杨 晶
巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。“巡视制度是严格党内监督、严肃党的纪律、严明党的作风的一项重大举措，是惩治和预防腐败体系中的重要环节，是加强干部队伍建设、提高执政能力的有效途径。”[1]2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的10项制度之一。2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》出台，2015年8月中共中央修订颁布实施了《中国共产党巡视工作条例》。新条例相比旧条例有诸多变化：副省级城市“四大班子”主要负责人纳入中央巡视组巡视范围，可抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况，首次明确将“专项巡视”写入条例，巡视组组长根据每次巡视任务确定并授权……中央新修订的条例，科学总结了十八大以来我们党巡视工作实践的创新成果，按照全面从严治党、依规治党的要求，对巡视工作进行规范，对巡视监督进一步强化，这必将对党风廉政建设和反腐败斗争产生深远的影响。
十八大提出，全党要以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平，旗帜鲜明地反对腐败、建设廉洁政治，做到干部清正、政府清廉、政治清明，更好地发挥巡视制度的监督作用。巡视工作已成为加强党的建设，强化党内监督，扎实推进惩治和预防腐败体系建设的重要举措。十八大以来，中央对加强和改进巡视工作作出系列重大决策部署，巡视力度不断加大，工作方向更加明确，体现出新一届中央领导集体推动国家治理体系和治理能力现代化的新思维、新境界，也彰显了纪检监察机关治理腐败理念思路的新格局、新亮点。
云南省历来重视巡视工作，十八大以来，云南省坚持以习近平总书记系列重要讲话精神、王岐山同志重要讲话精神和中央巡视工作方针为统领，重视理论学习、理顺体制机制、明确职责定位、注重协作配合、创新方式方法、抓实成果运用、践行“三严三实”，基本形成了有云南特点的巡视机制、巡视格局、巡视力量、巡视方式，巡视成效明显，巡视全覆盖工作在全国走在了前面。[2]通过巡视发现了一大批违纪违法问题线索，推动查处了一批案件，解决了一批群众反映强烈的突出问题，并加大了巡视移交事项的督查督办和新闻媒体公开宣传力度，有力地发挥了巡视的“尖兵”和“利剑”作用，监督成效显著增强。2015年完成3轮巡视（含专项巡视）任务，实现两方面覆盖。特别是在第三轮巡视中，各巡视组突出了政治巡视这个定位，分清了存在问题的性质、程度和责任主体，做实了对部分问题线索的核实了解工作，巡视成果运用水平进一步提高。在今后的工作中，云南省委将进一步坚定政治定力，探索更高效有力的机制、方法，充分发挥巡视制度的震慑、遏制和治本作用，不断提高巡视工作的制度化、规范化、科学化水平，推动巡视工作不断改革深化、创新发展。
一、加强组织领导，创新工作机制，健全完善制度体系
云南省委深入贯彻落实中央关于巡视工作的新部署新要求，始终把巡视工作放在深化纪律检查体制改革的全局中谋划，深化聚焦转型，强化责任担当，在创新体制机制、健全完善制度体系、改进方式方法、深化成果运用和加强自身建设上下功夫，进一步强化“不敢腐”的氛围，整项工作取得积极进展和明显成效，有效地推动了全省党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。
云南省出台了《中共云南省委进一步加强和改进巡视工作的意见》等一系列制度措施，理顺了巡视领导体制和工作机制，调整充实了省委巡视工作领导小组，建立省委书记、省长、省委副书记、省纪委书记、省委组织部部长为成员的省委“五人小组”听取巡视情况汇报制度，以及巡视中、巡视专题听取情况及线索排查制度，及时研究处理巡视发现的问题；新组建三个巡视组，明确每年开展三轮巡视，实现巡视监督全覆盖，推动巡视成果运用工作。云南省委巡视工作领导小组及时完善制度体系，确保巡视成果的有效运用，起到发现一个、震慑一群、警示一片的目的。参照中央巡视工作10项制度规定，及时修订完善《云南省委巡视工作领导小组工作规则》《省委巡视组发现问题线索移交管理办法》等一批规范性、操作性强的制度，从规范领导保障机构，到加强部门间的沟通协调，再到规范巡视工作流程，对如何撰写报告、填报情况统计表、巡视反馈意见等方面逐一规范细化，明确巡视发现问题线索的报送、移交、事项审批、材料交接等工作。建立了工作汇报机制、发现问题线索的处理机制，创新了纪律审查方式，探索开展了巡视反馈意见整改落实情况阶段评价工作。各巡视组深化“三转”，围绕“一个中心，四个着力”扎实开展巡视，持续深化对“两责任一纪律”的监督检查，巡视情况和整改落实情况通过省级媒体全部向社会公开，接受党内外监督。纪委、组织部门和有关部门对巡视移交的事项优先办理，限时办结，及时反馈，初步形成了具有云南特点的巡视工作新常态。
《中国共产党巡视工作条例》修订颁布后，云南省在全国各省（区、市）中率先研究出台了《贯彻〈巡视工作条例〉实施办法》（下文简称《实施办法》）。《实施办法》明确了指导思想、目标任务、基本原则、机构人员、机制制度、巡视对象、方式方法、工作权限、工作程序、纪律责任等多方面内容，在充分体现条例有关精神的同时，结合云南实际，细化制度规定，将“三个汇报机制”和巡视中期汇报以及云南省委巡视机构与纪检监察、组织、宣传、政法、审计等机关（部门）的协作机制通过制度形式予以固化，进一步推动了云南省巡视工作的制度化、规范化、科学化水平。同时，云南省深入贯彻落实中央《关于加强和改进省（区、市）巡视工作的意见》精神，不断细化完善巡视工作机制。2015年10月，省委常委会审议通过《中共云南省委巡视组组长库管理办法》（下文简称《管理办法》），调整任命了一批巡视组组长。《管理办法》主要内容包括指导思想和原则、组长库规模、组长库人员的条件、组长库人员的职责、组长库人员的待遇和管理6个方面的内容。其中，组长库按照“优选配强、授权使用、严格管理”的原则建立。组长库人员要具备5项基本条件：一是理想信念坚定，在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致；二是坚持原则，敢于担当，依法办事，公道正派，清正廉洁；三是遵守党的纪律，严守党的秘密；四是熟悉党务工作和相关政策法规，具有较强的发现问题、沟通协调、文字综合等能力；五是身体健康，能胜任巡视工作要求。《实施办法》《管理办法》既严格贯彻落实了《中国共产党巡视工作条例》的有关精神，又充分体现了云南特点，符合云南省巡视工作实际，具有很强的针对性、可操作性和创新性。[3]
二、加大巡视工作力度，精准发现问题
“发现问题，形成震慑”是中央对巡视工作的要求，这八个字点出了巡视工作的生命力就是要集中发现问题。若不能发现问题，巡视工作就失去了存在的价值。问题导向，要求抓住巡视工作的“牛鼻子”，积极发现一个地方或部门普遍性、倾向性、苗头性问题，进而推动问题解决。十八大以来，中央进一步确定了巡视职能定位，把发现问题、形成震慑作为巡视的主要任务，突出强调巡视要增强对“一把手”的监督，着力发现腐败问题。因此，切实增强巡视工作发现问题的能力，是巡视工作与时俱进的本质体现，也是提升巡视监督实效的必然要求。
2015年以来，云南省把发现问题和解决问题有机结合起来，紧扣全面从严治党要求，进一步加大巡视工作力度，做到州（市）、县（市、区）、国企和金融单位“四个全覆盖”，专注于特点，专注于重点，专注于目标。为提高巡视发现问题的有效性和精准度，省委常委会、“五人小组”会、巡视工作领导小组会经常听取各组关于巡视发现的重要问题线索汇报。对巡视中发现的问题，向被巡视对象反馈时毫不掩饰，一针见血地指出来，毫不含糊地明确责任，层层传导压力、强化责任担当。各巡视组紧紧围绕“四个着力”和“六大纪律”，科学制订方案，合理分配任务，紧盯重点人、重点事、重点问题，综合运用抽查核实个人事项报告、开展专项检查、查询大额资金往来等方式对被巡视单位开展专项巡视，有效提高了发现问题、印证问题、反映问题的能力，基本实现了在有限的巡视时间内深入、准确地了解掌握巡视对象有关情况的目标。在进驻前、后，各巡视组始终坚持问题导向，积极探索运用“下沉一级”了解有关情况、抽查个人事项报告、查询大额资金往来情况等方法开展工作。特别是在探索开展专项巡视中，充分发挥专项巡视机动灵活、针对性强的优势，精确打击、准确发力，哪里有问题就巡视哪里、哪里问题多就往哪里投入更多力量。此外，按照中央关于“对地方、部门、企事业单位实现巡视全覆盖”的要求，云南省合理安排任务，整体协调推进巡视任务。2015年，在对3个州（市）、57个县（市、区）、1个省直部门、1个新闻单位、5个省属国有企业开展第一轮巡视的基础上，省委派出13个巡视组对13家企业开展了第二轮专项巡视。第二轮巡视前，巡视办还积极协调省纪委、省委组织部、省检察院、省“两办”信访局、省审计厅、省国资委等机关、部门和单位向巡视组书面提供了13家被巡视省属国企的有关情况，初步掌握了被巡视单位存在的问题。据初步统计，第二轮巡视共发现各类问题185个，反映领导干部问题线索39条，其中，涉及省管干部的问题线索14条。[4]针对巡视干部队伍状况，按照“干什么练什么，缺什么补什么”的原则，制订教育培训计划，组织开展巡视业务培训和学习贯彻《中国共产党巡视工作条例》专题培训，不断提高巡视干部队伍素质和发现问题的能力。各被巡视单位围绕巡视中发现的问题，深入剖析原因，抓实整改措施，强化班子建设，落实管党治党的政治责任。
云南省委常委、省纪委书记张硕辅在2015年10月26日云南省委巡视工作领导小组专题会议上强调：省委巡视组要把《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的规定要求作为开展巡视工作的“尺子”和“规范”，与《中国共产党巡视工作条例》规定的“六大纪律”的巡视监督内容、与树立监督执纪“四种形态”思维相结合，扎实推进巡视工作。今后，将努力提高发现问题的精准度，增强巡视队伍整体素质与能力，对巡视整改工作探索开展全面评价，推动巡视工作扎实深入开展。
三、推动整改落实，探索开展相关评价工作
云南省委巡视组在巡视中把推动问题解决作为巡视整改工作的重要内容，做到边巡边改、立行立改、全面整改，确保问题整改落实到位。2015年7月，省委第六巡视组通过实地调查，发现群众举报反映昆明滇池度假区渔户村擅自设立3个门禁系统收费问题属实后，立即召开专题会议，形成谈话笔录，责成昆明滇池度假区管委会尽快整改。滇池度假区管委会7月15日强行撤除门禁系统，停止收费，对7名相关人员进行了问责。第六巡视组巡视嵩明县时发现，嵩明县拦江水泥有限公司在国家已明令要求2012年底前淘汰落后产能装备且省政府也早于2009年明令要求其对落后产能设备进行拆除的情况下，对国家和省政府有关决策置若罔闻，继续其违规生产行为，周边群众反映强烈。巡视组及时向嵩明县委下发了督办通知并责令整改。目前，该企业已被责令停产。
在巡视整改过程中，省委巡视组建立台账，公开整改落实情况，强化问题整改落实情况的督促检查，对巡视移交的问题线索开展“回头看”，要求被巡视单位对照反馈意见，逐项梳理，逐项整改，确保整改要求和整改措施落到实处。对整改不力、避重就轻、久拖不办的进行严肃问责。省委第六巡视组针对昆明市东川区对巡视工作重视不够，组织不力导致的巡视民主测评无指向、发放范围人为缩小等问题，责令昆明市委、市纪委对相关责任人进行问责，东川区委、区纪委相关责任人受到了通报批评、停职检查和免职问责等不同程度的处理，东川区委还向省委第六巡视组和昆明市委作出了深刻的书面检查。[5]
2015年，云南省还探索性地开展了巡视反馈意见整改落实情况阶段评价工作，由各巡视组按照云南省委巡视工作领导小组要求，设定若干指标，以民主测评、量化打分等方式对被巡视地区、单位的整改情况作出评价，对被巡视对象产生较大震动，对巡视组的工作有了较大促进，产生了较好反响。
四、强化成果运用，形成有效震慑
云南省委巡视组坚持强化巡视成果运用，对巡视发现的问题和领导干部违纪问题线索准确定性、客观反映、及时移交、严肃反馈，进一步提升巡视震慑力，进一步抓牢和抓实巡视整改，更好地发挥了巡视的震慑、遏制和治本作用。2015年，大理州委原常委、大理市委原书记褚中志，德宏州政协原主席孟必光，临沧市委原书记李小平，云南省高级人民法院原党组成员、执行局原局长杨照民，云南省农村信用社联合社党委原副书记、原主任罗敏等先后因涉嫌严重违纪接受组织调查……一系列典型案件的问题线索，都是在巡视组进驻后不久被发现并被移交的。巡视组对巡视中发现的省管干部的问题线索优先从快办理，该立案的立案，该初核的初核，做到事事有着落，件件有回音，真正用好巡视成果，形成有力震慑。截至目前，2015年移交的问题线索已立案146人，初核410人，谈话函询596人，组织处理8人，许多群众反映强烈的突出问题在巡视监督的推动下得以有效解决，极大地提升了巡视震慑作用。[6]
为抓好巡视成果的运用，切实加大云南省巡视工作的宣传报道力度和巡视有关事项公开，扩大知情面和影响力，云南省委巡视工作领导小组办公室还注重加强同《云南日报》、云南电视台、云南省纪委监察厅网站、云南网等媒介平台的协调联系，及时公布巡视工作动态，主动回应社会关切。反映云南巡视工作的首个专题板块“云南巡视工作专题”2015年3月28日在云南网正式上线，标志着云南巡视工作向公开化、信息化迈出了实质性步伐。根据党务公开原则和巡视工作的有关规定，云南网“云南巡视工作专题”开设了“工作动态”“领导讲话”“整改落实”“成果运用”“法规制度”等栏目。云南省组织3名省委巡视组组长在云南省纪委监察厅网站进行在线访谈，就“巡视监督的主要任务和工作内容”“巡视工作的主要步骤及具体工作方法”等广大网友关心的问题，为群众答疑解惑。2015年6月29日，梁河县通过省纪委监察厅网站公布了巡视组反馈意见整改落实情况。同年8月13日，云南省城市建设投资集团有限公司、云南省环境保护厅、云南省总工会、云南省妇女联合会、云南省人民检察院均通过省纪委监察厅网站公布了巡视组反馈意见整改情况。
五、进一步推进云南巡视工作的路径
当前，云南省党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，一些地方和单位“两个责任”尤其是主体责任落实不力，“四风”顽疾依然存在，违反政治纪律的问题时有发生，民主集中制执行不到位，选人用人风气不正。这些问题的存在，严重制约了云南经济社会发展，严重损害了云南党员干部形象，务必引起省委和全省各级党组织的高度警觉和重视。因此，必须继续推进云南巡视工作，坚持发现问题、形成震慑不动摇，坚持“四个着力”不放松，完善具有持久效力的监督制度，改进、创新方式方法，加大专项巡视力度，加强对巡视干部的监督和培训，从而进一步发挥好巡视监督的震慑、遏制和治本作用。
（一）完善具有持久效力的监督制度
制度建设带有根本性、稳定性和长期性，巡视工作必须制度化、规范化，并融入整体性的权力监督体系之中，才能保持长久的震慑力和示范引领作用。针对腐败的形式与花样不断翻新，手段日益隐蔽的现状，只有根据民主监督和法治监督的要求，进一步提升巡视制度的规范化水平，及时洞察现实问题，针对薄弱环节建立具有持久效力的监督制度，不断创造新的反腐机制，找准巡视工作在整个惩防体系中的角色定位，才能使这一反腐利剑发挥持久效力。
具体而言，首先，要根据巡视工作的各项任务，制定并实行岗位工作目标责任制，明确巡视组每位成员的工作分工，岗位职责和目标要求，严格巡视纪律，强化巡视责任，辅之以严格的考核和奖惩办法。对重大问题应该发现而没有发现即失职，发现问题没有客观汇报即渎职，并依照实际情形追究责任。其次，有效整合监督资源，建立信息共享机制和舆情收集机制。要扩大巡视工作的信息源，保证信息的真实性、可靠性，提高巡视质量。要充分利用公安、财政、审计等部门的信息渠道，同案件检查、干部考察、审计监督、信访监督等方面的工作结合起来，实现信息之间的横向沟通。最后，要做好巡视工作与人大监督工作的衔接和合理的区分，做到两者既各司其职，又相互补充、相互支持。
（二）着力改进巡视方式方法，推动巡视工作创新发展
做好新形势下的巡视工作，必须与时俱进、推动巡视工作创新发展。要进一步扩大巡视范围，加快巡视频率，创新方式方法，增强全覆盖要求下巡视工作的针对性、灵活性、有效性。首先，认真做好巡视前的准备工作，加强与有关部门沟通，关注网络舆情，尤其要加强与纪委、组织部门、审计部门等有关单位的沟通，在充分调查了解的基础上，精心准备工作方案。其次，充分运用好“谈话”的方式方法，全面了解班子成员和所属地区、单位党政“一把手”廉政、作风和遵守政治纪律等情况，党风廉政建设和干部选拔任用方面的情况。再次，要善于通过对领导干部报告个人有关事项情况进行抽查来发现问题。加大暗访工作力度，善于商请有关部门和机构予以协助。最后，要以网络大发展为契机，适应社会信息化的发展趋势，充分运用网络信息资源创新巡视工作方式，全面提高巡视工作的效能。
（三）进一步发挥专项巡视的作用
从“常规巡视”到“专项巡视”，既是巡视工作的改革创新，也是反腐工作的一个进步。专项巡视更突出时间的高效及问题导向。做好新形势下的巡视工作，必须改变以往巡视内容面面俱到、浅尝辄止的做法，继续坚持按照党中央的要求，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，突出重点巡视内容。“专项巡视”虽然还缺乏较多成熟经验，但它是在总结当前巡视工作实际情况的基础上提出来的，特点在于“问题导向”，因而符合当前反腐实际。同常规巡视相比，专项巡视是针对特定问题、特定领域、特定人员进行的专项巡视，方式灵活、人员配备更专业化，也将更“短平快”地突出发现问题，强化震慑作用。实践证明，只有将专项巡视与常规巡视有机结合，才能既实现巡视领域的“全覆盖”，又实现巡视效果的“短平快”。不仅有助于打造出强劲的反腐机制，堵塞住反腐的漏洞，还能较好地发挥巡视监督的威慑力。
（四）加强对巡视干部的监督和培训
“正人先正己”“打铁还需自身硬”。反腐败，首先是纪检监察干部要“自身硬”起来。纪检监察干部自身“不硬”，反腐就是空谈。纪检监察队伍内部的违法违纪现象，它的社会影响的恶劣程度更为严重。因而，监督者更要受监督。在确定巡视组的巡视对象时，要严格执行回避制度。巡视干部必须牢固树立责任意识、使命意识、忧患意识和大局意识，主动接受巡视工作领导小组的监督，党组织的内部监督、舆论监督以及其他各方面的监督，以严明的纪律、严格的要求和优良的作风自觉树立和维护良好形象。同时，要实现专门机关的监督和群众监督的有机结合。在巡视组内部明确规定巡访群众的范围、数量和对象，把真正了解民情作为工作的重要内容，要注意充分发挥党委、纪委、党委委员、纪委委员、党员、党代会代表这六大监督主体的作用，充分尊重他们提出的意见和建议。
要进一步提高巡视干部队伍素质。巡视工作不仅需要较高的业务水平，更需要掌握巡视工作的规律、纪律和方式方法，因此，要不断加强巡视组成员的学习培训，提升巡视工作能力，尤其是不断提高工作人员发现问题的能力和水平。要注重从高校、研究机构等聘请相关领域的专家学者作为巡视组成员，以保证工作开展的全面性和专业性。要严格考查、选好配强巡视组组长、副组长，以高度的政治责任和铁的纪律打造一支忠诚干净担当、业务过硬、高素质的巡视干部队伍。
（作者单位:云南省社会科学院哲学研究所）
【注释】
[1]黄建国:《提高巡视工作科学化水平，适应四化两型总目标要求》，载《湖南巡视工作》2012年第1期。
[2]彭锡:《云南省委巡视工作领导小组向中央巡视办专项检查组汇报工作情况》，云南网，2015年11月22日。
[3]尹朝平:《云南省委召开常委会强调提高巡视工作科学化制度化规范化水平》，载《云南日报》2015年10月10日。
[4]杨大庆等:《云南加大巡视工作力度 精准发现问题推动整改落实》，云南省纪委网站，2015年11月24日。
[5]杨大庆等:《云南加大巡视工作力度 精准发现问题推动整改落实》，云南省纪委网站，2015年11月24日。
[6]杨富东等:《云南省2015年巡视工作成效明显》，载《云南日报》2016年1月8日。
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