积极培育壮大农村集体经济

农村集体经济亦称“农村集体所有制经济”。我国宪法第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”传统的农村集体经济，是指区域性农村劳动群众共同占有生产资料的一种公有制形式，是农民按照自愿互利原则组织起来，基本生产资料公有，在生产与交换过程中实行某种程度的合作经营，在分配上实行一定程度的按劳分配的集体所有制经济。随着农村经济的发展和改革的深化，农村集体经济在内涵和外延上都有了较大突破。目前，农村集体经济是指按照一定区域或自愿互利原则组织起来，基本生产资料共有或按股份所有，在生产与交换过程中实行某种程度的合作经营、按劳分配和按生产要素分配相结合的所有制经济形式。

党的十八届三中全会明确提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。”习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出：“发展集体经济是实现共同富裕的重要保证，是振兴贫困地区农业发展的必由之路，是促进农村商品经济发展的推动力。”云南是一个集山区、边疆、民族、贫困四位一体的省份，长期以来，受传统思想观念、基础设施、发展机制、资金匮乏等因素影响，农村集体经济的发展水平较低，全省54%的村集体经济仍处于无经营性收入的“空壳”状态，统分结合的双层经营体制统的功能未能充分发挥，农村基础设施建设和社会公益事业投入难以维系，直接影响到农业农村经济发展和全面建成小康社会目标的实现。在全省进入跨越式发展的决胜阶段，农村集体经济如何顺应形势发展的需要，创新机制，激发活力，完善“造血”机能，增强村集体服务功能，是当前深化农村改革中一项十分紧迫的重要任务。

（一）重大现实意义

1.发展壮大农村集体经济是巩固党在农村的基本经济制度的必然要求

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，它能同时发挥集体的优越性和农户的积极性，符合农村实际，具有旺盛的生命力和广泛的适应性。这是发展壮大农村集体经济必须遵循的重要原则。发展壮大农村集体经济是在进一步提升家庭经营的基础上，充分发挥集体统一经营优势，加强民主管理，理顺分配关系，增强发展活力。由此可以看出，发展壮大农村集体经济，有利于巩固党在农村的基本经济制度。

2.发展壮大农村集体经济是推进高原特色农业现代化的必然要求

加快推进高原特色农业现代化进程，要求加快推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等农业经营方式创新。农村集体经济状况如何，很大程度上决定着整个农业现代化的进程。集体经济实力薄弱，自身造血功能不足，甚至“入不敷出”，长期靠“输血”和负债度日，造成村级组织“经济无实力、发展无财力、服务无能力”，不仅影响了集体公益事业的发展，还制约了基层组织谋事创新的能力。只有集体经济发展强大了，才能全面改善农村生产生活条件，才能有效激发农业农村各类生产要素的活力，进而带动高原特色农业现代化的健康持续发展，并同步建成全面小康社会。

3.发展壮大农村集体经济是实现农民共同富裕的必然要求

发展壮大农村集体经济、增加农民收入，是社会主义新农村建设中最关键、最首要的任务，也是全面推动农村各项事业发展、为民多办实事好事、建立健全农村各种保障体系的基础。农村集体经济实力的增强与加快农村经济的发展在目标指向上具有一致性。农村集体经济实力增强了，村级组织才能加快农村基础设施建设，改善村容村貌，优化农民生产生活环境，推进农村现代化建设；才能为发展农村经济、促进农民增收创造良好条件；才有条件去发展农村公益事业和更好地为群众提供各种社会服务，满足农村群众“经济上盼致富，政治上盼民主，文化上盼丰富”的需求，从而充分体现共同富裕要求，加快推进全面建成小康社会的历史进程。

4.发展壮大农村集体经济是提高基层组织凝聚力和战斗力的必然要求

基层党组织是贯彻执行党在农村路线、方针、政策的组织者、实践者和落实者。其凝聚力、战斗力的强弱，直接关系到党的各项方针政策能否在基层得到贯彻落实，也关系到党对农村工作的领导是否真正得到实现。当前，由于集体经济薄弱，大多数村陷于“无钱办事”的困难境地，削弱了基层党组织的凝聚力和战斗力，影响了党群、干群关系，最终导致村级组织“说话无人听，办事没人跟”的尴尬局面。实践证明，凡是农村集体经济发展得好的村，村级组织就能有效地发挥和履行组织管理，协调利益关系和兴办公益事业的职能，就能从根本上解决“有钱办事”的问题，就能让群众得到实惠，受到群众的拥护，具有较强的凝聚力和战斗力。反之，将直接影响到党在农村的执政基础，影响到村民自治制度的有效执行。

（二）发展取得初步成效

近年来，云南省委、省人民政府高度重视农村集体经济的发展，积极采取有效措施，在发展壮大农村集体经济方面进行了有益探索，积累了成功经验，取得了初步成效。截至2014年底，全省13 516个村集体资产总额达636亿元，村均470万元，比2005年增加了401.4亿元，增长了171%。在资产总额中，流动资产226.6亿元、农业资产16.6亿元、长期资产392.8亿元，分别占资产总额的2.6%、35.6%、61.8%。全省实现农村集体经济总收入119.9亿元，其中：经营收入9.8亿元、发包及上交收入16.97亿元、投资收益0.32亿元，补助收入37.9亿元，其他收入54.9亿元，分别占总收入的22.6%、31.6%和45.8%。

1.集体经济实力得到持续壮大

截至2014年，省级扶持的2 350个项目已有2 144个项目建设完毕，且取得了稳定的收入，占项目总数的91%。其中：年增加收入1万元以下的项目606个，1～3万元的项目1 228个，3万～5万元的项目254个，5万元以上的项目56个。扶持项目突出了见效快、建设周期短、风险小、收益稳定、收益期长等特点，项目的实施为村集体带来了稳定收益。2014年，全省当年有经营性收入的建制村6 217个，占总村数的46%，比2005年增加了19个百分点，村集体经济实力得到了壮大。

2.基层组织服务功能得到增强

农村集体收入的增加大大增强了村集体的服务功能，基层党组织、村委会干部在群众中的号召力、凝聚力和战斗力明显增强。例如，腾冲市明光镇凤凰社区村集体经济增加后，每月给予社区干部补助500元、农村党组织书记140元、“三委”成员100元、村民小组长130元，极大地调动了社区党组织发挥和履行组织管理、协调利益关系和兴办公益事业的积极性和主动性。建水县临安镇第二十三股份合作社，对合作社年满55周岁以上的老人每人每月发放生活补助160元，并于年初一次性发放；凡是考取大学的学生，持录取通知书，一次性补助1 000元助学金；对已故的村民家属一次性补助600元；每年村民新农合的交费由集体统一支付。

3.促进了农业产业结构和农村经济结构的调整

各地在发展农村集体经济中紧密结合当地的优势资源和特色产业，围绕实施农村“一乡一业、一村一品”，充分利用地方优势种养业、环境气候等资源，因地制宜发展区域性特色主导产业（如林果、畜牧、粮食、蔬菜等支柱产业），大力推进高原特色农业发展，进而带动农业结构调整和农村经济结构优化。在省级扶持的2 350个项目中，种植业706个、养殖业395个、小型农贸市场建设740个、加工业199个、旅游业及其他类型310个。

4.农民收入增长得到支撑

农村集体经济的发展，带动了农村土地承包经营权的有序流转，促进了农村生产要素的有效组合。例如，易门县浦贝村板栗基地建设项目带动了7个村民小组、925户农户、2 106人种植和改造板栗2 000多亩，农民人均增收1 000多元。全省农村集体产权制度改革措施实施后，股份合作社年终分红成为股东合法的利益分配方式，每年村集体收入通过民主程序形成分配方案后以红利形式进行分配，成员直接获益。截至2014年底，全省累计股金分红总额5.4亿元。

5.促进了乡村人居环境的改善

各地在发展壮大农村集体经济中结合当地实际，因地制宜大力发展林木、茶叶、核桃、草果、咖啡、柚树、特色产业等，在实现增产增收的同时，生态环境明显改善。广南县布标村充分利用其独特的自然资源，发展剑麻产业，使村庄周围近6 000亩荒山荒坡披上了绿装，涵养了水源，美化了生态环境。

（三）仍然面临诸多严峻挑战

1.思想认识不清

部分基层干部、群众对农村家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制存在认识方面的误区，对巩固和发展农村集体经济的意义和重要性认识不足。有的片面强调“分”的作用，忽视了“统”的功能，认为有无集体经济无关紧要。有的只强调村委会的村民自治性质，任由村干部自己操作，放任自流而不加以指导和扶持。有的发展思路不清晰，观念滞后，缺乏开拓创新精神，“等、靠、要”思想严重。也有的村干部认为过去办乡镇企业、开展“普九”达标活动给不少村带来了沉重负担，因而担心把农村集体经济搞砸了受埋怨，所以怕担风险，思想上有顾虑；部分群众怕搞坏了受连累，背上新的债务，思想上有阻力。这些片面的、错误的思想认识制约了农村集体经济的快速、健康发展。

2.市场主体地位不明

农村集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》都对农村集体经济组织的法律地位给予了明确确认，其各项合法权益受到法律保护。但由于国家尚未制定专门的集体经济组织法，没有对农村社区集体经济组织是否具有法人资格，是否需要通过登记取得法人资格等做出专门规定，造成农村社区集体经济组织有法律地位而无法人地位，无法取得营业资格，无法取得组织机构代码，限制了其市场准入，本应由村级集体经济组织承担的发展壮大集体经济的经营性职能，主要由村“两委”代为行使，党务、村务、经济事务职能重叠，加之村“两委”事务繁杂，无法为集体经济持续健康发展提供主体支撑。

3.扶持力度不够

近年来，国家对农业投入了大量资金，主要用于农业基础设施建设，扶持农业龙头企业发展壮大，增强农户的增收能力，但真正用于发展集体经济的扶持资金和措施还显欠缺。2005～2014年，云南省省级财政共安排村集体经济发展专项资金2.3亿元，重点扶持了2 350个集体收入在1万元以下的“空壳村”和“薄弱村”，仅占全省建制村总数的17%，加上少数地方政府扶持的村，总数不到20%，而我省一半以上的村基本属无经营收入的空壳村，得到扶持的村所占比例还很小。同时，项目村的扶持资金不超过10万元，但随着原材料、人工工资等持续上涨，项目成本逐年上升，基础较差的村无力再筹集建设资金，形成大的项目上不了、小的项目难选择或效益不好的两难境地。2015年，省级财政取消了扶持村集体经济发展项目资金，同时，对村集体经济的发展扶持政策也不很明确。发展农村集体经济在办理审批、土地使用、融资贷款等方面存在很多困难。特别是近年来，各金融部门风险意识不断加强，贷款审批权限上收，村级集体靠贷款创办集体项目的难度加大，贫困村创办集体经济项目的门槛被抬高，与先进村的差距越拉越大，这些已成为发展农村集体经济的障碍。

4.人才支撑不强

目前，大部分集体经济组织由村委会代行职权。大部分村干部运用市场化理念探索新的发展模式的思路不够宽，手段较单一，形成“心中无目标、发展无思路、工作无规划”的状况，特别是懂经济、善经营、会管理、敢创新的能人较少。同时，干部体制问题也制约着村集体经济的健康发展：一是班子主要成员任期短，村干部一届任期为三年，人员变动频繁，村干部普遍存在“小富即安、小进即满”的思想，缺乏长远考虑，发展集体经济存在短期行为。二是村干部面临着工作量与报酬不相匹配的问题。近年来，虽然提高了村干部的待遇，但在一些贫困村，村组干部的工资待遇仍然很低。一方面农村工作非常繁杂，“上面千条线，下面一颗针”“上边分系统，下边是总统”，所有的农村事务的落实均要靠村组干部深入到每家每户、田间地头去宣传和发动。另一方面，村委会干部是半脱产型临时干部，报酬很低，干事无积极性和主动性。村干部每月的工资报酬基本上在1 500元左右，村民小组长的补贴每月仅为100元左右。在忙于应付乡镇中心工作的同时，还要抽出时间搞好自家的生产，不仅积极性不高，而且很少有时间和精力谋划村里集体经济的发展大计。

5.体制机制不顺

农经部门历来承担着农村土地承包管理、农村集体“三资”管理、指导发展壮大农村集体经济等职能职责。但由于云南省乡镇机构改革中大部分撤销了乡（镇）农经站，农经人员被打散分流到其他事业单位，乡镇农经站处于机构被撤销、人员被分流、职能被合并的状况，有的乡（镇）已出现工作没人抓的严重局面，也制约了其履行农村集体经济发展管理、指导、服务的职能，直接影响到农村集体经济的发展，乃至农村改革的深入推进。

（四）加快发展的总体要求和主要措施

1.总体要求

以科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记重要讲话及考察云南讲话精神，以及省委九届十一次、十二次全会精神，坚持稳定农村基本经营制度，以增强村级集体经济实力、实现农民共同富裕为基本目标，以农村集体资产、资源、资金等要素有效利用为重要推手，以土地股份合作、农业生产经营合作为主要经营形式，以农村集体产权制度改革为动力，因地制宜，探索资产资源的有效利用、提供产业合作、混合经营等多种集体经济实现形式，增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力和水平，为促进云南省高原特色农业现代化健康跨越发展、巩固农村基层政权注入新活力，为夺取全面建成小康社会决胜阶段伟大胜利提供强力支持。

2.目标任务

农村集体产权制度改革全面完成，实现农村集体资产折股量化到户到人，新型农村集体经济组织得以建立健全，内部治理结构更加完善，运行管理机制高效，农村集体经济组织利益得以更好实现和维护，集体经济整体实力得到加强，成为带动农村经济社会健康快速发展的重要载体。力争到2020年全省消除无经营性收入的“空壳村”。

3.主要措施

一是把农村集体经济发展作为全面建成小康社会的重要抓手。各级党委、政府把发展壮大农村集体经济作为实现全省脱贫攻坚目标，夺取全面建成小康社会决胜阶段全面胜利的重要抓手，纳入当地“十三五”经济社会发展的总体部署，坚持不懈地抓紧抓实。重点是因地制宜制定集体经济发展规划，选准发展路子，明确发展目标和任务，每年解决一批集体经济“空壳村”，壮大一批“薄弱村”。建立部门发展农村集体经济帮扶责任制，结合“挂包帮”“转走访”，实行驻村帮扶和精准扶贫。把发展壮大农村集体经济作为脱贫攻坚的重要途径，在精准扶贫到户的基础上，着重扶持有利于集体经济收入增加的产业项目，把“一户一策”和“一村一品”有机结合起来，把基础条件扶持和发展集体经济有机结合起来。建立发展村级集体经济带动扶贫开发工作机制，形成集体经济发展与贫困群体脱贫的有效联结，增强村集体“造血”功能，多渠道增加贫困农户收入。把发展壮大农村集体经济作为县、乡经济发展综合考核、“优秀村官”评选等的重要内容，对县乡村各级领导政绩进行考核。

二是尽快明确农村集体经济组织的市场主体地位。进一步明确村级党组织、村民委员会、集体经济组织三者的职能关系，建立“分工协作、各司其职、和谐共处”的村级集体经济组织治理结构，在保证村党支部的领导核心地位和村委会依法独立行使村民自治职权的同时，尊重村集体经济组织的经营管理权，即独立运作、相互合作又相互制约。鉴于目前国家尚未制定出台村集体经济组织相关法律，为解决现实中村集体经济组织有法律地位而无法人资格的问题，借鉴外省的做法，制定出台《农村集体经济组织管理规定》，对集体经济组织进行登记发证，对集体资产进行核实，强化集体经济组织作为集体资产所有者的法人地位。制定出台《乡村集体经济组织登记办法》，明确规定行政区域内乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农民专业合作经济组织等可以在各区（县）农经部门进行法人登记，并发放“农村集体经济组织登记证”。借鉴外省部分地方的有益做法，对农村集体产权制度改革后成立的集体经济组织，由县级人民政府发放组织证明书，赋予其法人地位和市场主体地位，解决其申办组织机构代码证、开立银行账户、刻制印章、申领票据、订立合同等问题。

三是加大农村集体经济发展的扶持力度。首先是加大财政扶持力度。恢复省级财政扶持集体经济发展专项基金，重点扶持集体经济“空壳村”“薄弱村”发展。在此基础上进一步整合资金资源，调整投入结构，将农业产业化经营、乡镇企业发展、农业综合开发等资金和项目投入向集体经济倾斜。其次是加大信贷扶持力度。积极协调金融机构，将符合贷款条件的集体经济组织列为信贷优先支持对象，特别是要把扶持农业综合开发、农业产业化经营作为信贷支农的重点。对有条件的农村集体企业，要积极引导、创造条件，支持其上市融资。最后是实行税收优惠政策。在政策许可范围内，集体经济组织可以享受与非公有制企业、农业龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体相同的各项税收减免优惠政策，该免的免，该减的减，该返的返。

四是创新农村集体经济发展模式和途径。探索以资源有效利用为主要内容的实现形式。支持村集体领办土地股份合作社，按照入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担的原则，鼓励和引导村集体成员以土地承包经营权折股入社。采取集体成员民主认可的经营方式，发展农业适度规模经营，提高劳动生产率和土地产出率。鼓励村集体流转或利用村集体机动地、荒地以及耕地和村庄整治、宅基地复垦等节余的土地及其他可利用的集体所有资源，发展现代特色农林业、品牌农业和生态循环农业。探索以混合经营为主要内容的实现形式。全面推进强基惠民股份合作经济，鼓励村集体以集体资产资源参股农民专业合作社和经营稳健的农业龙头企业。有条件的村，可以探索设立扶持村级集体经济发展基金，积极探索基金使用运转方式，实现集体资产保值增值。根据当地实际，探索强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种形式，实现多样化经营；鼓励有条件的村集体与其他经济主体发展混合所有制经济项目，不断探索和丰富村级集体经济实现形式。探索以提高产业合作为主要内容的实现形式。支持村集体创办农业生产经营合作社等服务实体，促进农业由生产环节向产前、产后延伸，在更高层次、更大范围内实现一二三产业融合发展；支持发展农业生产性服务业，开展代耕代种代收、统防统治、烘干储藏、集中运输等综合性服务。鼓励村集体按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求，开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行建设物业项目，发展物业经济。盘活村集体闲置办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产，开展租赁业务。鼓励有条件的地方，在区位优势明显地区或城镇规划区，按照统一规划、统筹建设的原则，通过异地兴建、联村共建等多种形式，增加村集体资产和物业经营收入，拓展村级集体经济发展空间。

五是积极推进农村集体产权制度改革。稳步推进农村集体股份权能改革。按照党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，在坚持集体所有制的基础上，以促进集体资产保值增值、壮大集体经济实力为基本目标，以保护农村集体经济组织成员合法权益为核心，以推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理、健全规章制度为主要内容的农村产权制度改革，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能，使农民依法获得集体资产股份分红收益，增加农民财产性收入。加快农村土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央用五年左右时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务的总要求，认真贯彻农业部和省委、省人民政府的部署，完善工作机制，强化工作督导，开展业务培训，确保工作落实到位，争取在2016年启动60个整县，2017年基本完成、2018年全面完成我省农村土地确权登记颁证任务。建立农村集体留用地制度。在征用农村集体土地时，在服从规划的前提下，按照“刚性补偿、柔性安置”的思路，留出一定比例补偿建设用地指标，由集体自行开发取得收益，使集体经济组织有充足的发展空间和稳定的收入来源。

六是完善农村集体经济组织治理机制。核心是完善治理结构。首先是加强改革后农村集体经济组织建设，建立健全股东大会、董事会、监事会，形成新型集体经济组织治理结构和激励约束相结合的运行机制。加强农村集体“三资”规范管理，健全集体“三资”民主决策、民主管理、村级财务收支预决算、出租转让及招投标、财务公开、一事一议、大额资金使用和非生产性开支控制等管理制度。继续推行农村集体“三资”委托代理服务，推进“三资”信息化管理平台建设，提高集体“三资”使用透明度，防止集体“三资”流失和浪费，增强集体经济发展后劲。其次是完善管理服务机制。为确保基层农经工作正常运行，县乡地方政府要切实加强农经机构队伍建设，理顺关系，恢复乡镇农经站，定性为事业单位或按职责任务重新核定农经管理机构的人员编制。再次是完善利益分配机制。产权制度改革后的农村集体经济组织实行按股分红，并从每年的利润中定额提取公益保障金、公积金、风险金，保证集体和成员都能从集体经济发展中得到合理利益，保障集体经济可持续发展。对集体经济发展好的村的干部制定奖励政策，使村干部的报酬增长与集体经济的发展、集体积累的增加有机挂钩，形成内在激励机制。最后是完善民主监督机制。充分发挥村务监督委员会的作用，重点对村集体财务收支、经营管理等情况进行监督。村集体所有财务开支通过“四议两公开”等程序接受村民监督。按照加强农村基层组织建设的要求，探索村支部、村委会、村集体经济组织三者关系的合理配置，加强村集体经济组织带头人的培养力度，实现培养一个人，富裕一个村，带动一大片的目标。