当前基层治理的瓶颈及对策思考

十八届三中全会“改革60条”提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。新一轮改革的重点是深化政府职能改革和社会体制改革，基层作为政府行政系统末梢是与社会实体接触的基本面，在新一轮改革进程中它构成了推进和建构国家治理体系的“新基石”。

一、接近中等收入阶段后面临的“两大挑战”

快速的工业化和城市化带来了财富的增长，但是同时面临诸多社会问题，特别是进入或者接近中等收入阶段后所面临的两个问题：当务之急。

第二个难题：中等收入社会难题。随着中等收入社会来临，一些地方甚至出现了公共服务越来越好，越来越多，但是群众越来越不信任政府。民众对权利、福利要求越来越多，但是义务和责任越来越淡漠。有一些地方如果民众的需求、福利得不到满足，往往采取体制外的方式表达。中等收入阶段的政府往往面临着信任问题、群众面临着参与和权利使用问题。

随着“中等收入社会裂痕”和“中等收入社会难题”的出现，基层治理也出现了一系列的问题，呈现为两个悖论：第一个治理悖论：一些地方或一些民众，政府做得越多，群众的信任越低；第二个治理悖论：一些地方或一些民众，要么不参与，一参与就会过度。两个悖论使政府的工作陷入了两难：做，群众不满意；不做，群众也不满意。结果导致政府疲于奔命，吃力不讨好；好心没有得到好报，好事做成了坏事。经常出现政府唱戏，群众看戏；政府想做，群众扛着。这些问题可以概括为“中等收入的社会难题”。[1]

为此，有学者提出中国社会结构的变迁滞后于经济结构变化至少15年。伴随基层治理从“单位制”、“街居制”向“社区制”的转变，目前基层建设中面临的突出问题有：社区管理体制滞后，政府公共服务向社区延伸不够，社区自治和服务功能不强，社区居委会行政化倾向严重，社区居民参与不足等。而在基层治理方面亟待深入研究的问题，可概括为：（1）探索党在新形势下基层组织执政方式、主导作用、职能转变的问题；（2）破解社会管理的“城乡一体化”（二元结构、公共服务、治理主体）等问题；（3）协调基层（居委会、业委会、物业等）治理主体“多元化”等问题；（4）破解基层社区自治方式、社会组织如何发挥作用以及居委会基层组织“行政化”等问题。具体表现为：

二、当前社会基层治理亟待破解的瓶颈问题

1．基层建设的体制、机制问题。当前街道——居委会社区体制模式，往往较多凸显为自上而下的纵向体系特征，社区发展的资源也主要依赖于行政性资源，社区自治组织往往形成对上负责的取向与应对考核的导向。主要包括：（1）街（镇）、村（居）两级的社区治理架构缺乏科学设计，相应职能较为模糊，运行机制较乱；（2）街镇层面，既有条块矛盾突出，缺乏相应统筹主体，应对社会管理难点问题的联动联勤机制薄弱；（3）政府公共服务和社会管理向社区延伸的平台建设存在不足；（4）街（镇）居（村）之间，既有的街（镇）居（村）矛盾、条块矛盾突出，政府行政管理与基层群众自治有效衔接不足，存在政府职能延伸与社区准入机制建设、“费随事转”机制落实等具体问题。

2．基层建设的活力问题。基层社区建设的行政化色彩过浓，社区活力与创造力严重不足。主要包括：（1）居委会（村委会）疲于应付所承接的政府职责，在一定程度上忽略了社区自治主体（如楼道建设、社群领袖、社区志愿团体等）的培育问题；（2）居委会、业委会与物业管理公司三者之间的矛盾冲突较为普遍；（3）社区活动内容单一，活动主体目前主要集中在退休中老年人、儿童等群体，对于在职白领、年轻人、较高阶层人员等人群缺乏吸引力；（4）基于居住地的社区建设成效显著，但基于工作地、休闲地、交通地等的社区建设较少，难以对人群的主要活动地点形成全覆盖等。

3．基层建设的资源问题。基层社区建设的内生性资源较为丰富，但外生性资源严重不足。主要包括：（1）社区居民日益增长的专业社区服务需求与现有社区工作者“全科型”定位之间的矛盾；（2）街镇社会组织服务平台建设严重滞后，政府购买服务机制往往具有年度性限制，很多专业服务难以持续性开展；（3）专业社会组织、专业社工进入社区的机制建设严重滞后，社区居民的服务需求与专业化服务资源之间的对接存在问题；（4）现行的居（村）社区组织架构迫切需要调整以适应“三社”联动的发展形势等。

4．基层建设的配套政策问题。基层社区建设的重要性得到公认，但相应的配套政策迟迟无法落地。主要体现在：（1）社区工作者队伍的职业化、规范化、专业化建设问题；（2）社区工作者的薪酬体系缺乏统一标准，各区县、各街镇之间的差距很大；（3）社区工作者的职业培训、职级晋升机制缺乏，缺少上升空间，存在队伍稳定的问题；（4）大学生社区工作者的尴尬角色，往往短期内就辞职，或被街镇挪用，或沦为电脑操作员，无法发挥优化社区工作者结构的作用；（5）社区工作者考取专业社工证书或心理咨询师证书后，缺乏相应的优惠政策，专业化发展十分有限；（6）社区协管员队伍的整合问题等。

三、“治理主体”与“社会活力”是创新社会治理之关键

十八届三中全会《决定》提出实现“国家治理体系和治理能力现代化”，将促使国家治理模式发生巨大变革，政府、市场与社会内部的制度结构以及三者之间的关系也面临深刻重构。在笔者看来，解决好社会治理主体和社会活力问题是国家治理体系和治理能力现代化之关键，而谁是社会治理主体？如何激活社会活力？这成为创新社会治理绕不过去的核心问题。在西方政治学语境中，“治理”意味着“去中心化”、“去国家化”。可见国际上讲“治理”，前面自然不会有“国家”这两个字。而我们所说的“国家治理”，可以理解为一方面是对国家进行治理，国家是治理的对象；另一方面，也可以理解为由国家进行治理，这里国家由治理的对象变成主体。总体上，在社会转型进程中，在全面实现小康进程中，我们的国家，包括执政党和政府，肯定在整个治理体系中处于中心地位，发挥核心作用。

1．“谁是社会治理主体”？

这是当前处理、解决好社会共治与自治的关键问题。从宏观层面看，学术界目前有如下三种代表性观点。

“一元主体”说。这是传统、守成的观点，认为在中国，许多事情都是你中有我，我中有你，无法分开，也分不开，个人、社会、政党、国家紧密地纠缠在一起，是个体命运共同体，用俗话说是“斩不断、理还乱”，这使得政府一直在想办法帮助老百姓解决问题，政府这种责任意识在于政府是人民的，政府和人民是一家的，这就决定政府成为事实上的一元化、无限责任主体，这导致“政府负责”等同于“政府统揽”，“凡事政府说了算”导致社会管理依赖政府，难怪有人说，“找政府”、“找公家”，是中国老百姓政治生活中的典型思维方式。中国一旦出现枪击案，老百姓首先埋怨执法不力，守土不尽责，政府迅速作出回应，美国不会怪警察，但会推卸给枪支协会，在中国，政府和人民是一家的，设想有一天，老百姓什么事都不找政府、不找公家了，那时的中国社会将会是什么样？与此同时，政府也总是担心社会组织和公民参与社会管理会“搅局”，这也导致社会组织始终发育不足和公民参与社会管理消极、被动。

“一核多元”说。这是当前各方都比较认同的主流观点。认为在全面深化改革的大背景下，中国社会治理必须由一元主体走向多元主体。但党仍将继续成为社会治理的领导核心；政府是社会治理的主导；社会组织、人民团体和基层自治组织是社会管理的重要主体；而公众是社会管理的基础。中央强调“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，强烈释放的正是这种社会治理“一核多元”的理念。树立这一理念，才能最终从国家这个核心主体领导下的社会治理走向未来多元主体的合作治理。

“三元分治”说。这一理论认为市民社会理论的发展，经历了从国家和社会二分法向国家、市场和市民社会三分法的演变。从洛克、托克维尔到黑格尔，均把公民社会视为与国家相对立的一个概念，将非国家性质的私人经济关系包括在公民社会之中，即公民社会是国家权力之外的市场和社会生活领域的总称，这形成了国家和社会的二元结构。20世纪七八十年代以来，国家、市场和社会三分法得到更广泛的接受，如柯亨、阿拉托、沃泽尔、哈贝马斯等学者都主张将非国家性质的私人经济关系从公民社会中剥离出来，将公民社会理解为独立于国家和市场之外的公共领域，三分法的结果形成了国家、市场和社会相互制衡的三元结构。[2]主张在国家与社会、政府与公民之间合理地分配公共权益，在国家政府权力与社会公民权力之间保持必要的张力与平衡。

从微观层面分析，“谁是基层社区治理主体？”也有如下几种不同说法。

“业委会主体”说。有人强调，既然社区（住宅小区）是由业主共有并共同管理的区域，那毫无疑问应该彻底实现业主自治，这意味着住宅小区内的各种事务，都应由业主、业主大会和业委会决定。这种观点一般会引用英美社区治理的事例和理论作为论证支撑，其潜在的主导思想可用“风能进、雨能进、国王不能进”这样一句政治名言予以概括。

“居委会主体”说。持这种观点理由是，由于住宅小区内的居民不仅有业主，也有非业主，因而业委会不能完全代表住宅小区范围内所有居住者的利益，而居委会作为基层自治组织，既有法律支撑，又有行政资源，所以更适合成为住宅小区治理的主要责任主体。

“物业公司主体”说。也还有人认为，由于物业服务企业事实上在承担着住宅小区的日常管理和运行维护工作，而且相比业委会和居委会，它有人员和技术等方面的优势，因而可以由相关部门委托物业服务企业强化对住宅小区内各种问题与矛盾的管理与处理，从而成为社区治理的实施责任主体。

由一元主体（“独治模式”）向多元主体（“联治模式”）转型是当今中国社会治理的基本导向。当前，我们所面临的挑战是：无论是宏观领域还是微观层面，都涉及“激活社会”和还权于社会后，谁是核心主体？治理主体之间如何协调？政府简政放权后，社会谁来承接？以及未来社会组织大发展还是小发展？靠得住靠不住？将来是否会构成对执政党挑战等深层次问题。在具体实践中又面临如何化为可操作、可复制的运作模式？如何破解？

2．“三个进一步解放”是指导当前基层治理创新的重要依据。

在习近平总书记系列重要讲话中，关于国家治理、社会治理方面提出了许多新思想、新观点、新论断和新要求。尤其是习近平关于“三个进一步解放”重要论述，包含着“人民主体地位”、“激活社会活力”、“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”等重要思想。

关于“人民主体地位”。习近平在纪念全国人大成立60周年大会讲话中指出：“必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位。”“要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。进一步阐明了人民在国家治理中的地位，为我们解决了“谁是‘主人’、谁是‘公仆’”的根本立场与思想观念问题。

关于“激活社会活力”。在十八届三中全会上习近平强调，要进一步解放思想、进一步解放和发展社会生产力、进一步解放和增强社会活力。在2014年元月一日讲话中他再次强调：“‘三个进一步解放’既是改革的目的，又是改革的条件。[3]解放思想是前提，是解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力的总开关。”这表明社会活力不足已成为影响国家治理现代化的最大短板。

关于“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。正如习近平指出，要实现从传统社会管理向现代社会治理转变。创新社会治理体制，改进社会治理方式，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。改革社会组织管理制度，鼓励与支持社会力量参与社会治理、公共服务，激活社会活力。这帮助我们理清：（1）社会治理应激发社会组织活力，很多方面的社会治理，要借助社会组织来进行；（2）社会治理的重心，在于促进群众的城乡社区治理，推进基层群众自治，使基层公共事务和公益事业自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；（3）基层治理，要尊重群众改革主体性、首创性。

习近平总书记系列重要讲话精神，在创新社会治理的指导思想上有助于解决“谁是治理主体”、“为谁治理”、“怎样治理”等一系列关键问题。这是党在社会建设理论与实践上的突破，也是指导上海市委“一号课题”深入开展的重要依据。

3．各地创新社会治理之实践模式

近年来，各地在激活社会活力、创新社会治理方面，各自探索出不少具有亮点的实践模式，值得上海在加强基层建设“顶层设计”时借鉴、参考。

“珠海模式”特点。积极探索市县乡三级职能分层管理新思路。把社区分为城市社区、农村社区、企业社区、校园社区四类，在城市社区创新民主自治体系，构建“社区居委会——小区联系点（业主委员会）——居民小组”社区三级网络，完善议事规则。“贵阳模式”特点。在部分试点社区建立“居民议事会制度”。由居民代表和社区干部共同参与，就居民反映的热点问题和急需办理的事项进行讨论，共商解决措施。“合肥模式”特点。该市在蜀山区街道探索：“议行分设”、实现居民自治；实行“大科室制”提升效能；网格化管理实现精细化服务。“铜陵模式”特点。探索区直管社区，实行扁平化管理模式；新社区建立社区公共服务中心，承担公共管理和服务职能。“成都模式”特点。积极鼓励一些区县自行探索村级社会管理新模式：建立“两委”（村党组织、村民委员会）加“一会”（村民议事会）的管理办法；在所有村和涉农社区由农民直选成立“议事会”，构建党组织领导、议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级社会管理模式。“温江模式”特点。在试点15个社区分别成立“街道驻社区公共服务与社会管理事务所”。事务所在党组织领导下，与居民自治组织、集体经济组织一起，为辖区居民提供专业化公共服务和社会管理的公益性新型社会组织。“武汉模式”特点。创造性地探索政府依法行政与社区依法自治相结合的社区治理模式——“江汉模式”。通过“五个到社区”（工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区），率先探索政府职能社区化进程，实施分权改革。

笔者认为，上述各地治理“模式”对上海基层治理改革都具有一定操作、借鉴意义。如“江汉模式”实践探索，体现出两个特征。一是街道与社区、街道与社区居委会的组织关系得以初步理顺。这一做法既可避免现有街道社区服务中心的虚化，也可避免社区的行政化和边缘化。二是政府管理和服务的职能得到一定程度的区分和明晰。促进综合管理和综合服务，实现条块结合，提高工作效能。

但也应该看到，在政府管理体制保持整体不变、政府职能未能明确厘清和转换、其他方面的综合性配套改革方案未能制定的前提下，上述基层治理探索存在一些新问题：（1）从组织结构角度看，在街道设立“社区协管中心”和“社区服务中心”，可能成为街道与社区之间的新一层政府管理组织，而使街道办事处成为实体意义上的“第三级政府”，增加政府的机构和层级；（2）从制度运作角度看，长期沿袭下来的“条条治理”依然是城市行政管理体制运转的主导方式，“街道办”很可能直接将通过“社区协管中心”和“社区服务中心”分解到“社区协管区”、“社区服务区”，社区自治功能的培育与发展依然缺乏响应的空间；（3）从财政保障角度看，缺乏科学、完善的经费测算和政府分摊方案。

四、未来创新社会治理的改革基本思路

在笔者看来，治理体系现代化首先是“治理结构”现代化。什么是“治理结构”现代化？即处理好政府、市场、社会三者边界、功能、关系。原来一个主体，现在有三个主体。各自有自己利益，无论是公开的还是隐形的利益。我们讲治理体系现代化，不仅是党政分开问题，还涉及党与政府权力下放、职能转移。随着社会治理由单一中心向多中心的转变，社会治理的主体不仅是党和政府，还要依托各类社会力量的协同和公民参与。党政包揽替代多元参与，会导致社会治理的协同格局难以形成。

1．创新社会治理、加强基层建设，把握好改革的基本原则、战略定位和目标取向

基本原则：应按照“区域规划最佳、设施配置最优、服务效率最高、资源效益最大、管理能力最强、居民自治最便利”的基本原则，统筹社区建设，科学合理设定社区规模，将基层“社区”视为落实政府服务管理和基层群众自治有效衔接和良性互动的载体、平台、架构、体系进行建设。形成政府、社会、居民多方力量共建共治的格局。

战略定位：治理体系现代化要与党的执政方式现代化相结合。2000年以来，全面推进社区建设，各地是按照“以加强社区党建为引领，以创新社区管理体制为动力，努力构建基层社会服务管理平台，推动社区服务体系建设和基层民主政治建设”的思路在推进。十八届三中全会提出治理体系与治理能力现代化，核心问题是要对权力进行重新配置。这就要求理念上有新突破。突破点在哪儿？我们常说党没有自己利益，党的利益就是为人民服务，在全面深化市场经济条件下，党如何代表人民利益？所以，加强基层建设的战略定位是：既要保证政权巩固、领导权不丧失，又要向市场放权、向社会许多领域赋权。

目标取向：加强基层建设的根本目标是创新、完善基层社会治理。为此，必须注重确立社会本位目标取向。应按照党的十八大提出的“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制的要求，切实使广大居民群众成为社区自治领域的主体性力量、社会性资源和组织化要素，实现居委会组织的功能转型、体制转轨和机制创新，实现社区治理体系和治理能力的现代化。加强基层建设不仅要求我们认识一切公共服务的对象主体是居民群众，而且必须更加深刻把握创新社区治理的根本主体同样是居民群众。未来加强基层组织建设的重点就是要进一步完善、提升与发挥基层社区自治型组织的功能。

2．构建基层社会与社区分层治理新体制

一是围绕结构功能属性，合理布局，形成街道、街区、居民区三层结构的社区体系。当前，基层治理的核心问题是“社区”概念、范围和规模的科学界定。基层社区的构成要素既包含基层群众自治，也包含社会共治和政府服务管理，不能简单地将之分为街镇层面的社区共治、村居层面的社区自治。科学的功能设置应该是：街道作为行政性领域的主导层面，配置行政资源，协调行政机构，将行政管理和代理事务向下延伸到街区（网格）。街区是居民群众日常生活圈的服务性领域，市场组织、公共服务组织以效率最优化配置服务资源。居民区则是自治领域，处理邻里关系和小区公共事务。这样一种以功能结构和格局为基础的社区体制，有助于厘清解决目前组织体系和队伍建设等一系列复杂问题。而且还应该按照社区类型多样化特点注重分类指导，在发展目标、工作重心和资源配置方式等方面避免一刀切。

二是以党建联建为平台，构建多元主体的社区协同治理机制。协调基层社区（居委会、业委会、物业等）多元主体“共治”方式。进一步推广“三会制度”和以人员交叉任职来实现组织间良性互动的基层工作经验，促进社区共治和社区自治。

三是进一步增强基层协商民主机制建设。扩大基层社区参与城市重大公共事务和公共政策决议的范围，尤其是当重大公共事项涉及特定社区的公共利益时，须认真听取社区意见；社会成员要能够通过基层社区对整个城市公共事务和公共政策进行利益表达；积极探索形成行政事务、公共服务事务和居民自治事务三支不同身份属性的成员队伍，这不仅是完善社区治理结构和功能体系需要，且能有效运作不同禀赋资源，发挥社会化、多样化机制的活力与合力。

四是探索“社区”与“选区”勾联的可能性与立法依据。基层建设需要与整个社会的政治经济系统相衔接，否则基层建设容易与社会治理相脱节。上海应积极探索人大代表联络社区的工作机制、增加人大代表中来自基层社区工作者的名额、强化人大代表从基层社区而非工作单位产生的机制，基于选民利益提交议案，帮助基层解决实际问题，实现社区与选区关联，乃至最终合二为一。

3．重新探索与构建“党、政、社”关系

一是认真思考、探索执政党的执政方式现代化。党如何进入社会？如何领导社会？是执政方式现代化的核心问题。在我国，执政关键在于首先要重视民生，虽然解决“民生”问题不等于“民主”问题，但是老百姓对民主的理解偏重于“政府给老百姓做实事做好事”，解决民生就是民主。其实民主理论有“实质民主”和“程序民主”，但在传统观念中，我们的百姓对解决“急难愁盼”民生问题关注仍远超过社区公共事务参与的积极性。因此，未来执政党要想获得更多选票仍在于更好地解决民生问题。今后社会、社区很可能将取代企业成为执政党工作的重点。现在一提社会组织中党建，往往仅在党务层面，想到的就是如何“全覆盖”，这是做表面文章。深层次问题是“党社关系”如何定位。为此，要努力实现基层党的建设、政府职能转变、社会发育成长三者的相互协调、相互匹配和互为依托。结合街道体制改革和乡镇体制改革的契机，以区域化党建、网格化管理、社区委员会等三大平台为基础，进一步理顺党政关系、条块关系、街（镇）居（村）关系，逐步完善社区共治机制，通过“共建”达到“共享”发展成果，并通过信息化建设的方式和手段增强社区共治的效能。

二是改变传统执政动员的理念方式。基层社区到底是姓“政”还是姓“社”？市场经济条件下，许多治理方式应由社会来选择配置，不要老想着所有东西都由政府来配置、由党来包办。今后上海需要什么样的基层社区？是高度行政化、半行政化？还是自治社区？我们认为，今后党“进入”社会，应主要体现在意识形态上的主导；党的执政合法性，应更多通过为人民服务来体现；加强党的建设主要是保证国家安全、政治安全；而党的领导、影响力应通过党员在社区中联系群众方式来体现，还可通过社会组织中的党员行动来体现。

三是借鉴、探索“政退党进”的新型“党政社关系”。上海应大力倡导通过党员联系社区、接待居民、组团式服务、担任社区领袖等方法，进一步发扬光大党的群众路线。党员作为社会成员的精英分子，必须将“从基层中来，到基层中去”制度化，成为社区联系群众、为民服务的模范，这样才能取信于民、夯实党的执政基础。

4．大力发挥社会组织参与社区治理的作用

一是将社会组织治理现代化摆在重要位置。创新社会治理体制，不仅要协调政府内部各部门之间的关系，还要协调政府与社会的关系。尽管政府在公共事务中发挥重要作用，但它仅仅是公共事务决策中的角色之一，社会问题越复杂，政府就越需要与其他社会部门合作。

二是规范、完善社会组织立法。坚持培育发展与监督管理并举，形成“法律规范、分工有序、管理有效、培育得当”的多元化社会组织治理体系。加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制；保障实现政府的行政职能与社会的自我管理职能分离，行政权力与自治权利分离，以促进社会组织健康发展。

三是积极探索社区、社团、社工“三社”联动，进一步发挥社区社会组织作用。按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。完善社区社会组织发展和社区社会工作专业人才队伍建设的政策，推行政府购买服务制度，建立公益创投机制，充分发挥社区社会组织作用。

四是健全行政执法监督体系，强化社会信用体系在社会治理中的功能。按照不同治理问题的需要，推进相对集中行政处罚权改革，建立综合执法机制；实施行政执法自由裁量基准制度；加快各类公共信用信息平台的归集统一和信息服务体系建设；通过依法合理征信，逐步扩大社会信用体系覆盖领域；建立健全个人和组织在社区公共生活的社会信用体系；实现人口管理制度衔接挂钩机制；建立社会专业力量和公众参与信用评价工作机制；加快公民意识和法治精神的养成。

（2014年）

[1] 参见邓大才：“如何面对中等收入社会难题？”（2013年11月30日，“推进国家治理和社会治理现代化”学术研讨会，北京）

[2] 参见邓正来：《市民社会理论的研究》，中国政法大学出版社2002年版，第7页；邓正来：《国家与社会：中国市民社会研究》，北京大学出版社2008年版。

[3] 习近平：“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”，《人民日报》，2014年1月1日。