，不能及时发现问题的苗头，只会养痈为患，一发不可收拾。同时也指出包村工作制度是以下为主的工作运行机制，上面千条线，下面一根针[7]。
关于包村机制的时论性文章，李正志的《关于乡镇干部包村工作的调查思考与交流》一文，从包村工作的现状、存在的问题及弊端、建议三方面进行了思考论述[8]。傅德峰认为“包村抓组”工作法，是适合农村工作实际，有效实用的工作法[9]。吴时茂的《乡镇包村干部到村任职的探索与成效》，王志凌等的《干部包村：作用、问题与建议》等文章对研究包村机制问题有很大帮助。
三、乡镇政权建设中包村机制的历史和现状
（一）包村机制的历史发展
中国共产党对农村工作的领导与指导，从党成立之后不久即施行，长期的历史发展形成了领导干部包村的传统并沿袭下来。向农村下派干部成为联系党与农民的一根纽带，逐渐制度化并演化为后来的“包村”制度，这也成为一个新的制度开始形成的标志。乡镇政权地位确立以来，全国范围内的多数乡镇采取包村制度这种形式以达到对村庄治理的有效管控。
1.改革开放以前包村形式——农村工作队
新中国成立后，党在农村进行土地改革，包村工作队驻村划分成分和领导土改运动。包村工作组指导帮助农村建立农村生产合作社。20世纪60年代的“社教工作队”，包村干部担任农村领导职务，进行催种催收和组织领导农村的“三反”“四清”等各项运动。20世纪70年代的“路线教育工作队”，指导着农村的文化大革命。这种方式深入农村具有动员命令色彩，这个时期包村干部还没有明确的说法，但是形式上公社干部承担了包村工作，包村的公社领导需要经常驻村，这一时期他们负责政策传达、实际决策、具体操作，且实施监督和控制，在村庄事务中拥有相当高的权威[10]。
2.改革开放到免除农业税前的包村机制
这一时期的主要任务是收税收费、保持农村稳定、计划生育及其他生产发展，乡镇政府向农村派驻包村干部，包村干部分为两种形式，一种是长期在农村蹲点的驻村干部，另一种是不定期到农村指导工作的不驻村干部。包村干部在这一时期有了正式名称，并承担起新的历史使命。村干部和包村干部一起开展农业税收取工作，以确保完成税收任务。这一时期农村基层民主自治制度得到确立，乡村制度的运转与维护都需要包村干部实际指导与参与[11]。
3.免除农业税后的包村机制
包村机制工作内容包括七个方面：村情民意调查、政策法规宣传、人民信访调节、民主监督、组织建设监督、精神文明建设、公共服务，即在农村全面落实党提出的物质文明、精神文明和政治文明。包村干部从农村收取税费这一繁重的工作中解脱出来，计划生育工作也逐渐纳入法制化轨道，其工作重心开始转移到解决农村自身存在的问题上来，致力于发展农村社会民主，依此来促进农村的稳定发展，其具体操作逐渐变少，更侧重于对农村的指导与服务，并实行有限的监督作用。包村干部的行动理念已悄然发生转变，原则上村委会的自治地位已经得到承认。
（二） 乡镇政权建设中的包村机制现状分析
乡镇政府的工作对象是广大农民，其人员具有较大的分散性和流动性，政府和农民之间在信息传达方面的时效性较差，所以，乡镇采取包村机制是一种现实的选择。首先，基层政府借助包村机制完成繁重的各种杂务。为完成各种经济赶超任务和自上而下的检查工作，将原有的制度悬置，把行政任务层层分解，乡镇干部齐上阵共同应付[12]。在此种情况下，包村机制成为乡镇政权落实各项政策的有效方式之一。其次，包村机制提供了基层政府支配乡村社会的行政管道。村民自治以来，村委会具有自治权力，乡镇政府管理职能弱化，为了管控村委会需要一种方式达到对村委会的链接和监督指导，地方政府认为包村机制是最有效的办法。包村干部是诸多矛盾的化解者，甚至是乡村治理活动的承载者。
1.包村机制的功能定位
（1）政策法规宣传及信息反馈功能
包村干部向群众宣传党的政策及国家法律法规，指导干部群众按政策法规办事，了解村情民意，把村民对政策的反馈、突发事件、潜在矛盾隐患等信息上报乡镇党委政府，使其制定相应的正确决策。
（2）公共服务功能
包村干部进行公共方面服务，促进村庄经济发展与社会进步。他们协助村街搞好招商引资、项目谋划，指导村委会发展村级经济和社会公益事业建设；为群众排忧解难，协调村民去到政府及上级机关办事，做好农村实用技术培训等工作。
（3）调解矛盾纠纷促进农村稳定的功能
包村干部与村干部一起排查村级各类矛盾纠纷，把矛盾消灭在萌芽状态，接待群众来信来访，调处重大矛盾纠纷；做好社会治安综合治理工作；对信访及上访人员耐心进行解释、劝导、教育，做好调解稳控工作，避免发生重复访和集体访事件；对存在的重大苗头性问题，及时向领导汇报。这些工作措施有效地维护了农村稳定。
（4）加强组织凝聚力和督导的功能
包村干部督导党支部严格落实党务规范要求和村街严格执行村务管理规范要求，监督协助村里做好集体资产管理、经济承包合同签订、村级财务管理、村务公开等工作；督导村干部任期承诺、述职评议、任期审计制度的贯彻执行，使各种决议符合有关规定。
（5）指导精神文明建设的功能
包村干部指导村街开展公民道德教育和协助村委搞好农村思想文化阵地建设等活动，增强农民文明素质，丰富村民精神文化生活；引导村干部用说服教育的方法解决遇到的热点、难点问题；协助村干部整治村庄居住环境和社会风气，扎实创建文明生态村。
（6）政策执行功能
包村干部把政府中心工作布置落实到所包村，协助村干部按时完成镇党委、政府下达的各项工作任务，与村主任一起负责村里重大事项的决策。通过包村干部与农村的有效衔接，保证了各项政策任务在所包村顺利执行。
2.当前包村机制存在的主要问题
总的来说，乡镇包村机制发挥了积极的作用，包村干部工作成效显著，受到上级和群众的充分肯定，成为乡镇抓落实的一项长期制度。但是在实际工作中也存在一些问题：
（1）职能冲突导致工作中舍本逐末
包村干部是各职能部门负责人，既要做好本职工作还要兼顾包村工作，为了乡镇中心工作及包村工作，往往忽略了本职工作，不能潜心钻研本职工作，导致本职工作被搁置；包村干部的时间用于应付大量事务性工作，当有检查或有要紧的本职工作时，往往采取突击方式，应付一段时间了事，长此下去就形成了恶性循环，容易导致抓了芝麻丢了西瓜，影响政府职能部门正常工作的开展。此外，包村干部有重显绩、轻潜绩的思想，在项目引进、乡镇中心工作、村民经济收入指标以及硬性的工作任务上投入较多精力，容易忽略村级自我管理、农村普法等没有具体指标要求的工作，对农村社会精神文化建设、营造社会主义核心价值观的人文环境意识淡薄，投入精力更少。
（2）包村干部与村委职责不清
一些自我管理水平高的村班子视“包村干部”为“包袱”，不想听他们“发号施令”；一些自身管理水平弱的村班子则视“包村干部”为“拐杖”，遇到棘手难缠事就请他们出面[13]，导致出现各种不同的工作状态。有的村干部有等、靠、要的思想，包村干部不到就不开展工作；有的村委干部对包村干部并不在意，排斥他们管理村委会、干涉本村事务。当村里事情出现问题、矛盾的时候，有的村委会把责任全部推给包村干部，使得包村干部的处境“里外不是人”，这种局面和境况的根本原因在于包村工作机制存在包村干部和村委之间职责不清、角色定位不清及越俎代庖等问题。
（3）包村工作方法单一
有些包村干部在处理一般性工作时，通常局限于发文件、开会议、讲大话、打官腔，只是进行一般号召，较少做具体指导；对待重点工作上，满足于完成上级下达的任务，没有工作方法、不求突破，只是片面强调保安求稳，而不是创造性地开展工作；面对难点工作时，特别是化解矛盾纠纷、维护农村稳定的问题，经常回避矛盾、一推了之，不能采取有效措施积极处理问题，造成矛盾不能被及时有效化解[14]。
一些村级组织较健全并实行了“坐班制”，因此一些包村干部认为不用经常下村，只有当上级临时布置了突击任务，或村里有事时，才去所包村一趟，即便到了村，也只是到村委会去，向村书记或村主任交代事项、进行沟通，平时接触群众较少。有时包村干部忙于本职工作，有包村任务时，打电话要求村干部到乡镇来商量事情。有少数包村干部虽说到村里去，但办公室和村里都找不到人。包村工作也不能搞机关“关门”抓中心，干部早出晚归，群众到乡镇办事找不到人，造成不良影响。
（4）包村机制考核困难、奖惩乏力
包村干部实行包村捆绑式考核，即评价包村干部的包村业绩需看包村工作任务完成情况。因为农村广阔的地域性分布，各村情况不尽相同，这样的考核方式放到农村工作实践中，考核起来较为困难。应在考虑各村原有工作基础及具体工作环境前提下，对农村工作进行考核评估，否则一概而论，把包村工作与村的优劣捆绑式地放在一起进行绩效考核，势必会导致考核不准确，基础较差的村即使包村干部付出再多努力也未必能看到成绩，影响考核排名，导致自身利益受损。为了尽量使考核公平，往往人为地调节考核结果的差距，这样考核结果也不再具有管理上的科学意义。在这种显性激励制度下，包村干部都不愿分包基础落后的村。主要领导只能用讲感情、拉关系、给许诺等办法动员包村干部勇于到最困难的村担当重任。
3.包村机制问题的主要原因
通过对乡镇包村实践和包村工作进行调查与分析发现，包村机制存在的问题主要有以下几个原因：
（1）包村干部管理制度上的原因
针对包村机制考核评价不公、奖惩乏力等问题，看出包村干部管理制度还存在许多缺陷。第一，激励机制不够完善，缺乏动力。一些任劳任怨踏实工作的包村干部得不到应有重视，干多干少、干好干坏都一样对待，严重影响了干部工作的积极性。工资待遇低也是乡镇干部最为苦恼的事情，原有包村补助也已取消。第二，交流机制不完善，缺乏活力。由于包村干部大都是一般乡镇干部，异地交流较少，本地各部门间交流也不多，在同一乡镇、同样岗位工作时间长了，容易滋长惰性[15]，不注重创新，工作积极性、主动性消退。工作方法固定僵化，安于现状，总是习惯遵循以往惯例解决问题，使得干部缺乏生机活力。第三，评价机制不完善，缺乏压力。乡镇考核通常以机关干部之间民主测评为依据，并不以实绩论英雄，常常是“只要人际关系好，年终照样得高分”。观察许多乡镇，自从实行公务员考核制度以来，几乎就没有出现过一个“不称职”的，而“优秀”也没人争，往往是领导说了算或干脆“轮流坐庄”[16]。
（2）乡镇政府权力与责任不对称
目前工作中存在的问题集中在乡镇政府权力与责任不对称上，权力小而承担的事务较多[17]。村民自治情况下，村委会的独立地位也让包村干部处于协助及监督村务的地位，具有传达信息、了解村情、处理矛盾纠纷、维护村街稳定等职责，村庄事务由村委会自治决策。包村领导相对于一般包村干部具有较大权力，能够和村干部商量处理一些重要事情，一般包村干部听包村领导的安排做一些具体力所能及的事情。
（3）包村干部队伍自身原因
有些包村干部自我要求不够高，不思进取，缺乏工作热情和责任心，工作能过关就行，不求做的更好，淡忘了“立党为公，执政为民”的本质要求。由于乡镇晋升空间较小，竞争比较激烈，干部队伍年轻化标准，使得年龄大的包村干部觉得发展机会不大。这部分人比较安于现状，他们往往农村工作经验丰富，但一定程度上存在着思想滞后，创新精神缺乏，工作积极性不高的问题。一些年轻包村干部则要求进步，积极性很高，希望做出成绩，但缺乏农村工作经验，与村民不易很好的沟通交流，所以每个包村干部都应提升自身素质和业务能力水平。
四、乡镇政权建设中包村机制实证分析
（一）廊坊市南尖塔镇包村机制概况
1961年建立南尖塔公社，历经多次行政区划调整，2014年南尖塔镇下辖15个行政村[18]和6个社区[19]。
为保证上级政府的政令畅通，各项建设事业顺利开展，南尖塔镇设立包片、包村干部进村的工作机制。①分层组织结构。第一层面：镇政府副科级（除党委书记、镇长外）以上干部均采取个人愿望与组织决定相结合的办法，担任北部、中部和南部三个片的正副片长，不定期轮换。该镇有15个村，每村设定一名副科级干部作为包村领导。第二层面：由镇政府各职能部门负责人采取个人愿望与组织决定相结合的办法产生包村干部，最后经镇党委、政府研究后，书面通知本人和各村，正式开展工作。②书记和镇长职责定位：镇党委书记、镇长负责管理各片正副组长；协调、统筹年前的计划会、年终的总结会及其他重大问题事项等。镇党委副书记负责协调各片组长及包村干部的日常管理工作；主持召开包片、包村干部的工作安排和交流会；负责本片内主要工作。③包村机制主体工作职责。各片组长、包村领导、包村干部要熟悉研究所属片区和村的具体情况；协助村干部做好各项工作，重点是信息沟通，发展经济，提高农民收入；监督、促进镇政府下达到各村的工作任务及时落实、完成；向镇党委政府反馈存在的问题，完成各项调研，协调矛盾，处理突发事件；完成镇党委政府交办的其他事项。
（二）社保工作中惠农服务型包村机制的运作
党的十七届三中全会明确提出，贯彻“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，加快健全农村社会保障体系，维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。以2009年国家推行的新型农村社会养老保险试点这个重大公共政策为例，广阳区成为第一批试点地区，南尖塔镇作为基层政府组织实施新农保“突击月”活动。
1.包村机制在落实新农保惠农政策实施中的运作
作为最基层政权组织——乡镇政府担负着如何把党的大政方针、党的惠民政策加以落实的重要职责。如何推动“新农保”试点工作有效推进？包村干部发挥了便捷高效的作用。
（1）包村机制在新农保工作中的主要职责
一、指导督促所在村成立新型农保工作小组，指定专人负责做好材料收集和上报工作；二、利用对包村情况比较熟悉的优势，向群众发放宣传材料，讲解如何参加养老保险、如何办理相关参保手续、如何选择参保档次；三、为避免参保资金被截留、挪用、拖欠情况的发生，包村干部对村街参保群众的资料登记、保费收缴、资金归集等环节起到监督职能作用。同时，在办理环节做好参保资格、保费收缴明细、待遇领取资格等方面的公示，保证“新农保”工作公开透明；四、经常询问村干部工作进度，并及时上报镇新农保办公室。
（2）包村干部协调解决“空挂户”问题，体现了惠农政策的普惠性
东尖塔村方案为：村集体为村民缴纳最低档次金额100元，以保障每位村民都参保；利用广播宣传，通知村民到村委会缴纳不同档次的新农保费，组织新农保业务指导员、村会计和挑选的工作认真的人员一起进行个人资料登记、汇总整理，发放宣传材料，进行咨询解释工作。上级要求乡镇用一个月时间完成，因为乡镇也需进行汇总录入工作，留给村里的时间只有二十天左右，该村约有356户，1560人，资料登记收集工作量较大。在新农保收缴过程中出现了“空挂户”问题，户口在村，人却不在村，按照户口所在地为基础的新农保政策，这部分人需要在户口所在地参保，当时部分村干部表示，反正这些人也不是真正意义上的本村人，联系不上就算了。但是，为了维护广大群众利益，使党的政策普惠百姓，包村干部动员村街党员干部群众一起，千方百计联系其亲朋好友，只要有一丝线索就尽全力寻找，通过努力，除了参加城市职工养老保险的人外，全村八十多名空挂户成员全部找到并顺利参保。
（3）包村干部协调解决家庭矛盾，体现了包村机制的乡村执行力
大屯村新农保工作也采用上述模式，新农保政策开始实施时，许多人对它并不了解，政策规定：新农保制度实施时已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。新农保政策采取老人和子女家庭捆绑方式，由此产生了矛盾，有一户老人满60岁，三个儿子按月轮流接到家养老父亲，在二儿子家时，其他儿子都不愿交保费，原因是担心个别儿子领取老人保费受益，另外还有一些其他家庭矛盾。二儿子因其他儿子不愿缴纳保费，自己交也不算家庭子女全部缴纳，老人也不能领取保费，最后，三个儿子都不缴纳保费。包村干部进到村里开展新农保工作，与村干部一起入户，劝说三个儿子缴纳新农保费，经过耐心劝解，有两个儿子同意参保，因新农保是自愿投保方式，为了保障老人的利益，包村干部拿出自己的钱帮不缴费的儿子垫付了保费，这样既符合了新农保政策，又服务了群众。第一年老人顺利拿到养老金，第二年人们都意识到新农保是惠农政策，该户老人的三个儿子也都积极缴纳了新农保费。
2.包村机制的治理效果
从以上案例看到，包村机制在惠农政策执行中有着良好的治理效果。①起到业务指导作用。包村干部参与新农保的政策宣传、收缴和技术性指导工作，在惠农政策落实中起到了积极作用，协助镇社保业务部门与村会计及挑选的几名人员组成新农保办理小组，在村委会现场办公，提高了工作效率。②起到组织协调作用。包村干部与村委商量沟通实施方案，一起组织新农保按部就班的开展。③起到惠民政策全覆盖落实作用。对不愿交农保费的户，包村干部与村干部一起入户讲解惠农政策，调解各种家庭矛盾，使老人能够领到养老金。按时保质保量完成任务，尽最大限度保障村民利益。在村民自主意识不断增强的情况下，尽量维护村民利益，同时尊重村民的自主选择。
（三）信访维稳中作为社会稳定器的包村机制
信访包村制就是让包村领导与信访人面对面谈话，听取信访人的反映并进行交流沟通，全面了解信访人反映的情况，梳理信访人的合理诉求，认真分析研究，对照政策，提出处理意见，认真落实解决，同时，按照“有案就查”的原则，对涉及违纪、违规的人和事严肃查处并追究责任，对于包村工作不负责、问题解决不到位、群众意见大的，将实行责任倒查，追究包村领导责任[20]。
1.包村干部在信访工作中的职责
由于信访部门人员有限，包村干部熟悉所包村情况，所以村街信访稳定工作由包村干部与信访部门互相配合一起完成。包村干部在信访工作中的主要职责有：
第一、信访工作中实行包村领导干部“一岗双责”。包村领导和包村干部对所包村信访工作负包村责任，包村领导作为乡镇班子成员对分管范围的信访工作负领导责任和包案责任。
第二、包村领导干部协助包案领导解决信访问题。信访工作施行“归口负责、属地管理”“谁主管、谁负责”的原则，对于公开接访或领导接访后确认属于涉及具体部门的案件，由信访办公室审批，确定包案领导并一包到底。一般矛盾纠纷由包村领导干部负责处理解决。重大信访案件，由领导小组研究，调动各方力量协助包案领导共同解决。包村干部须在办结时限内解决信访问题，并把处理结果及时反馈给信访部门备案。
第三、包村领导干部深入村街，定期摸排不稳定因素。包村干部通过询问村干部、访农户、拉家常等形式了解村情民意，排查化解矛盾纠纷，摸清信访人的思想动态及行踪，与镇信访办密切配合，发现问题及时处理，对不能化解的问题及时上报给主要领导。此外，乡镇建立健全了镇、村、组三级信访工作网络，设立村信访员，发现有信访苗头倾向的，信访员及时把情况反映给包村领导干部，有利于把问题解决在萌芽状态。
2.包村机制的效果和不足
从信访包村过程来看，包村机制起到了了解信访情况，帮助信访人解决问题，维护社会稳定的作用。虽然存在一些不足的地方，但在“稳定压倒一切”的政治语境中，基层政府承受着“零指标”和“一票否决”等巨大的行政压力，逐渐形成结果导向的基层治理惯例[21]。
（1）信访包村制的效果
首先，采用信访包村制有利于分类化解信访矛盾，增强与涉访人员的有效沟通，并切实化解纠纷。信访类别主要有：生活纠纷类信访、宅基地纠纷类信访、土地承包类上访、遗留问题上访、劳动经济类上访、生活困难类上访、占地拆迁类上访、特殊上访（包括精神病人、属地原则引起的上访）等[22]，这些问题在基层政府大都会遇到，包村干部通过分类分析不同矛盾类型，整合纪检、信访、情感等方面资源，采取“一案一法”，使得信访问题多数情况下能够化解在农村和乡镇基层范围内。
其次，包村干部负责所包村信访纠纷，有利于及时有效地化解矛盾纠纷。包村干部熟悉村情民情，容易找到问题的突破点，其与村干部联系较多，能够一起协商调解并较顺利地解决各类矛盾纠纷。包村干部分包村不同，工作强度也不尽相同，人口少、面积小的村易于管理，而人口户数较多的大村，信访纠纷问题也较多，对包村干部的精力和能力都是挑战。在此情况下，信访包村制是一种有效解决农村信访纠纷难题的方法。
最后，信访包村制结合由镇信访办、司法、综治办等部门协作组成的“全包式”信访维稳工作组，使乡镇政府控制了信访工作在稳定的轨道开展。包村干部和维稳成员一起沟通、协调、开会商讨解决信访问题，在主管领导组织带领下，共同完成信访维稳工作。
（2）信访包村制的不足之处
首先，从实际情况来看，针对“求助型上访”等信访问题，包村干部只能联系相关方面进行调解，无法决策；有些属于司法范围内的案件，解决问题不能彻底；有的是不合理信访诉求，也给包村干部带来很多困扰。乡镇书记、镇长和包村领导具有一定决策权，能够合理地解决信访纠纷问题。包村干部只是配合领导执行具体任务命令，在很小的范围内调解信访纠纷事件，了解情况并向上级领导请示汇报。
其次，包村干部的“全能化”。上级政府根据“属地管理”原则，把涉及乡镇辖区的事情都压到乡镇，乡镇政府又压给各个包村干部。村民和村干部不管什么事也都找包村干部，应去相关部门解决的事项，也找包村干部，增加了包村干部的工作量，包村干部并不是全能的，使其疲于应对过多的事务。
最后，包村信访制使包村干部难以兼顾乡村治理的其他方面。包村干部在乡镇治理中包含的内容广泛，实施调解纠纷只是他们所做的工作中的一项职能，不是唯一职能，在纠纷调解中，包村干部经常集受理、现场调查、勘测、向上请示、调解以及执行于一身，这种办案方式耗费大量时间，包村干部在时间和精力上很难兼顾其他方面。遇到重大的纠纷上访则需要干部全体出动。
综上所述，国家的“三农”惠农政策，生态型可持续发展的新农村建设，以及西北地区新丝绸之路的经济建设、城镇化建设，都需要乡镇政府的领导、指导并参与政策的执行、落实。作为乡镇主要骨干力量的包村干部在实际中扮演着指导、组织、协调、协助、实践、执行和落实等角色；在维护农村社会稳定，加强精神文明建设，农村基层党建、民主选举、村民自治及农村“三资”和债务规范管理等各个方面也都发挥了重要作用。在“条条”职能不能充分发挥作用时，作为“块块”管理的包村机制起到了及时有效的补充作用。包村机制衔接乡镇和农村，在乡镇基层政权建设过程中有着不可或缺的地位。
五、乡镇政权建设中包村机制的理论分析和政策建议
（一）包村机制促进了乡镇政权建设
1.包村机制是乡镇政权建设的延伸
通过包村机制把村街与乡镇政权紧密联系在一起，使之成为一个“金字塔结构”的稳定政权结构。包村干部认真负责村庄的工作，使乡镇各项工作任务得到落实，促进农村的经济建设、精神文明建设、文化教育建设、生态宜居环境建设等等。只有农村稳定了，依靠农村的稳定和谐、有序发展，才能够给乡镇政权建设提供庞大支撑作用。基础越牢，政权建设越稳固，将农村比喻为水，“水越深，载船才能越稳”。包村机制密切了乡镇与农村之间的联系，包村干部的工作延伸到农村一线，服务农村社会，包村干部协助村干部按时完成乡镇下达到村庄的任务。
2.包村机制是乡镇政权建设的扩容
从目前情况来看，尽管实行村委会自治制度，且全面取消了农业税，但由于我国传统观念的影响，自治条件还不十分成熟，村委会自治能力还不强，乡镇政府和乡村社会的联系就变得十分松散，如何加强乡镇基层政权建设，加强与乡村社会的联系就成为乡镇政权建设的一大新的内容，包村机制正是解决乡镇政权建设的一大创举，它有助于把乡镇政权建设成体系更加完善的政权结构。例如，在南尖塔镇城中村改造中，包村干部协助村委会制定村街改造规划，协调开发商与村集体对改造达成一致意见，包村干部在内的拆迁小组与村委会、开发商一起进行拆迁补偿及回迁安置工作，解决拆迁过程中的矛盾纠纷，维护村民最大利益和拆迁安定秩序，保障了拆迁工作顺利完成。“属地管理”原则下，乡镇政府及包村机制在村街治理中具有乡镇政权建设的扩容作用。
3.包村机制是乡镇政权建设的前置
乡镇政权建设得到加强的前提是乡村社会的和谐稳定，是广大农村经济的发展，人民生活水平的提高。如何实现这一目标，必须要把乡镇政权建设工作前置，即将工作前移至农村工作之中。包村机制恰恰是联系乡镇与农村社会的有效方法。在乡镇政府执政过程中，老百姓离村级最近，首先接触到村书记和村主任，都是抬头见村书记，低头见村主任，乡镇与村民之间隔着村委会，要想乡镇工作做好，先要把老百姓的事情安置好，前置工作到农村，下沉到村里接触农民，只有提前做通了农民的工作，政策执行才能在规定时间内完成，即工作要有提前量。包村干部对村庄事务的治理包括社保、低保、抗洪、生产、基层党建、选举、两委协调、信访民事调解、稳定村经济建设、精神文化建设等方面。包村干部与所包村捆绑在一起，只有提前摸底了解村情民意，政府各项政策任务才能稳步推进。
（二）包村机制中乡镇政权与乡村社会的关系
乡镇政权联接着县域经济与农村社会，在村治现代化建设中起着不可替代的重要作用。党的各项方针政策和国家法律法规的贯彻执行，突发事件的处置，农村社会经济的规划与发展，农村社会管理，百姓所求都离不开与农村最近的一级政府，它是既代表国家利益，又能反映和解决农村问题的政权机构。包村机制是由包村干部、乡镇政府、村委会干部及村民等多方主体参与的活动，其中包村干部始终处于枢纽位置，各主体频繁互动，呈现出不同的特征。
1.包村干部与乡镇政府居于领导地位
包村干部是乡镇主体骨干人员，乡镇政府通过包村机制了解村情动态，乡镇中心工作也大多通过包村机制顺利执行到村，包村机制使得乡镇和村街紧密联系起来。包村干部指导村街基层党建，调解民事纠纷，督促各项惠农政策落实到村等等。乡镇书记、镇长主要召集包村领导和村干部开会落实各项工作。乡镇政府认为包村机制是有效贯彻落实各项政策和提高政府效能有力的工作方法。对于紧急突发事件、时间紧任务量大的事情，包村干部都第一时间到村查看指导。如2014年东尖塔村水泵水井坏了，村民饮用水停了十多天，村民连续几天到别处拉水，存在不满情绪。包村领导和包村干部及时去村里查看，和村干部商量沟通每天每人给十元补助，并尽快打出新水井。基层稳定是乡镇重要工作内容，政府把稳定工作逐层分给包村领导和包村干部，为了做好村里稳定工作，包村干部采用各种方法协调村街工作。
2.包村干部与村委会之间的合作关系
村民自治以来，村委会独立处理村庄事务，包村干部工作方式转变为指导、协助及服务乡村。包村干部与村两委的关系比较复杂，在村务治理方面，在乡镇政府从事行政管理过程中，在某些特定条件影响下，乡镇干部与村民自治组织中出现的村庄干部产生了联系，形成一个巨大的乡村干部网络[23]。包村干部在村开展工作如何，很大程度上取决于村干部是否支持与配合，这就需要与村干部搞好关系。村两委之间的矛盾也需要包村干部从中协调，村委意见统一了，才能更好地开展各项工作。村里发生的一些重大事情，村干部往往先跟包村干部沟通汇报，包村干部再报乡镇领导同意后传达给村里。包村干部想了解村情及政府政策任务贯彻执行到村，都离不开村干部的支持与配合。
乡镇政府对村干部进行考核，村里向乡镇争取经济资源以及各种支持等，包村干部都起着重要的作用，村干部也要和包村干部搞好关系，这样可以给村里和自己争取更大利益。维护稳定和掌握村情还是依靠村干部，村里存在宗族关系和人情社会关系等，村书记和村主任熟悉本村环境，知道怎样能够解决矛盾问题，包村干部作为乡镇工作人员则没有这个便利条件。在涉及村庄经济利益和重大决策时，村委会和包村干部通过召开村民代表会，按照“一事一议”原则，集体商讨表决，制定方案。
3.村民与包村干部之间的依赖关系
村民对包村干部的态度，一种认为农民不用经常跟政府打交道了，对乡镇包村机制根本不了解；另一种看到包村干部给村里带来的服务，对包村干部充满感激之情，也认可其工作，与包村干部之间不再是“计划生育严紧、征收农业税”时期的敌对抗争态度。包村干部服务意识增强，转变工作作风，与村民融洽相处。实行“村章乡管”政策以来，村民办户口、开证明、宅基地及土地审批等需要找包村领导签字后才能盖章，村民邻里纠纷、土地纠纷、家庭矛盾等大事小情都找包村干部调解。无论什么事都找包村干部，这些增进了彼此间的信赖感，但是应去寻找相关职能部门的事情，村民也找包村干部，这样就拖延了解决事情的时间，而且包村干部也不是样样都精通的，这就需要村民了解一些行政程序和常识。
（三）政策建议
1.新形势要求包村机制作出调整适应
十八届三中全会指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。政府应尊重村民自治的法律地位及村民自治权利，依法定权限进行管理。包村机制也应做出新的调整以适应新的发展形势，从以下三个方面转变工作方式：
（1）包村制应由包办管理型转变为监督指导型
包村机制历经多年运行，在不同历史时期发挥着不同的作用。随着村民自治范围的扩大，权力的增加以及法治政府建设的逐步推进，包村机制也必须适时作出调整，由原有的包办、代办和管理为主，向监督和协助村街工作为主转变。推行村民自治以来，官民双方观念的转变是乡村关系转变的重要前提，人民群众的民主观念和公民意识不断发展增强，这样迫使官员调整原有的行为模式。乡镇政权具有指导、支持村民自治的责任，在村民自治不完善的情况下，包村干部的作用是协助村民实现自治，对“三农”政策进行落实和把关，对农村的“三资”管理进行监管等。新农村建设中各项事务以“民”为主，让农民更多参与其中，政府更多的是提供各项公共服务，农民与政府不再是对立的两极，而是新型的平等参与。
（2）包村制应由管制型转变为服务型
2006年1月1日废止《农业税条例》，伴随着农业税的取消，农村基层政权的职能悄然发生了变化，基层政权与农民的关系由以前的“汲取型”转变成更为松散的“悬浮型”[24]，政府职能逐步由传统的“管理型”向“服务型”政府转变[25]。免除农业税后，社会主义新农村建设中包村干部的使命是努力促进村庄经济的发展，转变乡风，改善村貌，促使村庄的管理向民主化迈进，实现社会主义新农村的各项要求成为包村干部的主要工作内容。乡镇政府与农村之间的关系不再是一头强一头弱的管制与被管制关系，而是逐步走向服务与被服务的关系。
（3）包村制应由人情包村转变为依法高效行政
乡镇包村驻村工作中要重公平，讲高效。党和国家提出了兼顾公平、注重效率的原则，在工作过程中始终要把效率放在第一位，学会“弹钢琴”的方法，运用立体思维，科学合理地安排工作，有效地统筹时间，在有限的时间和精力内做更多的事情。在追求高效率的同时，要保证工作质量，不能造成遗留问题。包村干部要培养务实高效的工作作风，树立终身学习的理念，提高自身素质能力。
十八届四中全会提出全面推进依法治国，依法行政是依法治国的核心内容，乡镇政府作为我国政权体系中的最基层的行政机关，同人民群众接触最直接，联系最紧密，是依法管理、依法行政的前沿。包村干部直接面对村民，更需要做到学法、懂法、依法行政，要树立法律观、法治观，摒弃人治思想。随着村民法治观念的提高，使得包村干部不断提高自身法律知识，更加自觉地依法行政，这也更有利于监督包村干部的行为。
2.提升包村干部工作能力
（1）提高包村干部的思想水平和科学水平
整合培训资源，强化对基层干部的教育培训，进一步提高包村干部的思想水平。树立正确的理想信念，加强思想道德建设，加强政治理论学习与实践，在工作中紧密结合实际，增加党的路线、方针、政策学习的深度，深入开展反腐倡廉教育，时常进行以立场坚定、尽职尽责、廉洁自律及高效服务等为主要内容的思想教育活动，弘扬求真务实、艰苦奋斗、公道正派的作风，塑造高尚的道德情操，用科学的理论武装头脑，转变干部官本位的观念，进一步强化干部的党性观念、民主意识、为民服务意识、敬业精神和廉洁品质，消除形式主义、官僚主义。
因材施教，进一步提高包村干部的科学管理水平。结合农村实际举办有关经济、管理、法律、科技和文化等方面的培训班，用科学发展观和社会核心价值观转变传统观念，进行科学管理学习培训，帮助乡镇干部学习科学知识，更新观念，加深乡村干部对科学管理、公共管理、科学依法行政相关方面的认识，强化干部业务素质，提高文化水平。
（2）加强乡镇公务员能力建设
乡镇政权的重要性和乡镇公务员的关键作用，决定了我们必须加强乡镇干部的能力建设。乡镇公务员应该具备的能力，既要符合《国家公务员通用能力标准框架》的要求，又要与农村基层工作相适应。乡镇政府面对村庄社会，情况多而繁杂，当今面临拆迁补偿、征地清偿、土地流转、空巢老人、留守儿童、邻里纠纷、信访稳定等诸多社会问题，包村干部直接同村民打交道，沟通协调能力、突发应变能力、政策法律熟悉运用能力等都应具备，通过包村工作，包村干部也逐渐具备了丰富的农村基层工作经验。随着包村干部思想意识转变为“善治和服务”，这就迫切要求乡镇干部不断更新知识和提高自身能力，学习“三农”政策知识和新农村建设知识，。
3.加强激励机制建设
前文提到乡镇包村制度绩效考核存在一些问题，影响乡镇公务员绩效考核效果的原因主要有：体制性障碍、政治文化环境影响及乡镇公务员激励手段匮乏等[26]。通过制度建设，建立科学的绩效考核指标及评价机制、采用社会化评价办法以及将公务员绩效考核向绩效管理过渡[27]，通过改进包村干部绩效考核效果，提高乡镇包村干部的绩效。
（1）注重平时考核，坚持定性与定量考核相结合
在考核过程中，为了对包村干部的考核更加准确科学合理，要坚持定量为主、定性为辅的二者相结合的考核方式。许多乡镇干部都承担着包村工作，根据包村干部在所包村的一系列工作内容和任务，制定出科学的量化的考核指标：乡镇党委、政府各项农村政策、中心任务在农村的部署及落实情况；村街对省、市、县、区重点项目建设的配合及推进情况；村委会基层党建及班子建设情况；协助村街完成乡镇布置的为民办实事项目的情况；村街精神文明建设及开展的文明村街创建活动的情况；村委会党风廉政建设的落实情况；村街的综合治理工作及平安村创建的落实情况；村街有没有发生群众越级上访事件等情况。在此基础上，分别制定出月度、季度、半年度的日常绩效考核标准。收集干部的日常工作总结、报告、文章等资料为绩效考核提供依据，制定具有合理性、科学性、可操作性的绩效考核办法。依据平时考核结果进行分值汇总，年终对包村干部作出客观公正的考核评价。
（2）通过绩效考核，深层次进行绩效管理
乡镇干部任何时候都应具备的基本要求是“德、能、勤、绩、廉”这五个方面。乡镇干部的工作岗位不同，工作的内容特点不同，考核的侧重点也应有所区别。坚持定量和定性相结合的原则，运用科学的考核方法进行定量考核，减少考核的主观色彩，严格考核程序。以群众满意度作为综合考核目标，自觉接受群众的监督，促使乡镇干部在各项规章制度范围内履行其行政职能，通过群众的参与、监督，不断提高考核及管理的民主化程度。
绩效管理是主管与员工以合作的方式不断地进行沟通和交流，通过对组织战略的认同，共同确定组织和个人的绩效目标，以激励员工持续改进并努力实现这些目标的过程[28]。考核工作目的不是单纯地作为乡镇干部进行优劣评价的方法，而是为了促进绩效改善和职业成长。绩效考核的结果及时公布，反馈给被考核者，能帮助乡镇干部分析工作中存在的问题和缺点，促进干部间相互学习、交流经验，并快速找到改善问题的途径，提高乡镇干部队伍整体能力。绩效的沟通和反馈是考核的核心目的，对良好的行为给予表扬激励，纠正恶劣的行为表现使其转向好的方面。
（3）构建科学有效的激励机制
所谓公务员激励机制则是指政府引导公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将国家的行政资源分配给公务员或行政组织的过程[29]。乡镇公务员激励机制具体指乡镇公务员管理机构按照一定的激励原则，运用各种激励手段来调动乡镇公务员积极性、主动性、创造性，并引导与规范乡镇公务员的价值观念与行为方式符合其管理目标的一系列制度安排与运行规则[30]。充分实现考核的作用，要把考核结果同奖惩、评优、调整薪金以及升迁紧密挂钩，达到考核的目的。把考核结果作为晋升的前提条件，能够激励优秀干部提高工作效率和积极性。制定科学合理的考核标准，把包村干部的德行、工作能力、廉政、包村业绩等方面情况作为考核的重点，要强化考核结果对晋升的作用，目前来看，不是所有考核为优秀的乡镇公务员都能得以晋升，所以应该创造空间使优秀的公务员都能够获得政策激励，尽量加大优秀公务员晋升的机会。
六、结论
包村机制具有科层制的运作特征，在一定程度上实现了乡镇管理及调控乡村干部，也是乡镇执行和完成上级各项任务的行政机制，包村干部积极地配合了乡镇“条条”职能部门面对农村社会无法畅通政策任务的贯彻执行问题，加强了乡村管理。包村干部兼具了“条”的本职分工和所包村街“块”的地方性工作的不同角色，包村机制体现了乡镇政权“走群众路线、密切联系群众”的制度化运作，充分发挥了解民情、反映民意、化解矛盾的功能。取消农业税和实行村民自治以来，乡镇政府向服务型政府转变，包村机制是新时期乡镇政权的一种乡村治理模式，在实践中虽然有低效化倾向，但在没有更好地衔接乡村社会的途径之前，还不能取消，它是国家努力在乡村社会进行政权建设的体现，应对其进行改造以适应乡镇改革和社会的发展。
包村机制是乡镇政权建设重要的治理方式。在“压力型体制”下，包村机制提高了政府效能，通过包村机制运作积极化解农村矛盾，维护社会稳定，促进农村基层党建的建设和巩固，从而加强了乡镇基层政权建设。在新农村和小康社会建设过程中，乡镇主抓经济发展，维护社会稳定以及进行公共服务，作为乡镇与农村衔接的包村机制服务于乡镇及农村，包村干部的任务也是促进村庄各项事业发展，并有益于乡村关系的良性互动。
【注释】
[1]张传玉：《从管制到服务：乡村关系的转型——以免除农业税前后S镇乡镇干部“包村”为例》，硕士学位论文，华中师范大学，2007年，第40页。
[2]陈劲松：《条块关系视角下的乡镇包村治理研究——以F县H镇为例》，硕士学位论文，南昌大学，2010年，第47-48页。
[3]欧阳静：《乡镇驻村制与基层治理方式变迁》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2012年第1期，第111-112页。
[4]徐勇：《行政下乡：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2007年第5期，第4、9页。
[5]胡鸣铎、牟永福：《权力与信任：基于中国乡村社会的考察》，《河北师范大学学报》（哲学社会科学版）2012年第6期，第23页。
[6]吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，生活·读书·新知三联书店，2007年，第42页。
[7]张辉：《包村工作制度不能丢》，《中国县域经济报》，2007年1月8日，第2期5版（总第2期）。
[8]李正志：《关于乡镇干部包村工作的调查思考与交流》，白河党建网，2012年3月19日。
[9]傅德峰：《包村抓组——乡镇基层工作的有效做法》，《领导之友》2011年第8期，第61页。
[10]宫世能、韩舒立：《乡村政策执行逻辑——一项基于Y镇包村干部角色的分析》，《天水行政学院学报》2013年第1期，第42页。
[11]宫世能、韩舒立：《乡村政策执行逻辑——一项基于Y镇包村干部角色的分析》，《天水行政学院学报》2013年第1期，第42页。
[12]刘锐：《基层治理：在危机中面向未来——读〈乡镇治理与政府制度化〉》，《中国农业大学学报》2011年第2期，第188 页。
[13]朱长青、王吉波：《乡干部包村制的弊端剖析》，《领导科学》1992年第5期，第39页。
[14]张云：《乡镇驻村干部绩效考核研究》，硕士学位论文，华东理工大学，2011年，第10页。
[15]龚贵庭：《如何发挥乡镇联村干部职能作用》，《江南论坛》2009年第11期，第26页。
[16]黄建新、谢志忠：《乡镇公务员绩效考核实例调查——闽侯县上街镇的案例分析》，《云南电大学报》2007年第3期，第88页。
[17]刘新圣、汪玮：《乡镇干部对当前乡镇政府治理的态度的调查——以河北省廊坊市D镇为例》，《社会科学论坛》（学术研究卷）2009年第8期，第201页。
[18]15个行政村包括：南尖塔、北尖塔、东尖塔、董村、西务、翟各庄、碾子营、南甸、北甸、骆庄、左场、大马房、前王各庄、大屯、北王庄。
[19]6个社区包括：奥韵社区、颐和社区、冬日瑞景社区、广阳公寓社区、馨宝华社区和幸福城社区。
[20]《浮山县实行领导信访包村制》，山西新闻网，山西经济日报（五版），2009年11月3日，http://www.sxrb.com/sxjjrb/wuban/856273.html。
[21]马闯：《基层政府维稳行为研究》，博士学位论文，苏州大学，2014年，第116页。
[22]桂华：《农民上访的类型及其变化机制探析——基层治理的视角》，《中共杭州市委党校学报》 2012年第2期，第51-53页。
[23]薛淼：《论乡村干部关系网络的存在及其对乡村治理的影响——以河南省W镇乡村干部为描述对象》，硕士学位论文，广西师范学院，2014年，第39页。
[24]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006 年，摘要部分，第1页。
[25]关舒华：《政府职能由“管理型”向“服务型”转变实践探索》，《经济技术协作信息》2013年第2期，第26页。
[26]黄建新、谢志忠：《乡镇公务员绩效考核探讨》，《中国农学通报》2007年第10期，第657页。
[27][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1980年，第35页。
[28]兰娜娜：《乡镇公务员绩效考核体系研究》，硕士学位论文，青岛大学，2010年，第27页。
[29]兰德华：《我国公务员激励机制的简要辨析》，《法制与社会》2009年第16期，第206页。
[30]刘彦麟：《乡镇公务员考核制度建设研究——以A市B镇为例》，硕士学位论文，河北大学，2013年，第28页。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
