法治提升国家的治理能力

国家治理能力实质就是制度的执行能力，“是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[5]。说到底，就是将国家治理体系所造就的制度优势转化为实际的有效治理成果的能力、本领和水平。国家治理应当是一个多元主体参与的动态化协同治理过程，国家治理能力的提升也是一个多主体协同、整体性发展的过程。国家治理能力包括党的执政能力、人大系统的立法能力、政府系统的行政能力、司法系统的司法能力，以及人民群众和社会组织参与管理国家事务能力，等等，是一个复杂的体系。不同的治理主体之间在角色的专业性、规则的有效性、机构的自主性、行为的规范性等方面存在的客观差距，从而造成了不同治理能力之间的差异。法治本身所特有的组织管理、规范校正、惩戒救济、激励引导功能可以协调平衡不同治理主体之间在关于治理的思想观念、利益取向等方面的差异和冲突，借助合法性和权威性的引导整体性地提升国家治理能力，是提升国家治理能力的有效方式。这主要表现为，一方面法治通过赋权，规范和激励各类国家治理主体参与国家治理，为在积极参与的基础上提升国家治理能力创造了条件；另一方面法治通过特有的约束作用和惩处功能使国家治理能力依托国家强制力来确立合法性，保障国家治理主体在法治的轨道上有效地参与国家治理，实现治理能力的整体性提升。中共十八届四中全会明确提出了推进法治建设的总体目标、基本原则和具体任务，从中国社会主义法治建设的实际出发，为以法治方式提升国家治理能力指明了方向，设计了符合中国国情的独特路 径。

（一）法治的规范和激励作用为国家治理能力的提升奠定基础

毫无疑问，法治具有明确的规范功能。在国家治理的过程中法治为治理主体提供明确的行为规范，设置治理活动法定的运行轨道，指引国家治理能力发展和提升的合理空间。在一般情况下，治理主体只要遵循法治轨道，正常发挥法治组织管理作用，是能够实现治理目标的。然而，在治理主体参与国家治理的过程中，无论是权力的运用，还是权利的追求，都可能出现绝对化的趋势，而绝对化的权力或绝对化的权利都是对治理能力的破坏，将严重影响国家治理的有效性。面对这种可能性，法治的规范校正功能，甚至是惩戒功能则可以在必要时发挥重要的作用。法治的规范功能促使国家治理的各类主体正确理解权力与权利及其相互关系，使权力与权利自觉接受法治规范，从而保证治理行为沿着正确的轨道趋向和实现预期的治理目标。

诚然，规范和惩戒并不是法治功能的全部，其实“法律不仅仅有强制性、惩罚性和制裁功能，也有激励性和激励功能。……激励是法律的文明基因，社会越文明，法治越进步，就越重视发挥法律的激励功能”。“所谓激励，就是充分调动人的积极性和创造性，从正面影响人的行为朝向预期的方向。”“从法治的价值追求看，实施法治不仅要维护秩序，而且要保证自由和权利的实现。由于权利的本质是利益，因而把法治方式当成治理社会的激励手段，就不能只在制裁机制上做文章，还要运用以权利为主的激励机制，把参与国家治理主体的权利纳入法治的轨道。”[6]法治的激励功能可以调动治理主体参与国家治理的积极性和能动性，而积极地参与治理是提升参与治理能力和水平的重要前提。参与治理动力不足或没有能力参与治理都会影响国家治理能力的提升。从一定意义上讲，国家治理应当是有权的治理，而法治的激励功能恰恰是通过赋权的方式实现的。赋权就是通过宪法和法律法规明文规定，各类国家治理主体具有相应职权或权利，从而使各类治理主体对法有清楚的理解、遵守和运用，并可以使自身间接或直接受益，法治实际运行所产生的利益驱动，必然提升其参与治理的积极性与能动性，这就为整体性国家治理能力的提升创造了必要的条件。

（二）法治保障国家治理能力的合法性

国家治理能力以合法性为前提，宪法和法律法规的相关规定是国家治理能力产生的依据。宪法特有的赋权和限权功能为国家治理能力的实际运行划定了明确的合法性空间。我国的现行宪法明确规定了人民所享有的参与国家治理的权利，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。同时也明确地规定了一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。现行宪法确立了依法治国、国家尊重和保障人权、合法的私有财产不受侵犯的原则，构建了包括平等权、政治权利和自由、人身自由、社会经济权利、获得救济的权利、社会生活权利在内的基本权利自由体系。公民所享有的平等、广泛、真实的权利自由是其具有参与国家治理能力的依据。宪法还规定了公民必须承担的相应义务，明确规定了公民在行使自由和权利时的限制性条款，即不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。这明确了公民国家治理能力的宪法界限。现行宪法明确规定了在执行国家制度过程中各级各类国家机构相应的职权、职责。例如，全国人民代表大会有修宪权、立法权等具体职权，而地方人民代表大会则有制定地方性法规等职权；国务院有行政立法权、提案权，以及较为广泛的全国性行政事务管理权等职权，而各级地方政府则相应地有制定地方性行政法规、管理地方行政事务的职权；各级司法机关也按照宪法规定有不同的职权。宪法所规定的各类、各级国家机构的相应职权为其提供了国家治理能力的合法性依据，也明确了其所具有的国家治理能力界限。此外，现行宪法也明确了各民主党派、社会团体和经济组织、群众性自治组织的活动原则和活动空间。宪法和法律法规关于相关主体治理能力的法治化规定，通过法治运行实践使治理能力获得了必要的检验校正，保障了相应主体治理能力的合法性，有利于整体性地强化和提升国家治理能力。

宪法的上述规定为国家治理能力提供了根本法依据，其他法律法规则依据宪法对国家治理能力及其运行和发展做了具体性规定。宪法和法律法规所规定的相应权利和职权是国家治理能力的起点和根据，同时，其所规定的相应权利和义务也是国家治理能力运行中的法的界限，这就形成了法治为国家治理能力所设定的合法性空间。法治具有明确的惩戒功能，表现为对于超越合法性空间的一切行为都将予以制裁惩处。惩戒不仅仅意味着对行为性质的价值判断，更有行为禁止、利益补偿，以至于相应主体为自己的违法行为必要时将付出自由和生命的代价等。依托于国家强制力的法治惩罚功能，突出了法治的权威性，进一步加强了国家治理能力合法性的保障。

（三）法治的发展有利于提升国家的治理能力

法治本身与时俱进的动态发展，有利于促进国家治理能力的发展，立法、执法、守法、司法等法治各环节的发展对于提升国家治理能力都具有十分重要的意义。中共十八届四中全会在明确提出推进法治建设的总体目标、基本原则，指明社会主义法治的发展方向的同时，明确提出了发展社会主义法治的具体任务，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这为以法治方式提升国家治理能力设计了符合中国国情的独特路径。

完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施是通过立法目的、原则、体制机制、侧重点的规划和突出宪法实施对于立法乃至法治的重要意义，强调以高质量的立法确保法治运行有良好的开端；“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，是通过强化法治政府建设和依法行政、依宪行政来强调以高效的执法来推动法治运行；“保证公正司法，提高司法公信力”，是从司法救济的底线性出发来强调司法对于法治的保障作用；“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，是从法治建设的群众基础出发，以整体性的法治观念提升来防止对法治的破坏性消费，强调守法是法治运行的基础；“加强法治工作队伍建设”，是从法治与人的关系出发，强调法治建设中的法律职业人因素对法治发展的重要作用；“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”，是强调党的依法执政能力。法治建设具体任务完整地涵盖了法治运行的全过程，并从法律职业人因素的重要影响和党的领导重要作用角度做了整体性规划，这既是推进中国社会主义法治建设的有力举措，也为提升国家治理能力创造了新方式和契机。

总之，法治标志着国家治理的现代化。法治是现代化的内在要求，也是现代化必须依存的规则。国家治理从传统走向现代化的过程中，法治化是一个不可逾越的发展阶段。法治意味着告别人治，把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到国家治理的各个层面。法治在国家治理中的作用是否得以发挥，国家治理法治化的程度是反映和体现国家治理现代化进程的重要标 志。

注 释

[1] 《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第91页。

[2] 王人博：《论法治》，山东人民出版社1989年版，第137页。

[3] 郑言：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《吉林大学社会科学学报》2014年第2期。

[4] 张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。

[5] 同 上。

[6] 刘武俊：《激活法律的激励因子》，《福建日报》2012年10月31日。

【注释】

[1]郑慧（1955— ），中国社会科学院政治学研究所教授、博士生导师。