省级政府部门权力清单和责任清单

邓　瑾　朱　勇

2014年9月，李克强总理在出席“2014·天津夏季达沃斯论坛”开幕式致辞时强调：中国全面深化改革未有穷期，政府应带头自我革命，开弓没有回头箭。他同时给制度建设开出三张清单——权力清单、责任清单和负面清单，这一“捆绑政府的手，放开市场的腿”的举措厘清了政府和市场的界限，详解了简政放权的改革思路。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号），要求省级政府工作部门权力清单和责任清单工作要在2015年12月31日前基本完成。2015年3月，根据中央的安排和部署，云南省启动了省级政府部门的权力清单和责任清单的制定工作，并决定分两批制定公布省级政府部门的权力清单和责任清单，以“两单合一”“一表两单”的形式向社会公布。以此为契机，云南省将大力推动简政放权，确保行政权力不再任性，杜绝权力寻租，加快建设边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制。

一、云南省编制公布省级政府部门权力清单和责任清单的基本情况

权力清单和责任清单这两张清单分别解决的问题，用李克强总理的话来回答，就是政府要拿出权力清单，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；理出责任清单，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。推行政府部门权力清单和责任清单制度，是云南省在2014年公布的行政许可项目目录基础上，将行政权力进一步划分为对公民、法人、其他组织权利义务产生直接影响的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他行政权力等10类行政职权，并增加了与行政职权相对应的责任、追责依据等。这些行政职权和责任以清单形式明确列示出来后，向社会公布，接受社会监督。

在相关部门的共同努力下，云南省第一批和第二批省级政府部门权力清单和责任清单，分别于2015年6月22日和10月20日，经第66次和第72次云南省政府常务会议审议通过，省级政府部门权力清单和责任清单工作圆满完成，比中央要求的时限提前了2个月。两批相加，云南省政府60个部门全部制定公布了权力清单和责任清单，其中，省政府工作部门41个（含省监察厅）、部门管理机构6个、省政府直属事业单位12个。在60个部门的权力清单和责任清单中，省政府办公厅、省监察厅等17个部门没有直接面对公民、法人和其他组织行使的行政职权；省发展改革委、省教育厅等43个部门，共有直接面对公民、法人和其他组织实施的行政职权6321项，与行政职权相对应的责任事项32640项。2015年11月4日，云南省人民政府召开推行政府部门权力清单制度工作新闻发布会，向社会完整发布省级政府部门权力清单和责任清单，同步在省人民政府门户网站和云南机构编制网进行公布，这标志着省级政府部门权力清单和责任清单工作圆满完成。第二批编制公布省级政府部门的权力清单和责任清单工作的主要特点是：

1.规范省级政府部门权力清单和责任清单内容

省级政府部门权力清单和责任清单主要内容包括行使主体、责任主体、职权名称、设定依据、责任事项、追责情形、追责依据、监督方式以及救济途径等。权力清单和责任清单中的共性责任是指公职人员均须承担的保密、廉洁等党纪政纪责任，如不履行职责、主体不合法、程序不合法、保密责任、廉洁责任等具体责任。共性责任追究依据主要有《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国公务员法》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《行政机关公务员处分条例》（国务院令第495号）、《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）、《事业单位工作人员处分暂行规定》（中华人民共和国人力资源和社会保障部 中华人民共和国监察部令第18号）等。

2.严格执行政府部门权力清单和责任清单

省级政府部门权力清单和责任清单具有刚性约束力，省级部门不得擅自变更行政职权，不得变相行使已取消、下放（属地管理）的行政职权，原行使的直接面对行政相对人的行政职权未列入权力清单和责任清单的不得继续实施。要严格执行“法定职责必须为、法无授权不可为”，按照行使职权所要承担的责任，落实责任主体，严格责任追究，防止权力行使中的越位、缺位、错位行为，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。本次公布的权力清单和责任清单不含对行政相对人不产生直接影响的抽象行政行为和政府内部管理行为，如宏观政策的制定、各类规划的制定、上级部门对下级部门的工作指导等，该类职权由各部门按“三定”规定执行。本次公布的权力清单和责任清单当中，省政府办公厅、省监察厅、省外办、省国资委、省政府研究室、省法制办、省金融办、省扶贫办、省监狱管理局、省农垦总局、省有色地质局、省地质矿产勘查开发局、省公共资源交易管理局、省国际博览事务局、省社会科学院、省农业科学院、省文史研究馆等17个部门无直接面对公民、法人和其他组织的行政职权。

3.加强政府部门权力清单和责任清单管理

省级政府部门权力清单和责任清单实行动态管理，根据法律、法规、规章的颁布、修订、废止和部门职能变化以及人民群众的意见建议，及时调整完善政府部门权力清单和责任清单。省级政府部门权力清单和责任清单的调整，由行政职权行使单位提出，经省人民政府行政审批制度改革办公室审核后报省政府审定。

4.进一步规范政府部门权力运行

要以政府部门权力清单和责任清单公布运行为重要抓手，进一步完善决策科学、执行坚决、流程优化、监督有力的权力运行机制。要建立有效监督机制，确保权力清单和责任清单制度落地见效。要及时将权力清单和责任清单中的行政职权纳入网上政务服务平台运行，接受社会监督。

编制公布政府部门权力清单和责任清单，是转变政府职能、简政放权的重要内容和基础性工作，对于摸清政府部门权力家底，划清政府部门职权边界，厘清政府与市场、政府与社会的关系，把权力放在社会和舆论监督的阳光下，关进法治和制度的笼子里具有重大意义，同时也为全面分析当前云南省权力运行中存在的问题和下一步简政放权措施的制定提供了基础和依据。

二、云南省编制公布省级政府部门权力清单和责任清单工作的重要意义

推行地方各级政府工作部门权力清单和责任清单制度，是十八届三中、四中全会部署的一项重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，也是深化行政体制改革的重要内容。做好这项工作，对于不断释放改革红利、激发市场主体创造活力、促进云南省经济社会转型升级，强化权力监督制约、预防腐败，转变政府职能、依法行使职权，建设法治政府、创新政府、服务政府具有重要意义。

（一）编制公布权力清单和责任清单，是推动简政放权、建立公共服务型政府的重要举措

公共服务是现代政府职能的重要组成部分，随着我国经济社会的不断发展，现代社会中政府的公共服务职能越来越突出。能否满足公众日益增长的公共服务需求，实现公共服务的优质、高效供给，已成为衡量一个国家执政党合法性程度和政府治理能力的重要标准。当前，我国地方政府建设还存在着政府市场服务职能亟待完善、政府公共服务职能较为薄弱、公共财政体制尚未最终建立、政府自身建设落后于社会经济发展的进程等问题。一些地方政府管理存在越位、错位、缺位等情形，对自身管理职能认识模糊不清。从政府作用的范围来看，政府职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理与公共服务四个方面。权力清单和责任清单的编制和公布，使各部门厘清了权力家底，进一步明确了部门的职权类型、依据和相对应的责任，加强了依法行政意识，简政放权、放管结合、优化服务，为深化行政体制改革、转变政府职能打下坚实的基础，为人民群众加强对政府权力的监督搭建了平台，对进一步解决职能交叉、推诿、扯皮，厘清政府部门纵向和横向间权责关系，改事前审批为加强事中事后监管具有重要的推动作用，有助于切实转变政府职能，处理好政府与市场、社会的关系，激发市场活力，使市场在资源配置中发挥决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。

（二）编制公布权力清单和责任清单，是推行政务公开制度和建立阳光政府的重要步骤

现代政府是阳光政府，是实施行政公开的政府。暗箱行政、信息不公开、信息不对称和政务不透明是传统管理型政府行政方式的主要特点，它不仅造成了极高的交易成本，浪费了大量的社会资源，还为政府官员的“寻租”提供了可能。无论是站在从源头上防治腐败的角度考虑，还是从提高党的执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度。制定公布权力清单和责任清单，就是推行政务公开制度和建立阳光政府的重要步骤。让权力真正在阳光下运行，就是要强调公民的知情权和参与权，破除政府与公民之间的信息不对称，让公众知道政府的权力边界，形成政府与公民之间的良性互动，从而把权力关进制度的笼子里。从实践来看，在中央及各级地方政府的实践中，权力清单、责任清单、负面清单日渐明晰，法治政府理念得到充分体现。市场主体的反应更是实实在在呈现了权力“瘦身”后的活力与动力。国家工商总局发布的数据显示，自2014年3月实施商事制度改革以来，8个月里全国新登记注册市场主体863.66万户，注册资本（金）14.13万亿元，平均每天新登记注册企业1.03万户。这充分说明，把束缚市场主体的“无形枷锁”和错装在政府身上的“有形之手”精简后，放活的则是企业的活力、发展的动力和全社会的创造力。

（三）编制公布权力清单和责任清单，是依法治国的具体表现，也为推进依法治国，建设社会主义法治国家提供了坚实保障

政府晒出权力清单和责任清单并加大简政放权的力度，为依法治国提供了坚实的保障。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。政府既是行政执法的主体，又是改革的实施者和执行者，依法行政不仅关乎改革的成败，也关系依法治国能否实现。中国政法大学副校长马怀德认为，简政放权和加强对权力运行的制约和监督，是建设法治政府的重点和难点，“而建设法治政府是依法治国方略落实的关键”。这就意味着简政放权和加强对权力运行的制约和监督自然而然地成为落实依法治国方略的关键。公开权力清单后，就划定了政府的职责边界，明确了政府应该干什么，让公权力在社会的监督下依法运行。同时再把可以交由市场决定的行政审批事项取消，政府法定职责就明确了。权责清单的编制，为推进依法行政，将权力关进制度的笼子里迈出了坚实的一步，也为放、管、服结合，加快推进政府职能转变、全面推进行政审批制度改革、加强事中事后监管打下了坚实的基础。在此基础上，行政机关坚持法定职责必须为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，就能向着职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府迈进。

三、以推行权力清单和责任清单制度为契机，加快建立公共服务型政府的几点建议

我国正处于全面深化改革的关键时期，面临政府职能转变、治理制度变迁等一系列深层次的问题。创新公共服务是现代民主国家政府改革的核心内容，公共服务型政府是我国政府改革的主要目标，推进服务型政府的建设，能从根本上改革我国的行政管理体制、建立公共行政体制、完善政府公共职能建设，从而为推进“四个全面”战略布局提供坚实保证。以推行权力清单和责任清单制度为契机，对云南省加快建立公共服务型政府提出以下建议：

（一）严格按照中央政府的统一安排部署推进政府改革事宜

国务院审改办在2001年行政审批制度改革启动时成立，一直挂靠在监察部，此次调整到中央编办，与正在推进的地方政府机构改革、简政放权和政府权力清单制度非常契合。省级地方政府也依照此模式开展这一项工作，意味着行政审批制度改革工作思路的重大调整。第一，制定权力清单的过程比公开的结果更重要，既要解决权力寻租、私设审批的问题，也要解决权力打架、职责交叉的问题，强调非法定职权不能进入权力清单；第二，大幅度简政放权给市场松绑，把不需要和不适应的权力清理掉，自上而下逐级进行调整和对接；第三，通过电子政务平台承载权力运行和网上服务，实现权力清单动态调整机制和权力运行实时监控机制，以电子化手段把权力关进制度的笼子里。根据世界其他国家在公共管理改革方面的经验，需要由中央政府统筹安排政府改革事宜。地方应严格依照中央政府的时间、步骤、方法、程序等统一安排部署开展工作，确保政令畅通，协调一致。

（二）坚持推进行政公开，建设以公民权利为基础的公共服务型政府

行政公开就是将行政权力运行的依据、过程和结果向社会公开，使公众知情。行政公开作为现代公共行政的一项基本原则，早为市场经济成熟的国家所确认并通过一系列法律法规使之制度化、具体化和程序化。公共服务型政府的基本特征是服务理念的核心性、民意的主导性、公共透明性、有限性和有效性，服务型政府的基本职能便是提供制度供给服务、提供良好的公共政策服务、提供优质公共产品的供给等。但是，“传统政府公共服务的一个主要特征，就是以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好”^[1]，公共服务型政府“主权在民”“公民至上”“权利至上”理念是的重要内涵之一，就是强调公民的知情权和参与权，破除政府与公民之间的信息不对称。一方面，政府应当积极消除保密文化和传统管理型模式的习惯性倾向，扩大政务公开的力度、广度和速度，尤其是要扩大政府决策的政治参与。没有公民广泛的政治参与，政府不了解民情民意，公共政策不能反映公众需求和公众态度，政府以及公共政策就将失去合法性的基础与前提，所谓建设公共服务型政府就无从谈起。有效实现并保障公民知情权和参与权，形成政府与社会民众之间的双向良性互动，既提高政府信息的可信度和政府服务的有效性，又可以形成公众对政府的有效监督。另一方面，政府的公共服务应该形成以社会民众为主的评价体系，这有赖于政府公职人员树立正确的权力观，增强“人民公仆”的服务意识。既然权力的服务对象是广大人民群众，就应该让服务对象对权力的服务效果进行评分。对政府及其公务员的权力服务绩效考核过程中，要实现从单一追求效率、注重过程到追求公平与实效的转变，进一步加大公众影响的权重，对直接提供公共服务的公务员，在考核中应当加入公众评价的内容并根据评估结果进行奖惩。最后，要切实用法律保障公民积极参与公共事务的合法权利，不断增强公民的权利意识和主人翁意识，提高公民主张权利的积极性和主动性，提高他们对国家事务的参与热情，增强他们参与国家事务管理和监督政府行为的决心和信心。

（三）坚持法治原则，真正让权力清单和责任清单成为权力监督的邀约

由于种种原因，长期以来，我国各级政府的权力大且众多，交叉重复、越位行权等现象相当严重。这不仅造成多头管理、重复执法、行政扰民等，还导致政府职能部门之间相互推诿扯皮和视利益有无大小而定的“选择性执法”“绕道行权”等问题。有鉴于此，近年来，不少地方政府都开展了权力清理，发布了权力清单，但是，清权和确权也只是规范权力运行的第一步而已。要想让权力公开透明、真正受到监督和制约，首先，必须坚持权力法定和权责统一的原则。一方面，“法无授权即禁止”，对政府而言，权力依法设定是一项基本原则。凡是法律没有规定的，政府就不得为之，更不能在法律之外设权、用权。另一方面，“有权必有责，用权受监督”，权力清单并不只是政府权力的简单罗列和堆积。“法定责任必须为”，权力清单必须与责任清单一同制定、一并推行。对确认的权力进行细化，确定权力运行的全部程序和流程，从权力名称、法律依据、受理办理条件、办理环节和受理时限、质量标准、监督途径、救济渠道等，都要一一予以确定。不如此，公众就无从监督权力行使，也就谈不上制约和规范权力运行。其次，坚持权力公开原则。政府权力清单制定出来之后，公开便是重要环节，只有让政府权力接受社会公众的监督，人民群众才能知道政府具有哪些权力、担负何种职责，社会公众才能明白政府哪些可以为、哪些不能为，这将对政府形成一种外部监督。可以对既有的不合理的权力运行流程进行优化，然后充分利用信息技术将优化后的程序固化到网络上。这方面一些地区和部门已有一定的探索，比如上海正在实施行政审批网上管理和服务平台，将全部审批流程固化到系统上，最终要做到审批的全程网上操作和对审批权力的网上实时监控，这样就可以在一定程度上压缩审批者的自由裁量权。最后，要坚持权利保障原则，真正将行政权力纳入规范化轨道，就一定要通过基本制度的优化重构，落实人民当家做主的权利，真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，才有可能将权力关进制度的笼子里，既保证它充分发挥应有的作用，又不给它留下为恶的空间。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，改革是发展的强大动力。必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。云南省要根据中央要求和法律法规的调整情况，加强权责清单的动态调整工作，加大对权责清单运行的监督检查，在权责清单基础上，加快权力运行标准化流程推进，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，努力构建边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系。

（作者单位:邓瑾，云南交通职业技术学院；朱勇，昆明公安消防部队高等专科学校）

【注释】

[1]李燕等:《政府公共服务提供机制构建研究——基于公共财政的研究视角》，中国财政经济出版社2008年版，第190页。