云南省妇女儿童工作委员会
2011年，国务院颁布实施《中国妇女发展纲要（2011～2020年）》（以下简称《妇纲》）。为贯彻落实《妇纲》，云南省人民政府根据国家要求，结合实际，于2012年4月颁布实施《云南妇女发展规划（2011～2020年）》（以下简称《妇规》）。《妇纲》《妇规》明确提出了未来10年中国及云南妇女发展的总目标、优先发展领域、主要目标及策略措施。
本评估工作紧紧围绕《妇纲》的目标要求、以《妇规》七大领域的22项主要目标、97项具体目标、79项策略措施为重点，通过自查自评、实地评估督导等方式，进行客观评价，形成评估报告。本评估报告主要由五部分组成。第一部分主要描述了开展中期评估的基本情况；第二部分主要阐述了云南经济、人口发展现状，对妇女发展的作用；第三部分围绕《妇纲》《妇规》定量和定性目标，重点针对《妇纲》的53项、《妇规》的73项重点可量化监测指标，通过数据分析、客观比较、科学评价分析目标进展情况及发展趋势；第四部分客观、科学地反映了五年来在云南经济社会快速发展的大背景下，云南省实施《妇纲》《妇规》取得的六项经验、存在的六个问题及面对的挑战，有针对性地提出了下一步推动《妇纲》《妇规》实施的六项具体举措和安排。
一、云南省经济、人口等基本情况
云南地处中国西南边陲，与越南、老挝、缅甸3国接壤，是一个集边疆、民族、山区、贫困为一体的省份。总面积39万平方千米，边境线长4 060千米，山区半山区占94%以上。全省辖16个州（市），其中8个民族自治州，有国家级重点扶持县85个、省级重点扶持县8个、民族自治县29个。2014年，全省总人口4 713.9万人，女性人口2 268.1万人，占总人口的48%；少数民族人口1 574.06万人，占总人口的33%；乡村人口为2 746.8万人，占总人口的58%；农村贫困人口574万人，占总人口的12%。
在“十二五”期间，云南经济社会发展加快，2012年全省经济总量突破万亿元大关，成功加入全国万亿俱乐部，实现了经济发展的新跨越，为启动实施《妇规》创造了条件，更为妇女发展提供了坚实的物质基础和良好的社会环境。
（一）综合经济实力显著提高，社会事业投入明显加大
2014年，全省地区生产总值（GDP）达12 814.59亿元，2010～2014年年均增长12%，第一、二、三产业结构由2010年的15.3∶44.7∶40.0调整为15.5∶41.2∶43.3。如图1、图2所示，全省人均生产总值（GDP）年均增长11%，非公经济实现增加值5 958.78亿元，占全省生产总值的比重达46.5%，比2010年提高5.9个百分点；妇幼卫生、教育、人口与计划生育的投入不断增加。
图1 人均地区生产总值
图2 国家财政性教育经费、医疗卫生经费、人口与计划生育事务
（二）城乡居民生活水平明显改善，居民生活质量不断提高
2014年，财政总收入3 156.73亿元，地方公共财政预算收入1 698.06亿元，分别是2010年的1.7倍和1.9倍；地方公共财政预算支出完成4 437.98亿元，是2010年的1.9倍。城镇居民人均可支配收入24 299元，农村居民家庭人均纯收入7 456元，分别是2010年的1.5倍和1.9倍。
图3 城乡居民收入情况
2014年，城镇新增就业人数36.5万人，新增转移农村劳动力67.5万人；全省城镇实有登记失业人数19.19万人，城镇登记失业率为3.98%。城乡居民人均消费性支出分别由2010年的11 074元和3 398元增加到16 173元和5 248元；城乡居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重分别达到21%和18.82%；全省城镇非私营单位在岗职工工资47 802元，比2010年增加17 625元。
（三）人口低速增长，受教育程度不断提高
2014年，全省人口出生率、自然增长率分别为12.65‰、6.20‰，比2010年分别下降0.45和0.34个千分点。平均受教育年限逐年增加。
（四）人口结构变化明显，人口老龄化进程不断加快
2014年，女性人口占总人口的48%，15～49岁育龄妇女人口占总人口的28%，与2010年持平；0～17岁儿童人口占总人口的24.52%，比2010年下降1.5个百分点，0～17岁人口中女性所占比例低于总人口中女性比例0.9个百分点，仅为47.26%；65岁及以上人口为400.7万人，占总人口的8.5%。
二、云南省实施《妇纲》《妇规》发展趋势
（一）妇女健康权益得到进一步实现
1.孕产妇保健水平明显提高，呈现“四提高、两下降”，但区域和城乡之间存在差异
图4 孕产妇死亡率和住院分娩率
2014年，“四提高”——产前检查率、孕产妇住院分娩率、孕产妇系统管理率、高危孕产妇住院分娩率分别为98.46%、98.89%、93.9%、99.88%，分别比2010年提高2.32、8.02、6.62、0.73个百分点，提前达标；“两下降”——孕产妇死亡率、孕产期中重度贫血患病率分别为22.14／10万（城市为22.82／10万，农村为21.94／10万）、0.25%，分别比2010年下降15.13个十万分点和0.19个百分点，均提前达标。
如图5所示，分州（市）看，2014年，孕产妇死亡率低于全省平均水平的州（市）有7个、高于全省平均水平的有9个州市，怒江州居全省之最，为86.71／10万，比2010年上升了7.78个十万分点。
图5 2014年16个州市孕产妇死亡率（单位：1／10万）
2.婚前检查率大幅上升，妇女综合避孕率保持稳定
2014年，全省婚前医学检查率达到77.53%，比2010年提高71.74个百分点，其中城市79.51%、提高74.54个百分点，农村76.85%、提高70.76个百分点，提前达标。
图6 婚前医学检查率
3.妇女常见病的筛查率波动下降，“两癌”患病率上升
2014年，妇女常见病筛查率18.09%，比2010年下降11.33个百分点，妇女宫颈癌和乳腺癌的患病率逐年上升，离目标差距较大，预期达标困难。
4.艾滋病疫情控制的形势十分严峻，感染人数中女性比例明显增加
2014年，当年报告艾滋病病毒感染例数为11 225例，其中女性占35.34%。全省累计报告艾滋病病毒感染者80 610人，其中女性为31 410人，男女比例为1.57∶1，较2010年男女比例2.06∶1明显缩小。
图7 2014年报告艾滋病病毒感染例数
（二）妇女受教育权利进一步得到保障
1.女性受教育的程度明显提高，在各类教育中男女差距缩小
2014年，学前三年女童的毛入园率为58.69%，九年义务教育女生的巩固率为95.8%，高中阶段、高等教育女生的毛入学率分别为79.6%、31.69%，分别高于男生9.1、6.82个百分点，均提前达标。
2.青壮年女性文盲率小幅下降，女性劳动者技能逐步提高，女性获得各种职业技能培训比例逐年增加
2014年，青壮年女性文盲率为3.26%，比2010年下降0.74个百分点，但高于男性2.14个百分点，预期可达标。参加农业职业技能培训和非农业职业技能培训的农民中女性分别占到47.22%和48.93%，分别比2011年提高7.2和5.9个百分点，提前达标。
（三）妇女的劳动就业权益得到进一步保障
1.消除就业性别歧视，稳定妇女就业
2014年，全省从业人员中女性占45.51%，城镇单位、国有企业从业人员中女性分别占从业人员的35.63%、32.28%，与2010年相比，女性所占比重均保持稳定；非农就业人员中男女差距逐步缩小，均提前达标。但是在城镇失业人员登记中女性人数持续上升，从2010年6.4万人上升到2014年8.28万人，应引起高度重视。
图8 2002～2014年从业人员人数
2.企业女职工权益保护得到加强
2014年，签订了女职工权益保护专项集体合同的企业比重、执行《女职工劳动保护特别规定》的企业比重分别为82.06%、87.68%，比2010年分别提高了11.36、47.69个百分点，均提前达标。
3.各类女性专业技术人才比例趋于稳定，妇女就业层次不断提高，呈现“三提高一稳定一下降”趋势
2014年，公有经济企事业单位中高级、中级、初级专业技术人员中女性分别占36.43%、46.38%、51.53%，分别比2012年提高0.69、2.21、1.85个百分点，提前达标；技能劳动者人数中妇女所占比例稳定在40%左右；全省农村实用技术人才中妇女占30.95%，比2011年下降3.05个百分点。
4.残疾人就业状况基本稳定，但男女就业差距较大
2012～2014年，残疾人就业比例稳定在69%左右，男性比例在44.02%～44.1%之间，而女性比例在25.1%～25.26%之间，远远低于男性。
（四）妇女参与民主管理与决策的权益得到进一步保障
1.女干部数量不断增加，参与决策的能力不断提高
2014年，全省的公务员中女性占31.25%，比2010年提高1.78个百分点；省、州（市）、县（区）级人大代表中女代表分别占代表总数的28.66%、29.15%、27.9%，省、州（市）、县（区）级人大常委中女常委分别占23.8%、16.08%、23.37%；省、州（市）、县（区）级政协委员中女委员分别占委员总数的26.88%、30.70%、32.63%，省、州（市）、县（区）级政协常委中女常委分别占常委总数的25%、26.49%、28.33%，均比上届提高。少数民族干部中女干部、女检察官、女法官、女律师的比例逐年提高。
2.各级党政领导班子中女干部的配备率不断提高
2014年，省、州（市）、县（区）级政府工作部门领导班子中配有女干部的班子比例分别为69.05%、47.94%、57.79%，分别比2010年提高2.38、3.77、6.24个百分点，省级、县级均提前达标，州级预期可达标。
3.妇女参与基层民主管理及决策水平不断提高
2014年，村民委员会中女性的比例为18.22%，居民委员会中女性比例为31.31%，预期可达标。
图9 村（居）民委员会中女性比重
企业董事会、监事会、职工代表大会中女职工所占比例分别为5.61%、8.96%、29.59%，分别比2011年下降20.48、21.9、3.43个百分点，预期达标困难。
（五）妇女的社会保障水平不断提高
1.社会保险的覆盖面扩大，女性参与比例不断提高
2014年，参加城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险人数中妇女比重分别达到46.60%、51.60%、46.08%、47.49%、44.32%、42.54%、37.42%，呈现逐年增加趋势，预期可达标。
2.最低生活保障制度的不断完善，为贫困妇女提供更多救助
2014年，城镇最低生活保障标准、农村最低生活保障标准分别从2011年的3 000元、1 433元提高到4 284元、2 123元，城镇居民最低生活保障及农村居民最低生活保障人数中女性的比例逐年增加，均提前达标。
（六）妇女的生存发展环境得到进一步优化
1.自然环境的改善，促进了妇女生活质量的提高
一是基础设施建设的加大，改善了城乡妇女的生活环境。2014年，集中式供水受益人口比例为82.22%，比2010年提高了17.5个百分点，提前达标；卫生厕所普及率为62.77%，比2010年提高22.04个百分点，预期可达标。二是社区服务功能的完善，提高了妇女的生活质量。2014年，全省共有社区服务中心（站）1 748个，比2010增加1 705个；城镇便民、利民服务网点数为23个，比2010年减少86个，呈现持续减少趋势。
2.媒体管理人员和中级以上职称的编辑人员中女性的比例略有增加
2014年，各类媒体的管理人员和中级以上职称编辑人员中女性的比重分别为37.55%和40.41%，均提前达到了省级2020年30%的目标。
（七）妇女的法律保护及服务体系更加健全
1.源头保护更加有力
从2013年开始，开展涉及性别平等审查的政策法规1 684件，从政策上更加有力地保障妇女权益的实现。
2.严厉打击针对妇女儿童的一切犯罪行为，依法保护妇女儿童的人身权利
2014年，全省有受暴妇女儿童救助（庇护）机构2个，有144名妇女儿童获得服务。如表1所示，全省公安机关严厉打击犯罪的力度不断加大，有效保护了妇女权益。
表1 2010～2014年全省破获强奸、拐卖等案件数统计表
3.女性吸毒人数进一步增加，但女性戒断三年以上的巩固率高于男性
2014年，全省吸毒人员动态管控登记在册人数为17.63万人，比2010年增加了6.31万人（不计入因死亡或其他原因减少的人数），其中女性1.78万人，增加了0.57万人；女性戒断三年以上巩固率为19.66%，高于男性8.99个百分点。
4.加大对妇女的法律援助，保障妇女权益
2014年，全省共有法律援助机构188个，有24 195名妇女获得了法律援助，比2010年增加15 707人（如图10）。
图10 获得法律援助的妇女人数
三、云南省实施《妇纲》《妇规》的主要做法及经验
本轮《妇纲》《妇规》启动实施以来，特别是2012年是云南省妇女儿童发展历程中的极为重要的节点，更是一个承上启下、打好基础的关键时期，大事多、要事多。在省委、省政府的高度重视和省妇女儿童工作委员会的领导下，各成员单位及各级妇女儿童工作委员会，依照各自的实际和职能，不断提高认识、完善机制、强化保障、创新推动，积累了许多宝贵经验。
（一）善抓机遇，高位推动，既是《妇纲》《妇规》实施的前提，更是推进《妇纲》《妇规》实施的根本保证
一是高规格筹备召开了第五次云南省妇女儿童工作会议，强化领导有了新要求。2012年6月1～2日，第五次云南省妇女儿童工作会议在昆明隆重召开，会上，时任云南省省长李纪恒同志代表省委、省政府对做好云南妇女儿童工作提出了“五个强化”要求：“一要强化组织领导，各地、各部门要把妇女儿童发展目标纳入全面建成小康社会总体目标，把妇女儿童发展规划纳入经济社会发展总体规划，把妇女儿童工作摆上政府工作重要日程，把推动妇女儿童发展的成效作为衡量各地、各部门工作的重要指标，使妇女儿童事业的发展与经济社会发展统筹部署、同步推进。二要强化投入保障，各级政府要着力为妇女儿童发展提供必要的人力、财力和物力支持，把实施‘两纲’[1]、‘两规’[2]所需经费纳入财政预算，加大经费投入，并随着经济增长逐步增加。三要强化部门协作，各地政府要结合实际制定好本地发展规划，各级妇儿工委要进一步健全工作机制，各部门，特别是妇儿工委成员单位要把推动妇女儿童事业发展纳入部门工作规划，共同推动各项任务的落实。四要强化督促落实，要建立完善推动工作落实的机制，明确责任主体，细化时间进度，真正把工作深入到最基层，做到妇女儿童心坎上。五要强化环境营造，各新闻媒体要广泛宣传男女平等基本国策和儿童优先原则，及时报道、挖掘妇女儿童工作的先进典型和妇女儿童发展中的热点难点问题，努力营造全社会普遍关心、支持妇女儿童事业的良好氛围。”副省长、省妇儿工委主任高峰同志主持会议并作会议总结，要求：“一是要及时贯彻落实会议精神，切实把思想和行动统一到省委、省政府的要求上来。二是要扎实推动新‘两纲’‘两规’的实施，确保妇女儿童在未来10年能够得到更加广泛全面的发展和更加充分的社会保障。三是要进一步加大投入力度，多渠道筹集资金，满足妇女儿童多层次、多样化的需要。四是要进一步加强培训宣传，在全社会掀起学习、宣传、贯彻新‘两纲’‘两规’的热潮，在全社会形成尊重妇女、保护儿童的良好社会风尚和重视、关心、支持妇女儿童事业发展的浓厚氛围。五是要进一步推动难点问题解决，真正让改革发展成果普惠广大妇女儿童。六是要进一步加强督导检查，有效推动新‘两纲’‘两规’目标逐年、逐级、逐层落实。”
二是高质量推动新《妇规》的颁布和实施，强化统筹有了新目标。以贯彻落实《中华人民共和国妇女权益保障法》及《云南省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》（以下简称“一法”及“一办法”），以《妇纲》及云南省经济社会“十二五”发展规划为着力点，结合云南省妇女儿童发展实际，在各成员单位的共同努力下，经过调查研究、咨询论证、科学评估、征求意见、审议确定、修改完善、政府审批等近两年的工作，云南省人民政府于2012年4月8日正式颁布实施《妇规》，明确了到2020年云南省妇女发展的指导思想、基本原则及在西部处于领先地位的总目标，提出了妇女发展的七大领域，进一步细化了妇女发展的22项主要目标。《妇规》涉及领域广、目标多、措施细、任务重，是一个庞大的系统工程，编制《妇规》是倾听民意、集思广益、民主决策的过程，而实施新《妇规》就是一个统筹协调、彰显合力、汇聚力量的过程，更体现了各级政府加大统筹协调和政策支持、各部门密切配合和精心组织。到2013年上半年，全省16个州（市）、129个县（市、区）全部颁布实施了当地的新《妇规》，省级各成员单位根据新《妇规》及目标任务，有的制订了部门实施方案、有的及时出台了相应的政策、有的加强系统内的指导，全省形成了共促进新《妇规》实施的局面。
三是高标准完成了2011～2014年度云南妇女儿童工作目标责任考评，强化保障有了新机制。在启动实施《妇纲》《妇规》的重要时期，省委、省政府加大对妇女儿童工作的领导，在全省考评项目不断优化减少的过程中（从2009年的66项减少到2013年的25项），不断加大妇女儿童工作在全省目标考评的权重，充分体现了省委、省政府对妇女儿童工作的高度重视和坚强领导，表明了省委、省政府切实将妇女儿童发展事业纳入全省经济社会发展的总体内容，同规划、同要求、同检查的态度和决心，保证了妇女儿童工作由“软”要求变为“硬”任务。通过考评，各州（市）、各部门进一步强化了对妇女儿童工作重要性的认识，加强了组织领导，有的落实了机构编制人员，有的加大了工作经费的投入，有的制定特殊政策，有的完善了工作机制等。通过考评既进一步强化了各级政府负责妇女儿童工作的主体意识，又扩大了男女平等基本国策和儿童优先原则的宣传面；既推动了各级党委政府和部门将妇女儿童工作纳入中心工作，又提升了妇女儿童工作的影响力；既推动了妇女儿童发展，又提升了妇女儿童工作的创新力。连续4年度的考评工作实践表明，目标考评是推动《妇纲》《妇规》实施的强有力的制度保障。
四是高位推动更加有力，强化源头参与有了新途径。抓住全国人大及省人大开展的《妇女权益保障法》的执法检查及调研的时机，从调研方案的拟订到调研重点的确定、从调研检查的内容到实地考察地点的确定，按照全国人大的要求，主动配合，由省妇儿工委办牵头，先后组织了省教育厅、公安厅、民政厅、司法厅、农业厅、关工委、省妇联等成员单位，并协调省高院、省检察院开展了调研的准备工作，从不同角度反映了云南在维护妇女儿童权益方面做出的努力。2014年4月13～15日全国人大常委会副委员长、全国妇联主席沈跃跃一行在深入基层检查调研的基础上，省政府高树勋副省长向检查组汇报了云南省人民政府贯彻落实《中华人民共和国妇女权益保障法》的情况，并从云南妇女儿童发展的需求出发，提出了具体解决问题的要求：（1）要增强职能部门的社会性别意识，将社会性别纳入决策主流，建立性别平等审查评估机制，实现与相关法律法规及政策相衔接。（2）要针对“两纲”“两规”目标要求，一方面要增强执法检查的针对性，重点加大对涉及妇女儿童权益保障工作职能部门的执法检查，进一步清理村规民约、强化行政介入力度，建立对职能部门执法不力的责任追究制度，推动职能部门依法履职；另一方面要积极将妇女儿童发展中的重点难点问题，纳入各级“十三五”经济社会发展总体规划之中，加大政策保障力度，从源头确保妇女儿童权益的实现。（3）要针对妇女儿童权益保障中存在的突出问题，如农村妇女参政比例低、土地权益保障难、妇女就业形势严峻、留守流动妇女儿童权益保障问题等，加强调查研究，制定具有科学性、前瞻性、实效性、可操作性的策略措施，促进妇女儿童与经济社会同步协调发展，在更高的层面上推动妇女儿童权益的实现。省发展改革委员会将妇女儿童发展工作的相关内容和要求写入《云南省“十二五”国民经济和社会发展规划纲要》中，以规划为统领，保障了妇女儿童各项工作任务的完成。
（二）突出重点，加大保障，既是《妇纲》《妇规》实施的基础，更是推进《妇纲》《妇规》实施的重要支撑
1.政策保障
一是强化妇女儿童的立法保护。由省人大常委会主导，省政府法制办具体负责，积极推动，出台了《云南省农村医疗卫生条例》《云南省民办教育促进条例》《云南省学前教育条例》《云南省少数民族教育促进条例》《云南省残疾人保障条例》《云南省计划生育条例（修订）》等地方性法规；由省政府法制牵头，有关部门配合，出台了《云南省流动人口计划生育工作规定》《云南省农民工工资支付保障规定》《云南省教育督导规定》《云南省戒毒规定》等相关省政府规章。二是围绕妇幼健康重点难点，2012～2014年省政府将妇幼健康计划写入政府年度工作报告，连续4年作为省政府的十件惠民工程之一，由省卫计委牵头省级9个相关部门参与，实施了以提高人口质量、预防妇女儿童疾病、提高农村孕产妇住院分娩补助标准、降低孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率及新生儿出生缺陷率、扩大农村妇女“两癌”普查试点范围、开展出生缺陷三级综合防治、提高残疾儿童康复率等为主要内容的妇幼健康计划，出台了《云南省2012～2015年妇幼健康计划工作方案》《云南省免费婚前医学检查实施方案》《云南省新生儿疾病筛查实施方案》《云南省农村孕产妇住院分娩补助实施方案》《云南省农村妇女“两癌”检查项目实施方案》等促进妇女儿童健康水平提高的多项政策。三是围绕妇女儿童教育重点难点，由省教育厅牵头，以促进学龄儿童教育公平、平等接受教育为目标，出台了《关于促进义务教育均衡发展的实施意见》《云南省学前教育三年行动计划（2011～2013）》《云南省民办教育条例》《云南省学前教育条例》《云南省少数民族教育促进条例》等。四是围绕妇女参与决策与管理的重点，2013年换届前夕，由省民政厅牵头，以提高妇女参与民主管理与决策比例为目标，推动地方法规政策的修订和完善。省人大先后修订通过了《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉》《云南省村民委员会选举办法》，省委印发了《关于做好全省村级党组织和第五届村民委员会换届选举准备工作的通知》（云村两委换届办〔2013〕1号），从源头确保妇女参与基层民主权利的实现。
据不完全统计，五年来，省级层面制定和修订了上百项涉及保障妇女权益内容的地方性法规和政策。这些法规和政策的出台实施，针对相关领域妇女儿童权益保护的薄弱环节，作出了科学合理的制度设计和安排，为促进妇女儿童发展提供了重要保障，各地、各部门依法行政、执法和监督的力度不断加强，促进了《妇纲》《妇规》重点领域和难点目标的实现，有力地保障了妇女权益。
2.组织保障
一是加强领导。省委常委会每年至少专题研究1次妇女儿童工作，省政府常务会议及省政府分管领导至少每年专题研究妇女儿童工作2次，省政府每年至少召开1次妇儿工委全委会。仅2015年，省、州（市）、县（市、区）妇儿工委召开会议388次。各州（市）、县（市、区）及各成员单位分别制订并组织实施了本地区规划及部门方案，全省基本形成了以国家纲要为目标、省级规划为指导、地方规划与部门计划为基点的工作体系，确保了《妇纲》《妇规》的有效实施。二是完善机构。省、16个州（市）、129个县（市、区）都成立了妇女儿童工作委员会，由政府分管副省长、州（市）长、县（市、区）长担任主任，政府分管的副秘书长和妇联主席分别任副主任，部分州（市）还增加了党委副秘书长或组织部长担任副主任。成员单位由党委、政府涉及相关目标和领域的职能部门组成，成员单位最多的有42个、最少的有29个，每个单位委员、联络员各1人，省、州（市）、县（市、区）三级委员会人员达到了9 280名；成立了监测评估领导小组，省、州（市）、县（市、区）三级共有统计人员2 900多名、评估专家近2 000名。三是强化制度建设。新制定了《推进云南省妇女儿童发展规划（2011～2020年）实施意见》《云南省妇女儿童发展规划目标责任分解书》《云南省妇女儿童工作委员会工作规则》，修改和完善了《云南省妇女儿童工作委员会成员单位工作职责》《云南省实施妇女儿童发展规划示范工作管理办法》等委员会工作制度，从细化目标任务到重点工程项目、从规范委员会工作到明确成员单位职责、从健全工作机制到创新工作载体、从统计指标制度的建立到开展第三方评估、从县级开展示范引导到部门的定点联系等，不断从制度上加以规范和落实，确保了委员会工作的科学性、系统性、规范性，增强了各成员单位履职的主动性，较好地发挥了成员单位在实施《妇纲》《妇规》过程中的重要作用。四是落实人员编制。全省各级妇儿工委办公室专兼职工作人员共314名，其中：省级5名、16个州（市）37名、129个县（市、区）272名。五是加强督促检查。五年来，省、州（市）、县（市、区）分别组织人大代表开展实施“两纲”“两规”检查和调研300多次，组织政协委员开展视察270多次，部门开展专项督查1 400多次。
3.经费保障
五年来，各级财政加大对妇女儿童工作的支持力度，为确保工作的开展提供了强有力的保障。省发展改革委员会积极争取中央和省级基本建设专项资金4.04亿元，支持省、州（市）、县（市、区）级妇幼保健（计划生育服务）机构基本建设、计划生育流动服务车、孕前优生健康检查设备配置等81项。除了加大对妇女儿童事业的投入之外，如表2所示，三级妇儿工委办公室推动“两纲”“两规”工作及实施“两纲”“两规”项目经费达5 576.11万元（其中预算内4 724.64万元、预算外851.47万元），是前五年的两倍。省级妇儿工委作为一级财政单位，五年行政工作经费达到1 030.14万元。
表2 2011～2015年各级妇儿工委工作经费统计表
（三）创新推进，统筹协调，既是《妇纲》《妇规》实施的关键所在，更是推进《妇纲》《妇规》实施的必然要求
1.示范工作专业化推进
2012年以来，为确保示范工作的效益，及时修订了《云南省实施妇女儿童发展规划示范工作管理办法》，在全省22个省级示范县（市、区）中引入项目化工作的要求，以“儿童之家”建设重点目标的切入，每年由各州（市）组织所辖的省级示范县（市、区）开展申报，经省妇儿工委办公室结合各地实际、区域分布、项目要求等进行了综合评定，每年确定5个项目单位。同时，在项目化工作的基础上，增强示范工作的专业化服务能力，探索政府与社会组织合作的途径，更好地发挥资金效益、推动示范项目县（市、区）示范工作的持续发展。2014年，省妇儿工委办公室尝试采用购买服务的方式，委托社会组织——云南携手困难群体创业服务中心（以下简称“携手中心”）每年负责省级5个示范项目的整体推进与管理。通过资金投入、力量整合、技术支持等，推动了各地重点工作的开展，又突出了示范工作的项目化、规范化的要求。
2.定点联系工作实事化推进
为推动重点难点目标达标，以成员单位开展定点联系工作为重要抓手，将定点联系与对口帮扶、推进重难点目标达标有效衔接，2015年省委组织部、省委宣传部、省财政厅、省外办等单位发挥部门的优势，在对口帮扶的扶贫县开展了“儿童之家”建设的试点工作，定点联系工作的实事化开展，既为成员单位有效服务贫困地区的妇女儿童提供了新的方法和平台，又为推进全省贫困地区“儿童之家”建设难点目标达标积累了经验。
3.云南妇女儿童发展两个研究基地的建设
为进一步加强云南妇女儿童发展理论研究，提升理论服务实际的能力，促进科研成果转化，推动在云南省社会科学院建立“云南省妇女发展研究基地”和“云南省儿童发展研究基地”，利用省社科院的“云南智库”系统，把全省不同领域社科人员的智慧凝聚到推动妇女儿童事业发展中来，探索有效的整合科研力量的社科研究机制，推进将男女平等基本国策及儿童优先的研究纳入全省社科研究，结合“两纲”“两规”实施过程中存在的重难点问题，开展专项课题研究，推动难点问题的解决，使“两个基地”成为云南省妇女儿童发展科研成果转化的试验基地，妇女儿童发展的决策咨询基地，以及具有社会平等和儿童优先视角的社会发展公共政策的评估基地。
4.建立第三方评估机制及核心指标的开发应用
按照“两纲”“两规”的目标要求，2012年及时调整充实了省监测评估领导小组组成人员，在全国率先开展了第三方评估工作。邀请了省委政策研究室、省政府研究室、省人大内司委、省政协法制委、省社科院、云南大学、云南师范大学、社会组织等部门的相关领导及专家作为“两纲”“两规”的评估专家，以第三方身份参与“两纲”“两规”的综合评估，将部门“既是运动员又是裁判员”，变为部门只是“运动员”，“裁判员”交由第三方负责，既有效地扩大影响，又进一步提高了评估的科学性和合理性。同时，为适应发展的需要，与省统计局联合开发云南妇女儿童发展核心指标体系，并进行权重，更加科学地判断妇女儿童发展的水平，为下一步客观评价各地经济社会发展中妇女儿童的受益度提供了依据。
5.促进男女平等基本宣传进党校、进部门
积极协调省委组织部、省委党校，将男女平等国策和社会性别平等知识宣传纳入年度干部教育培训内容。加大对州（市）培训工作的指导及推动，将各地开展国策及“两纲”“两规”宣传纳入对州市的目标考核。目前，已有大部分州市将国策宣传纳入党校培训内容。同时，为解决“谁来讲、讲什么、怎么讲”的问题，省妇儿工委办牵头组织专家编写出版《贯彻男女平等基本国策，推动性别平等主流化——云南干部学习读本》，2015年12月在省委党校举办了第一期党校、省级成员单位及各地妇儿工委办骨干培训班，推动全省社会性别平等知识培训的开展，为今后有效地促进各级领导干部性别意识的增强奠定了基础。
四、云南省实施《妇纲》《妇规》存在的问题及面临的挑战
尽管《妇纲》《妇规》颁布实施已进入第3个周期，除了发展不平衡、贫困面大且程度深、基础设施薄弱等客观因素之外，主要问题还是部分地区和部门对贯彻落实男女平等基本国策的重要意义的认识不到位，有的领导干部的责任意识不强，政府统筹不够，抓落实的力度不大，表现在机构建设滞后、部门协调不畅、人员编制不落实、经费投入不到位、工作措施乏力等，加之新情况、新问题的不断显现出来，致使中期评估显示，还有6项指标预期达标困难，9项指标缺数，2项指标无法判断。
（一）贫困面大，基础设施薄弱，社会服务欠账多等，仍然是制约妇女发展的基础障碍
云南目前尚有574万贫困人口，贫困人口数居全国第二，片区县和重点县数量居全国第一，是边疆、民族、山区、贫困四位一体的省份，贫困面大，贫困程度深。监测中缺乏分性别的资料来说明妇女贫困现状，由于大量外出务工人口中男性多于女性，所以留居在贫困地区的人口中妇女的比例高于男性。而在贫困地区，水、电、路等基础设施较其他地区条件更差，教育、卫生、社会保障、养老等社会服务不足，基础设施差、服务网点缺乏，服务技术水平低等问题制约着妇女公平享有公共服务、经济和社会发展成果。
（二）发展不协调，仍然是妇女发展差距存在的根本原因
一是经济社会事业的发展与妇女儿童的需求仍然存在差距。有的地区经济社会持续发展，但妇女儿童发展重点难点目标与目标要求差距较大；有的地区部分目标进展顺利，但部分重点目标达标进展缓慢，甚至徘徊不前。二是区域之间妇女儿童发展仍然存在差距。州（市）之间、县（市、区）之间重点目标达标存在差距。
（三）认识不到位，仍然是政府及部门主体责任难以发挥的重要因素
现实社会中损害妇女权益、歧视妇女和不尊重妇女的现象依然存在，拐卖妇女、针对妇女的暴力、女童早婚、侵害妇女财产和土地权益的问题依然突出；男女／性别平等意识在各级党政干部中还存在模糊认识，性别平等观念尚未成为全社会的共同的价值观，在大众媒体广告中歧视、丑化妇女，将妇女身体物化作为吸引眼球、招揽生意的现状改变有限。
实施《妇纲》《妇规》的责任主体是各级政府及相关职能部门。但在实施过程中，部分州（市）、县（市、区）政府及部分成员单位没有将实施妇女发展规划纳入当地经济社会发展的总体规划和融入部门工作的具体计划，没有制定相应的推动政策和措施，有的没有把实施《妇规》看作是本部门的应尽之责，缺乏责任感；有的认为是额外工作，并缺乏主动性；有的则认为实施《妇规》是妇联的事，政府及部门领导对应承担的目标任务不清楚，措施缺乏针对性。到目前为止，有部分省级成员单位没有制订实施《妇规》具体计划，且有部分成员单位没有针对目标及任务制订部门实施计划。
（四）能力不足，仍然是影响客观评价结果的关键所在
部分妇儿工委办公室牵头组织开展评估工作不到位，往往以监测报告代替评估报告，评估的方法不科学、评估的机制不健全、评估的结果不权威，开展第三方评估的能力不足；政策落实不到位，《中国妇女发展纲要（2011～2020年）》及《云南省妇女发展规划（2011～2020年）》中均明确要求“各级政府要将监测评估工作所需经费纳入财政预算，为监测评估工作提供必要的经费保障”。而绝大部分县（市、区）监测经费落实难，致使统计监测工作无法正常开展，统计监测数据质量不高。指标数据收集还有空缺且质量不高，定性指标还缺乏收集的途径和渠道，数据收集过程中部门协调还有欠缺，相近指标部门口径不一，数据还存在瞒报、漏报和人为干预数据的现象，影响数据全面客观反映妇女发展状况。
（五）妇儿工委及办公室自身建设滞后，仍然是制约其作用发挥的根本原因
由于“两纲”“两规”涉及的领域广泛、目标量大、人群多元，所以在实施中涉及的部门多、工作面广。一是机构设置、人员编制、经费投入与工作的不适应。由于省、州（市）、县（市、区）妇儿工委办公室设在妇联，在某种程度上弱化了政府职能，两个机构、一班人马的运作模式制约工作的开展。按照规定（云政发〔2001〕133号通知）：“各级政府要提供必要的人力、物力和财力，确保规划的实施。各州（市）和县（市、区）妇儿工委办公室要分别配备2名以上和1名以上专职干部。”到目前难以落实。目前，全省16个州（市）、129个县（市、区）中还有1个州、9县（市、区）无编制，7个县（市、区）工作经费没有纳入财政预算。二是由相关单位组成的委员会组织结构与工作不适应。部分成员单位的委员及联络员挂名的多、真正履职的少，被动接受的多、主动工作的少。同时，各成员单位有的是因机构调整或人员变动，不能及时按要求落实委员和联络员，严重影响了妇儿工委及办公室职能作用的发挥。
（六）部分指标达标困难，仍然是妇女发展中的重点难点问题
1.妇女儿童卫生保健服务水平相对偏低
一是维护妇女孕产期健康水平依然任务艰巨，区域差距明显存在。全省有的州（市）孕产妇死亡率出现波动，全省有9个地州孕产妇死亡率高于全省的平均水平，其中有5个地州的孕产妇死亡率高于上一年的水平。非住院分娩新法接生率也在持续下降，从2010年的82.87%减少到2014年79.35%。随着国家全面放开二孩政策，未来高龄孕产妇高危因素增大，保障孕产妇安全、健康生育的工作难度增加。二是云南的艾滋病防治形势依然十分严峻。2014年，全省累计报告艾滋病病毒感染者中女性比2010年增加了5205例，女性艾滋病感染者的比例达到39%，男女比例已由1989年的40∶1再度缩小为2014年的1.56∶1。全省艾滋病流行范围不断扩大，已波及全省16个州（市）的129个县（市、区），艾滋病由高危人群向一般人群传播，加之人口的流动性加大，关怀治疗和救助任务越来越艰巨。三是妇科病的普查率波动下降，妇女的疾病防治任务重。2014年，全省妇科病的普查率为18.09%，且连续波动下降，要达到40%的目标难度较大。加之，妇女“两癌”患病率不断提高，妇女因病致贫、因病返贫的人数不断增加，严重制约妇女的发展，以上目标预期达标困难。
2.妇女教育整体水平不高且发展不平衡
由于城乡、性别间受教育的不平等，使得部分女童不能继续学习，过早地进入社会，承担起家庭的劳动，部分地区出现早婚和早育现象，严重影响女童的发展。加之继续教育的缺乏，部分受教育程度低的妇女成为新的文盲，青壮年妇女文盲率高于男性，严重影响妇女发展，而且对子女教育存在潜在不利因素。
3.城镇妇女就业形势严峻，就业市场中的性别歧视现象依然存在
妇女就业比例虽然达标，但是5年来基本维持在45%～46%，没有明显进步，城镇单位就业的女性比例还有波动，城镇失业人员登记的女性人数也在上升。残疾人女性就业比例在25%左右徘徊，与男性有较大差距。非公企业女职工权益保障落实困难。
4.稳定各层次妇女参政比例难度较大
一是女干部的比例出现波动，甚至下降。省、县政协常委比例出现波动，州（市）、县（市、区）级党委和政府领导班子中女干部的配备率、州（市）政府工作部门女干部比例、各级正职干部女性比例与目标仍有差距。二是村委会女性比例和居委会女性比例离目标有明显距离。村委会委员中女性占18.22%，离30%的目标差距尚远，村委会中女主任比例要达到10%困难较大；居委会成员中女性比例在明显下降，要稳定在50%难度较大。三是企业董事会、监事会和女职工代表的比例明显下降，女性的参与面临挑战。
5.农村卫生厕所的普及率尚未达标
按照目标要在2010年56.4%基础上提高25%，但是截至2014年为62.77%，离目标尚有距离。
五、云南省实施《妇纲》《妇规》的措施及政策建议
（一）加快发展，提高均等化发展水平
一是要加大扶贫规划的实施力度，按照精准扶贫的新要求，实现县（市、区）有支柱产业、乡（镇）有主导产业、村有骨干产业、户有增收项目，不断改善贫困地区群众生产生活条件，完善公共服务体系，全面普及义务教育、不断提高人均受教育年限，逐步提高新型农村合作医疗制度和最低生活保障制度水平，全面推行新型农村社会养老保险，形成良好人居生态环境。二是消除区域之间、民族之间、城乡之间妇女儿童发展的不平衡，按照精准扶贫的新要求，坚持“省级统筹、州市负责、县乡抓落实、项目到村、帮扶到户”的工作模式，充分整合各部门资源，切实将妇女儿童的发展目标纳入全省经济社会发展中，建立综合监测评估体系，改变资源分散现状，逐步形成层次分明、特色突出、优势互补的资源网络，实现妇女儿童的均衡发展。
（二）加大资金投入，提高资金使用效益
加大财政资金中用于推动性别平等和妇女发展事业的投入，切实解决妇女发展过程中的难点和重点问题。尽管近年来政府用于改善妇女发展条件方面的资金量不断增加，但与需求仍有差距，特别是对于贫困、山区、边境和少数民族集聚区，由于当地地方财政困难，投入就更少。在教育、卫生、社会保障等涉及妇女发展的社会公共服务方面，依然还有较大的缺口。因此，针对以上问题，政府部门应做到以下几点：一是针对全省社会事业发展资金欠债多、总量少，加大财政的投入力度，资金增幅不低于财政增幅；二是要改革资金投入方式，变单一项目运作为综合项目推进，促进资金项目向重点地区的妇女儿童倾斜；三是将各种项目工程资金统一安排使用，形成“多元投入、统一管理、合力共建、各记其功”的模式，提高资金使用率；四是建立促进云南妇女儿童发展的专项资金，一方面用于促进妇女儿童发展，另一方面用于救助处于困境中的妇女儿童，帮助失学儿童，特别是女童完成学业和为农村贫困妇女儿童提供大病救助和生活补助，打破户籍界限，在更大范围帮助贫困妇女儿童实现共同发展。
（三）推动重难点问题解决，提高服务的可及性
1.加大贯彻男女平等基本国策的力度，推动性别平等意识纳入决策主流
在各级政府和职能部门中，加强对男女平等基本国策的宣传，提高各级领导干部的性别意识，将性别平等的意识体现在公共政策制定、财政预算的始终，加强社会性别分析，在全社会创造更加尊重妇女、有利于妇女发展、维护妇女权益的社会文化环境，让男女平等、性别平等成为全社会共同的价值理念和行为准则。同时，要推动建立政策法规性别平等审查机制、问责制度及通报制度，完善实施《妇纲》《妇规》评估的程序和制度，真正实现独立的第三方评估。
2.增强基层卫生服务的可及性和增加资源配置
继续加大基层卫生院和社区医疗机构服务能力的建设，使医疗服务网点布局合理，费用趋于合理，提升妇女健康保障的服务质量，增强基层卫生保健人员技术水平。继续加大实施“关爱妇女儿童健康行动”，推动将妇女常见病筛查和“两癌”筛查纳入基本公共卫生服务范围，建立长效的救助机制。要加强调查研究，制定和完善与国家二孩政策相适应的相关政策，确保妇女健康权益得到保障。
3.推动性别平等教育在各类各级学校中贯彻落实，提高义务教育巩固率，促进教育公平
一是加大投入，进一步改善农村义务教育条件，加大“两免一补”工作力度，认真做好“控辍保学”工作，关注女童的入学及完学情况，切实巩固“两基”成果，确保农村义务教育的普及和巩固。二是提高教师队伍素质，合理控制教师性别比。加强学校管理，提高教学质量。三是加大资助家庭经济困难学生的力度，采取有力措施保障进城务工、就业农民工子女接受义务教育的基本权利。四是合理配置城乡教育资源，努力实现教育公平，解决“上好学”的问题，确保女童、女学生受教育权和女教师的各项合法权益。
4.加大就业扶持力度，加强对劳动力就业市场性别歧视的监管
各级政府应该尽快出台性别平等的积极就业政策，特别是加大对女大学生就业、返乡和流动女青年就业、残疾女性就业的扶持力度，加大针对妇女创业和就业的资金投入和扶持，积极开发岗位，促进妇女就地就近或返乡创业就业，进一步拓展妇女就业渠道。要加强对女性的职业技能培训，以提高女性在就业市场上的竞争力。同时，切实加强就业中性别歧视问题的监管，加大处罚力度。
5.加大培养和选拔女干部的工作力度，为女干部成长成才创造条件
一是要提高对妇女参政议政重要性的认识，提高妇女干部在社会上的影响力，为妇女干部的成长创造良好的社会环境。二是要探索女干部成长规律，注重培养教育，加强实践锻炼，完善跟踪管理，培养选拔更多的优秀妇女干部到领导岗位。三是抓住今明两年换届年，采取有效措施，在政策上给予倾斜，通过“定向选拔”“先进后出”等，特别要加大对正职女领导的培养和选配，确保各级领导班子中女干部配备目标的达标。四是女干部要加强学习，增强责任意识、性别意识和群体意识，主动作为。
6.扩大社会保障的覆盖面，增加社会保障政策的性别敏感性
将个体、私营和灵活就业人员、进城务工、失地农民群体的女性纳入城镇社保的参保范围，提高参保率；完善农村社会养老保险制度、新型合作医疗制度和城乡基本生活、医疗救助制度，扩大妇女社会保障覆盖面。提高农村和城市最低生活保障水平，对于单亲妇女、老年妇女、丧偶妇女和受艾滋病影响的妇女给予更多的救助。
7.提高艾滋病防治的工作能力和水平
从宣传教育、监测检测、感染者管理、行为干预、关怀救治、母婴阻断等多方面入手，采取群众喜闻乐见的形式，加强对重点人群开展防艾知识宣传教育，增强群众自我防范的意识。同时，加强婚前艾滋病、孕产妇艾滋病、梅毒和乙肝的咨询检测，加大艾滋病母婴阻断工作，多管齐下，努力遏制艾滋病疫情快速上升的势头。
8.切实保护非公企业女职工合法权益
一是要依法加大对非公企业女职工劳动权益保护的监督和违规查处力度，对严重侵害女职工劳动权益和特殊保护的行为进行严肃查处，加大依法进行责任追究和行政问责的力度，提高相关部门和工作人员依法行政的能力和水平。二是要更好地发挥工会、妇联组织作用，最大限度地为非公企业的女职工，特别是外来务工女性提供法律咨询和服务，更好地维护女职工的合法权益。同时，要配合安全生产、劳动保护方面的法律法规宣传教育，不断提高女职工的法律观念和自我防护意识，学会用法律武器来维护自己的合法权益。
（四）加强统计监测，提高科学化水平
一是为监测评估工作提供必要的经费保障。各级政府应落实有关政策，切实为监测评估工作提供经费保障，将监测评估工作所需经费纳入同级财政预算。二是加强“两纲”“两规”数据库建设和维护。各级政府是实施“两纲”“两规”的责任主体，要加强对“两纲”“两规”监测统计工作的领导；加大部门（系统）统计指标中的分性别统计力度，确保监测统计工作制度化、规范化、系统化。三是要提高对数据分析研究和应用的能力，使之真正成为各级党政领导、社会公众了解掌握妇女儿童发展状况的平台。四是要根据形势变化及妇女的新要求，不断完善性别敏感统计制度，建立重要缺口数据滚动抽样调查制度，如对妇女的暴力、妇女贫困等数据的收集，以弥补常规报表数据收集的空白。五是要加强数据库建设和日常维护，加强业务培训和网络建设，加快数据库应用与推广的步伐。
（五）加强机构建设，提高依法履职能力
依照《中华人民共和国妇女权益保障法》及云南实施办法规定，认真履行政府负责妇女儿童工作的职能，从机构、人员、编制、经费上给予保障。在中期监测评估的基础上，认真总结全省实施“两纲”“两规”的成功经验、存在问题，根据新的形势、新任务、新要求，切实从制度上保证妇女儿童工作的开展。加大“两纲”“两规”的组织实施，确保工作机制的有效落实，特别是推动考核问责制度、信息反馈制度的落实。要进一步发挥各级人大、政协在促进性别平等与妇女发展中的重要作用。
【注释】
[1]“两纲”：国务院妇女儿童工作委员会制定的《中国妇女发展纲要》和《中国儿童发展纲要》。
[2]“两规”：云南省政府颁布实施的《云南省妇女儿童发展规划（2011～2020）》和《云南省儿童发展规划纲要2001～2010年》
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