城乡社会保障问题

北京市在全国率先实现了城乡社会保障制度的全覆盖面，但还存在社会保障制度不完善、社会保障待遇不平衡、社会保障水平还不高等问题。

表2-49　北京市历年参加社会保障情况（1995—2009）

注：12001年开始设置基本医疗保险指标，以前年份称为大病统筹，2000年参加大病统筹人数为232.6万人。
2.2005年7月1日《北京市企业职工生育保险规定》开始实施。全市农村社会养老保险1992年试点，1996年全市正式实施。
3.2006—2009年农村最低生活保障人数不含农村五保供养人员。
4.农村居民参加城乡居民养老保险人数在2007年及以前为参加农村社会养老保险人数口径；2008年为参加新型农村社会养老保险人数；2009年为参加城乡居民养老保险人数中农村参保人数。
5.农民养老保险参保率2008年及以前为农村养老保险覆盖率。
资料来源：《北京市统计年鉴（2010）》。

1.部分人群还没有纳入社会保障体系

北京市已经基本实现了城乡社会保障的制度全覆盖，但因种种原因，还没有将城乡居民全部人群纳入社会保障网络，尚未实现社会保障的人群全覆盖。比如，新型农村合作医疗制度实行“政府引导、自愿参加”，在实际工作中，一些无缴费能力的贫困人群、尚无疾病之忧的健康人群、经济富裕的人群以及外出务工人群等没有参加“新农合”。从2004年到2009年，北京市农村居民参合率由71.9%上升到957%，绝大部分农村居民参加了“新农合”，但仍有4.3%的农村居民没有参加新型农村合作医疗。2009年，农村养老保险覆盖率达到90%，但还有10%的农村老人没有参加养老保险。

从北京市常住人口规模、外来人口和从业人员等数量对比参加社会保障的人数来看，还有部分人群游离于社会保障体系之外。特别是外来流动人口，没有完全加入社会保障体系之中。

表2-50　北京市常住人口、城镇单位在岗职工、从业人员（1995—2009）

资料来源：《北京统计年鉴》。

2.城乡社会保障制度未完全统一

在推进城乡一体化进程中，北京已建立了城乡统一的居民养老保险制度、城乡统一城乡无保障老年居民福利制度等，北京市还在城乡残疾人救助、城乡义务兵优抚费、城乡丧葬补贴等方面实现了标准的城乡统一。北京农村转移就业劳动力可以参加城镇职工各类社会保险，享受与城镇职工同等待遇。

但城乡居民基本医疗制度尚未实现城乡统一，在城镇，实行城镇居民基本医疗保险制度，在农村，实行新型农村合作医疗制度。不但城乡居民医疗保险政策不同，而且各区县“新农合”的筹资标准等也各不相同。

2010年全市13个涉农区县中有11个区县的人均筹资标准均为520元，海淀区为670元；朝阳区最高，达到720元。

表2-51　2010年北京市各区县“新农合”人均筹资标准　单位：元

城乡社会保障基金的筹资模式不同。城镇职工养老保险和基本医疗保险的筹资模式是“社会统筹与个人帐户”相结合的部分积累模式，政府允许企业为职工缴纳的养老保险费在税前列支，计入成本，这就意味着政府减少了这部分费用的33%的所得税。在基本养老保险基金入不敷出时，政府将给予补助。而农村养老保险制度的筹资模式为“个人帐户储蓄积累模式”，资金筹集的特点是个人缴费为主、集体补助为辅、政府政策扶持。城乡居民基本医疗保险基金的统筹层次不同，城镇居民基本医疗保险实行市级统筹，新型农村合作医疗实行区县统筹。

3.城乡社会保障待遇不平衡

北京城镇社会保障制度已经形成了以城镇职工的养老保险、失业保险、基本医疗保险和工伤保险等四项保险制度为重点，包括社会救助、社会福利和优抚安置等内容的较为完备的社会保障体系，而农村的社会保障制度则主要包括养老保险、新型农村合作医疗和最低生活保障制度等，城乡社会保障的实际待遇水平还很不平衡。

在社会保障分项支出中，各人群的保障待遇相差较大。在全市常住人口中，社会保障待遇存在着一个“两极”现象：“一极”是各单位的离退休人员的社会保障福利费用占全部社会保障费用的比例较高，另“极”是数百万外来人口没有充分纳入社会保障体系、享受社会保障权益。

从基本医疗保障的负担水平看，同样是大病费用，城镇职工个人负担30%，统筹基金报销70%，超过封顶线部分，再由大额医疗互助基金支付；而农村合作医疗基金报销的比例远未达到城镇职工的水平，同时，各区县之间“新农合”报销待遇也各不同相。

2010年全市13个涉农区县“新农合”的门诊与住院报销政策实行了新的调整。各区县门诊报销一般对村和乡镇级医疗机构不设起付线，对村卫生站设起付线的只有延庆县，对乡镇卫生院设起付线的只有延庆县和房山区。丰台、通州、大兴、怀柔、密云、平谷6个区县对二三级医院都未设起付线。二级医疗机构封顶线最高的是昌平区，为1万元；三级医疗机构封顶线最高的是昌平与区房山区，均为1万元；各级医疗机构的报销比例在30%至55%之间。朝阳与海淀两个区的各乡镇分别制定不同的报销政策。

表2-52　2010年北京市各区县“新农合”门诊报销政策

注：大兴封顶线为家庭参合人数（N）乘以150元。
资料来源：北京市农村经济研究中心社会处《北京城镇居民基本医疗保险与“新农合”制度整合研究》，2011年2月。

各区县“新农合”的住院报销政策，一般按一、二、三级医院分别设立起付线，分段执行报销比例，封顶线一般为18万元，只有朝阳为17万元，房山最高，为25万元。

表2-53　2010年北京市各区县“新农合”住院报销政策

注：房山区封顶线16岁以下25万，16岁以上18万。

从城乡社会救助看，城镇居民最低生活保障标准已实现了全市统一，2011年全市城镇居民最低生活保障标准为每人每月480元。但农村居民最低生活保障标准尚未实现全市统一，各区县实行的标准不同。在北京市13个涉农区县中，只有朝阳、海淀、丰台三个区实现了辖区内城乡居民低保标准的统一，自2005年以来，这三个区的农村低保标准已与全市城镇居民最低生活保障标准保持了一致。

表2-54　北京市城乡居民最低生活保障标准比较　单位：（标准）元/月

注：2007年，怀柔区农村居民低保标准为每人1350元/年，延庆县农村居民低保标准为每人1100元/年；2008年，怀柔区农村居民低保标准为每人1780元/年；2009年至2011年，顺义区农村居民低保标准每人每年分别为2530元、3360元、4608元。
资料来源：化京市民政局资料。

4.城乡低保覆盖率还比较低

1976年，经济合作与发展组织提出了一个广泛运用的国际贫困标准，即以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为该国家或地区的贫困线。世界银行在1990年的《世界发展报告》中，以1985年的国际物价水平设定国际贫困线为每天消费1美元。2005年世界银行将国际贫困线调至为每天消费1.25美元。以2005年12月人民币与美元汇率（100∶808.4）计算，每天消费1.25美元国际贫困线相当于人民币每天消费10.105元、每月消费303.15元、每年消费3688.325元。

中国贫困线标准一直比较低，2006年中国农村绝对贫困线为人均年收入693元，相对贫困线为958元；从2009年起，中国农村绝对贫困标准和相对贫困标准合二为一，当年中国农村贫困标准是人均年纯收入1196元，按购买力平价测算，相当于每天0.89美元。2011年，中国农村贫困标准将上调到人均年纯收入1500元，提高贫困标准后，全国贫困人口将达到1亿左右。如果按国际贫困线标准衡量，我国的贫困人口会更多。

表2-55　以国际贫困线衡量的中国贫困人口和贫困率

如果按照经济合作与发展组织提出的社会平均收入的50%作为贫困标准，不计城镇与农村收入平均数，单计农村平均收入的一半的活，2010年北京农村居民贫困线（或低收入线）为6631元，如此，将有更多的农村居民进入贫困线。

2009年，北京市新农办印发的《北京市低收入农户监测实施方案》，将农村居民年人均可支配收入低于4500元，且具有劳动能力的农户确定为低收入户，全市农村低收入农户81320户，共计242168人，占全市农业户籍总人数的87%。北京市农村居民低保覆盖率只有3%左右，城镇居民低保覆盖率只有15%左右。2010年，农村享受低保人数为81598人，占全市农业户籍人口的3.04%；城镇享受低保的人数为137224人，占全市非农业户籍人数的1.39%。

表2-56　北京市城乡低保覆盖比例情况

资料来源：《北京统计年鉴》和北京市民政局相关资料。

表2-57　北京市城乡居民人均收入　单位：元/年

资料来源：北京市统计局。

5.财政用于社会保障的支出比重较低

在市场经济发达国家，财政用于社会保障等公共服务的支出比例较高。据有关研究，2004年，美国联邦政府支出的45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，其中美用于社会保障的财政支出占总支出的21.6%，而用于行政公务的支出只占总支出的1100%%。2002年美国州和市县镇政府度用于教育卫生、各种社会保障和社会管理的支出比例高达70%以上，行政公务费用只占16%。澳大利亚政府用于社会保障和实利的支出占总支出的24.2%。

2010年，我国用于社会保障和就业的支出只占总支出的7.8%；北京市用于社会保障和就业的支出占总支出的87%。

表2-58　2004年美国联邦政府财政支出结构

表2-59　2009年北京市财政支出结构

资料来源：《北京市统计年鉴（2010）》

此外，有关社会保障基金管理问题、农民工社会保障问题、城乡不同人群社会保障接转等问题也都需要进一步完善解决。