云南社会治理发展定位研究报告

黎志远

从党的十八届三中全会明确治理能力现代化，到十八届四中全会对依法治理的深化，2015年云南省紧紧围绕群众关心的热点问题，加大社会治理工作力度，不断探索社会治理的新模式，保持了社会和谐稳定、民族团结的局面。

一、2015年云南社会治理取得的主要成效

（一）“三社联动”探索社会治理新模式

近年来，云南省在昆明、个旧、沧源、鲁甸等地开展了“三社联动”即社会组织、社工与社区积极联动形成合力，为心理、行为上有缺失的人员提供专业化的服务试点，通过引入专业社会工作力量，有效整合各类社会资源，积极搭建社区综合服务平台。目前具有云南特色的“三社联动”社会治理模式已初步形成。为全国边疆少数民族地区、边远贫困地区及革命老区发展社会工作专业人才队伍建设提供了思路和经验。

通过“三社联动”方式，开展各有侧重的社区社会服务工作。在城市社区重点开展针对老年人、未成年人、外来务工人员、残疾人和低收入家庭等的社区照顾、社区融入、社区矫正、社区康复、就业辅导、精神减压与心理疏导等服务；在农村社区以空心村落、空巢家庭、留守人群为重点，帮助农村留守儿童、妇女和老人缓解生活困难，构建社会保护与支持网络等，满足了群众的多样化需求，有效化解了基层社会矛盾，巩固了党的执政基础，形成了政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。

另外，社会工作积极介入重大突发事件取得成效，在政府主导下，社会工作积极介入，在组织领导、关系协调、平台搭建和工作方法上开创了众多全国第一次，尤其是在鲁甸地震的震后重建中，介入的社会工作直接服务群众2万余人，协调资金4 000万元，效果显著。

（二）城乡社区网格化服务管理加快推进

近年来，云南省不断探索创新基层服务管理工作方式。随着各地基层党组织服务工作的大力推进，针对个体党员干部“单兵作战”难以提供全面有效服务的状况，一些地方开始探索网格化服务管理的做法。红河哈尼族彝族自治州弥勒市各类代表联系服务群众“1＋7＋15”网格化管理模式，在全省，乃至全国产生了较大反响，被誉为基层党建工作的“红河样本”。

2014年，省委、省政府立即对云南省推行网格化服务管理工作进行了安排部署，并明确1个牵头单位和20个参与单位，按照任务分工认真抓落实，确保网格化服务管理各项工作落到实处。由此，网格化服务管理在全省全面推行。2015年，按照省委部署要求，全省各地逐级建立机构，及时动员部署，制定实施方案，结合当地实际，实施重点推进。各地根据本地经济发展状况、服务资源配置和居民生活习惯等特点，在农村原则上以每个村民委员会或人数较多的村民小组为一个网格，在社区根据小区、楼宇、街巷等要素划分网格，机关、团体、学校、医院等可视情况单独划分网格，并对应网格配备“网格员”。一些地方还有针对性地在外来流动人口居住区、大型市场等特定人群的聚集区单独建网格。

目前，全省16个州市均结合各地实际推行网格化服务管理这一有效的基层社会治理模式，基本构建了党政主导、各方参与、全面覆盖、上下联动的网格管理服务体系。各地本着充分发挥基层党组织和党员主体作用，积极动员社会各方力量参与的原则，对应每一网格，整合基层党员干部、综治员、调解员、大学生“村官”、乡土能人等人力资源，组建以基层党员干部为主体，社会优秀骨干分子、专业人才为补充的网格管理员队伍，城乡社区网格化服务管理加快推进，工作在“网”上提速，服务在“格”中提效。

（三）城乡社区协商实践不断发展

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。党的十八大和十八届三中、四中全会都对加强社会主义协商民主制度建设、推进协商民主广泛多层制度化发展作出重大战略部署。习近平总书记强调，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。这一重要指示精神，进一步明确了基层协商的地位和作用，为加强城乡社区协商指明了方向。

2015年，云南省出台了文件《中共云南省委关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，强调结合云南省实际，不断发展完善城乡社区协商，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，保障人民群众享有更多更切实的民主权利，不断提升基层治理能力和治理水平。

进一步健全村（居）民会议、村（居）民代表会议议事规程，制定村（居）务监督委员会工作规则，把协商的价值取向和规则制度融入村规民约，为城乡居民开展协商实践提供指导。逐步扩展城乡居民与基层政府、社会组织、驻社区单位等各类主体协商的渠道和途径，完善城乡居民诉求表达、利益协调和权益保障机制。规范协商程序，包括提出协商议题和内容、确定协商人员、组织开展协商活动、形成协商决策、协商成果的反馈和运用等，进一步增强基层协商的可操作性和规范性。

（四）政府购买社会服务逐步深化

2015年，云南省制定出台了《云南省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确规定政府购买服务的主体是各级行政机关和参照《公务员法》管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入机构编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及本单位的履职服务，根据实际需要，也可实施购买服务。但在政府购买服务的实施中，要与事业单位分类改革、社会组织管理等制度相衔接，到2017年，全省基本建立起比较完善的政府购买服务制度。

按照规定，承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。购买主体应当保障各类承接主体平等竞争，不得以不合理的条件对承接主体实行差别化歧视。

《实施意见》明确，除应当由政府直接提供、法律法规另有规定或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政行为等不适合向社会力量购买，以及不属于政府职责范围的服务项目外，基本公共服务和非基本公共服务事项均可通过政府购买服务的方式，逐步交由社会力量承担。在购买过程中，购买与承接双方应遵循编制购买计划、公示购买信息、确定购买方式、签订购买合同、合同验收结算等操作流程。

2015年，省级政府向社会组织购买服务目录项目资金共计12 183.55万元，较2014年的2 844.13万元增加9 339.42万元，增幅328%。

（五）社会组织快速发展

近年来，全省各级社会组织登记管理机关紧紧围绕党委、政府的中心工作，着力培育发展、引导成立与云南省经济社会发展密切相关的社会组织，取得显著成效，社会组织数量快速增长、质量稳步提升，截至2014年底，云南省社会组织总数达19 959个，年均增长10%以上。这些社会组织在反映公众诉求、化解社会矛盾、推进慈善事业等方面起到了不可替代的作用。2015年云南省制定出台《中共云南省委云南省人民政府关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出到2020年，建成覆盖广泛、门类齐全、结构优化、布局合理、作用明显的社会组织体系，形成法规政策健全、监管有力、服务到位的社会组织管理服务格局，构建参与广泛、资源整合、协调顺畅、充满活力、富有效率的社会组织工作体制，使社会组织成为政府职能转变承接者、社会政策重要执行者、社会道德自觉践行者、社会和谐稳定生力军。省、市、县三级设立社会组织培育发展专项资金，重点扶持云南省经济社会发展急需培育的各类社会组织，对符合申请条件的社会组织给予补助。有条件的州（市）、县（市、区）要建立社会组织培育孵化基地，制订扶持发展专项规划。

（六）创新信访体制机制

2015年，云南省信访部门建成了市、县、乡三级联动视频接访系统，信访信息系统也如期建成，实现与国家信访信息系统互联互通，实现群众信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，实现数据自动生成、随时统计随时调取，实现“让数据多走路，让群众少跑腿”的目标。督办各类信访事项260余件，推动解决疑难复杂信访事项1 290余件，化解信访积案1 170余件。在法治信访上求深入，规范信访基础业务，严格执行诉访分离、依法逐级走访等制度，深入开展法治宣传，启动通过法定途径分类处理信访诉求工作，信访秩序持续好转。2015年，全省信访总量下降24.3%，进京非正常上访总量下降50.3%，信访增量和存量实现了“双下降”。

（七）“平安云南”创建工作不断深化

2015年，紧紧围绕“平安云南”“法治云南”建设总要求，牢牢把握稳中求进总基调，立足危机风险管控，强化重大安保部署，全面深化公安改革，大力推进“四项建设”，有力维护了全省社会大局持续稳定。着力解决涉及人民群众切身利益的一系列问题，努力推进法治治安建设，在户籍制度改革、缉枪治爆、“断链行动”“利剑行动”“蓝天清水行动”等方面成绩斐然。2015年，云南各级公安机关组织开展系列严厉打击严重暴力犯罪专项行动，快侦快破多起暴力袭警、特大杀人、暴力绑架等影响较大的犯罪案件，全省“打黑除恶专项行动”共打掉犯罪团伙59个；“打拐专项行动”共破获拐卖妇女儿童案件80余起、抓获人贩子100余人、解救被拐卖妇女儿童270余名；“打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动”共破获电信诈骗案件340余起；“网上追逃行动”抓获在逃人员8 000余人；“缉枪治爆专项行动”共破获涉枪涉爆案件1 600余起、收缴大量枪爆物品；“利剑行动”共破获食品药品安全犯罪案件30余起，抓获犯罪嫌疑人60余人；“蓝天清水行动”共破获污染环境案件7起，抓获嫌疑人10余人。全年全省共立各类刑事案件30余万起，抓获各类作案人员4万余人。

二、2015年云南社会治理存在的问题

（一）对社会治理的紧迫性认识不足

当前经济增速放缓，调结构、稳增长的任务很繁重，容易滋生经济发展压倒一切，社会治理可以放一放的思想。同时，还有的囿于传统思维，担心加强和创新社会治理会还权于社会，弱化政府对社会的控制力，有可能影响现有大局稳定。对社会治理的内涵认识不清。有的认为社会治理是社会管理的翻版，只是方法有所不同，而未曾认识到治理是管理与服务的有机融合。加强和创新社会治理的内涵除了深化拓展原有社会管理的适当内容之外，更在于发展社会服务。

（二）对创新社会治理的实践不足

尽管云南省就社会治理创新做了诸多有益探索，但这些探索多具有局部性、试点性和零碎性特点，所得经验缺少普适性，尚未形成可复制、可推广的治理创新模式，整体社会治理实践还明显不足。由于社会治理兹事体大、涉及部门多，责任部门和统一的协调机构尚不明确，组织部署全社会的治理创新实践难度很大。当前中央关于社会治理的部署还比较宏观，主要是方向性指引，具体路径还有赖于各地各部门的实践探索和经验积累。因此，在实践中探索社会治理创新尤为迫切。

（三）社会治理的难度增加

当前云南省社会问题累积多样，涉及领域众多，成因复杂，波及面广，社会治理难度增加。一是基层社区治理纷繁复杂。单位社会形态日渐消解，社会个体和多样化的诉求逐步回归基层社区，社会问题和矛盾也容易集中浮现于社区，而社区对这些社会个体的协调参与、有序规范和服务供给能力还比较弱，基层自治的压力空前加大。二是社会自组织能力提升，社会组织发展势头迅猛，社会参与、权益维护等诉求越来越多，监管治理的难度越来越大。同时社会组织对高度离散化的社会个体的再组织、再动员能力较弱，治理主体的作用发挥明显不足。三是网络社会安全已成为影响安全和社会稳定的突出问题，而现有的防范、打击技术和管理手段明显滞后。四是公共安全形势严峻，反恐斗争形势更加复杂严峻。同时，经济发展新常态和“三期叠加”新形势给安全生产带来了新情况、新挑战。

三、2016年云南社会治理展望

十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”十八届五中全会首提“社会治理精细化”，既是对提高社会治理水平提出的新要求，也为社会治理创新指明了方向。

第一，做好社会治理风险研判的精准化工作。在经济增速放缓的情况下，各种风险极易被引爆。政府必须切实增强防控风险的责任感和自觉性，逐个环节校准责任偏差，不断提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能出现的风险及其原因要做到心中有数、对症下药、应对有策，确保把风险化解在源头，防止小风险演化为大风险、个别风险演化为综合风险、局部风险演化为系统性风险。

第二，形成多元共治的社会治理精细化格局。由传统的“社会管理”转向当下的“社会治理精细化”，关键是实现治理主体的多元化和多元共治社会体系的形成。多元共治要求政府、社会、市场在法治框架内各尽其能、各司其职又相互合作，形成共同治理。实现多元共治，坚持党委和政府在社会治理精细化中的领导主导作用。社会治理的精细化首要的是社会政策的精细化，然后才有执行的精细化。要注重发挥社会组织在社会治理精细化中的作用。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，积极引导市场有序参与社会治理，最终形成政府、社会、市场各尽其责，多方协力推进社会治理精细化的良好局面。

第三，以信息化建设引领社会治理精细化创新。信息化是当今世界的大趋势，其最显著的特征是数据的快速流转和广泛共享。社会治理精细化与信息化建设密不可分。我国应该实现社会信息化向信息化社会转变，充分发挥大数据在社会治理精细化中的作用，通过信息化建设推动、倒逼，引领社会治理精细化创新。各级政府在社会治理中积累了数以亿计的公共服务大数据，对这些数据进行有效的处理分析，可以提高社会治理的精确度和靶向性，促进社会治理精细化的实现。当前，部门之间、条块之间普遍存在信息分割、相互掣肘的情况，没有很好地发挥信息化在社会治理精细化中的作用，尚未形成社会治理的有效合力。为此，必须破除各种利益的藩篱，大力推进部门数据共享，做好公共数据库建设。同时，政府还应搭建统一的公共信息服务平台，优化工作流程，推动公共服务由“多头服务”“坐等服务”“定时服务”向“综合服务”“上门服务”“实时服务”转变。

（作者单位：云南省社会科学院社会学研究所）