一、问题提出
法律素养是指一个人认识和运用法律的能力。一是指法律知识，二是法律意识、法律观念，三是对法律的信仰。
一个人的法律素养如何，是通过其掌握、运用法律知识的技能及其法律意识表现出来的。
作为一个现代社会的法治以及为此而进行的法制建设，只有在这个社会经济、政治和文化转型并大致形成了秩序的基础上才有可能。也正是在这一点上，也许可以说20世纪上海社会的巨大变化为现代法治的最终确立和法制建设的纵深推进初步奠定了基础。没有社会经济发展战略的变迁、民主政治发展的推进以及法治国家方略的提出，法治以及由此而进行的法制建设都将只是“无本之木”。没有这个根本转变，主要依靠国家强制力进行的法制建设所试图建立的法治和秩序也将是不稳固的。
20多年来，上海的法制建设经历了从恢复到复兴发展的过程。在这个过程中，上海的地方立法得到逐步完善，依法行政不断推进，法制监督与法律服务水平不断提升。[2]那么，上海的法治化水平，是否随着整个上海社会现代化过程的深入得到提升？民众的法制意识在其参与法治进程中是否得到了提高？在新的法律生活经验的熏陶下，上海市民的法律素质状况如何？当下上海的法律环境是否能够适应建设国际化大都市的需要？市民对于上海法治进程的体认如何？对这些问题的回答，不仅关涉上海社会主义法治城市的建设，更关系到整个上海的现代化进程。受上海市依法治市领导小组办公室委托，从2002年4月到2002年11月，我们就“法治进程与上海市民”这个主题对上海5000位市民进行了问卷调查。
二、研究方法
本次调查对象是居住在上海市卢湾区、普陀区与浦东新区15岁以上80岁以下的本市市民。调查样本选择采取多阶段抽样方法进行，即把街道作为第一阶段样本，把居委会作为第二阶段样本，把户与户籍成员分别作为第三、第四阶段样本。按照经济、社会发展水平的不同，依据分层抽样的原理，课题组在卢湾区与普陀区各抽取了3个发展水平不同的街道，在浦东新区抽取了3个街道1个镇。除卢湾区每个街道各抽取了10个居委会外，其余各街道（镇）分别抽取了5个居（村）委会，这70个居委会构成为第二阶段样本。被选中的居委会的所有户构成为第三阶段抽样的抽样框，按照PPS抽样的原理，课题组在这70个居委会中抽取了5000户作为调查样本，然后从所抽出的每一居民户中，选择生日离7月1日最近的1名16岁～79岁（包括16岁和79岁）的居民作为最终调查对象。抽样工作由经过培训的抽样员实施完成。
调查共发放问卷5000份，回收问卷4891份，有效问卷4636份，有效回收率为92．7％。调查实施采取自填问卷与问卷访问相结合的方法进行。凡是因为身体或文化等其他原因而不能自填问卷的调查对象，由调查员依照问卷对其进行访问。调查内容涉及市民的法律素质、上海法律环境等主题。
三、研究样本
在本次调查中，被访对象的男女性别比例为47．9∶52．1，他们中的最小年龄为16岁，最大年龄为79岁，平均年龄为46．5岁（标准差为14．0岁），被访对象的年龄结构与整个上海市的市民年龄结构基本一致。[3]绝大多数（79．8％）被调查对象都是已婚者，未婚的被调查者只有14．5％。具体分布见表1。
表1 调查对象的年龄和婚姻状况分布[4]
从调查对象的教育水平看，大多集中在中等文化程度，初、高中（包括中专）学历占到72％以上，还有24％的人具有大专及以上的文化程度。其政治面貌群众占66％，中共党员占22．6％。具体见表2：
表2 调查对象的教育程度和政治面貌分布
从就业状况来看，在职人员有36．3％，离、退休人员占35．3％，下岗、失业人员的比例达13％，学生占6．4％。在职人员的行业分布是工业占27．8％，服务业（包括商业、饮食、交通运输、园林绿化等）有23．2％，从事教、科、文、卫的占13．3％。具体分布见表3：
表3 调查对象的就业状况和行业分布
调查对象所在家庭人均月收入以450～999元居多，占44．3％，1000～1999元的占27．2％，3000元以上的只有3．5％，还有16．7％的调查对象其人均月收入是在450元以下。具体见图1：
图1 调查对象的平均月收入分布
四、调查结果
（一）市民的法律知识水平
民众的法律知识是反映其法律素质的重要指标之一，在上海大力推进法治建设进程之时，首先有必要了解普通市民一般是通过哪些途径学习法律知识，他们的法律知识水平如何，他们的法律知识是否能满足日常生活和工作的需要？从本次调查的结果来看，上海市民通过各种途径掌握了一定的法律知识，但还远不能满足他们日常社会生活的需要。
1．广播、电视、报纸等新闻媒体是广大市民获取法律知识的主要途径，从普法学习中获取法律知识的市民仅占约两成
调查结果显示，各种媒体在法制宣传教育中起了重要作用，有近七成（68．9％）的市民自述他们主要是通过“广播、电视、报纸”等媒体获得法律知识。排在第二位的是“普法学习”的途径，有22％的被访者表示他们主要是通过这种方式了解法律知识。
图2 市民获取法律知识的主要途径
进一步分析，当我们把市民的政治面貌和职务与他们获取法律知识的途径进行交叉分析时发现（见表4），从普法学习中了解法律知识的中共党员比例达31．5％，明显高于群众18．7％的比例，在单位中担任领导职务的被访者通过此途径的比例在30％左右，高出一般人员近10个百分点。
表4 不同政治面貌、职务市民获取法律知识途径的比较 单位：％
从被访者的教育程度同样可以发现普法宣传活动的效果差异，大专及以上学历的被访者自述从“普法学习”获取法律知识的比例达到29．4％，高于高中（中专）学历的20．9％、初中学历的19％以及小学及以下的12．6％（具体见表5）。
表5 不同文化程度的被访者通过普法获取法律知识的比较 单位：％
2．大部分市民具有一定的法律知识，但与市民生活密切相关的法律知识则比较匮乏，超过七成的市民不熟悉法律诉讼的程序
选举权是公民的一项基本权利，很多市民也有过投票选举的经历，因此对于“在我国谁享有选举权？”的问题，大多数（84．5％）被访者能正确回答出是18周岁以上有政治权利的公民；被访者对违法与犯罪关系做出正确判断的比例也比较高，有近3／4的人选择了正确的说法。但是，从表6我们也可以发现，对于地方政府、地方党委与地方人大的关系，半数以上的市民不能做出正确的判断，对于“全国人大是最高国家权力机关”的知识，还有36．3％的被访者尚不清楚。
表6 被访者正确回答法律知识的情况 单位：％
值得注意的是，对于地方政府、地方党委与地方人大的关系，相当部分文化程度高的市民也不能做出正确的判断，如有大专、本科文化水平的被访者选择正确的比例只有54．9％，也就是说将近半数具有大专或本科学历的市民不清楚上述三者之间的关系。
如果说上述有关国家机关设置的法律知识距离市民的具体生活还比较远而不足以说明市民法律知识的欠缺的话，那么，以下的调查结果大概更能说明问题。在问及“您是否熟悉打官司的程序”时，有72．4％的被访者自述不熟悉或完全不熟悉。
图3 被访者对打官司程序的熟悉情况
进一步分析表明，市民不熟悉法律诉讼的程序在很大程度上与他们没经历过诉讼有关，正如表7的数据显示，在经历过打官司的被访者中，自述熟悉打官司程序的比例就比较高，达到66．7％，有过劳动纠纷的被访者对打官司程序的熟悉程度相对来说也比较高，其比例为46．3％。这说明市民在工作生活中所经历过的法律诉讼行为能明显增加他们的法律知识。
表7 有无法律行为的被访者对打官司程序了解程度的比较 单位：％
3．近三成的市民表示自己掌握的法律知识无法满足工作生活需要，有过法律经历的市民尤其认为自己法律知识欠缺
由于法律在现代人们生活中所起的作用越来越大，而大部分市民的法律知识并不全面，因此，不少被访者表示他们的法律知识不足以满足日常生活与工作的需要。调查表明，只有2．4％的市民认为自己拥有的法律知识“完全能满足”自己的工作、生活需要，认为“基本能满足”的占58．1％，表示“不能满足”与“完全不能满足”的分别占25．8％和1．9％。可见，上海要推进法治建设的进程，必须在普及法律知识方面有更大的作为。
由于与法律接触的程度不同，不同被访者在判断自己拥有的法律知识是否能够满足自己需要时有所不同，有过打官司和劳动纠纷经历的市民由于亲历过法律行为，他们更加体会到自己法律知识的不足，他们选择“不能满足”或“完全不能满足”的比例达到了42．5％，远高于无此经历被访者的27．7％（具体见表8）。
表8 有无法律经历被访者对自己的法律知识能否满足需要的比较 单位：％
指的是有过打官司或劳动纠纷的人。
交叉分析表明，不同就业状况的市民自我认知法律知识的程度存在明显的差异。其中，失（待）业市民表示自己拥有的法律知识“基本能满足”或“完全能满足”工作、生活需要的比例最低，仅为52．5％，比所有市民的平均值少8个百分点。可见在今后的法治建设过程中，要加大对弱势群体的法律援助工作。
表9 就业状况不同的市民拥有的法律知识比较 单位：％
4．八成以上的市民愿意学习法律知识，民法和劳动法是市民最想学习的法律知识
从调查情况来看，上海市民普遍意识到学习法律的重要性，学法意愿日趋提高。大多数市民表示自己非常愿意（12％）或愿意（70．7％）学习有关法律的知识，15．9％的市民认为学不学法“无所谓”，仅有1．2％的市民明确表示“不愿意”或者“非常不愿意”学习法律。
图4 被访者是否愿意学习法律知识的情况
对市民学法意愿影响最大的是他们的教育水平和收入，交叉分析表明：——市民的教育水平和收入与他们学习法律知识的意愿正相关，即市民的教育程度和收入越高，他们学习相关法律知识的意愿就越高，如大专以上文化程度的市民愿意学习法律知识的比例达到了88．7％，明显高于小学及以下文化程度的67．2％；收入在3000元以上的市民想学习法律知识的比例为91％，而收入在1000元以下的则为79．9％。具体情况见表10。
表10 不同教育、收入水平市民学习法律意愿比较分析 单位：％
从本次调查的数据来看，《民法》位居首位，有42．3％的被访者表示最想学习这方面的知识；排在第二位的是《劳动法》，有26．2％的市民想要学习；市民最想学习的第三项法律知识是《宪法》，14．4％的被访者选择了此项。市民对《民法》、《劳动法》的强烈需求说明他们学习法律的务实性，更加关注在日常生活中常见的且有关自己切身利益的法律。
正如前面所指出的，收入和教育程度对市民学习法律知识的意愿有着显著影响，从被访者最想学的法律知识来看，收入和教育程度同样起着影响作用。
表11 不同收入、教育程度被访者想要学习的法律知识的比较 单位：％
从表11中我们可以看出：
——收入越高的市民越想学习与经济相关的法律，如人均月收入在3000元以上的市民想学习《经济法》、《公司法》的比例分别为13．5％、7．1％，高于人均月收入在3000元以下的市民的6．5％和2．4％。
——从教育水平来看，大专及以上文化程度的市民对《劳动法》的需求要低于其他文化程度的市民，这可能与他们掌握、了解的法律知识较多，在劳动就业方面发生纠纷的概率要小有关。但是在《经济法》和国际法律制度方面，文化程度高的被访者的需求就明显高于文化程度低的被访者。
（二）市民的法律意识
从本次调查的结果来看，在法治现代化建设20多年后的上海，市民的法意识已经有不同程度的提高，市民对法律与法治的理解正逐渐逼近其本意。我们可以从如下市民对法律本质的认识、守法意识、用法意识、护法意识、参与意识和法律信仰等方面来具体了解一下上海市民的法律意识现状。
1．市民对法律本质的认识比较全面
对法律本质的认识包括对法律属性的认识和对法律价值功能的认识。为此，我们设置了一些态度指标来测量市民对法律属性的认识。分析结果显示，市民基本上能理解法律的属性，如对“法律是统治阶级意志的体现，是一种统治工具”的表述，七成以上的市民表示同意或非常同意。“限制公权力保护私权利是现代法治的基本观念”，也已经深入市民意识中，绝大多数市民认同法律是公民权利的有力保障。
表12 被调查者对有关法律本质说法的态度 单位：％
调查数据显示，大部分上海市民能清醒地认识法律与经济的关系，65．2％的市民表示赞同“市场经济是一种法治经济”，因此，对于“经济要上，法律要让”这一观点，有76．7％的人不同意或非常不同意这一观点，由此可见，绝大多数上海市民对经济与法律关系的判断是正确的。
在对法律与人的自由和权利的关系上，有一半的市民认为“既是保护又是限制”，应该说对法律的理解还是比较全面的，另有四成以上的市民认为是“保护”，这在某种程度上是市民维权意识的一种反映。
表13 被访者对法律和自由与权利的判断 单位：％
在上海市民对衡量法律好坏标准看法的调查结果中，市民法权意识再次凸显出来。调查表明，有六成（60．8％）的上海市民认为法律能否有效保障公民的权利是衡量法律好坏的最主要标准，这体现出上海市民较强的维权意识；排在第二位的是“制定程序是否民主、公开”，占了23．4％，这说明有越来越多的市民已经开始注意甚至重视程序正义能否得到很好的保护。
表14 被访者对衡量法律好坏标准的看法 单位：％
市民对法律本质的全面认识还体现在他们对法律价值功能的正确认识上。当问及“您认为法律主要的价值是什么”之时，将近八成（78．8％）的被访者选择的是“管理国家”，具体情况见图5。这说明大多数市民对法的价值所体现作用的认识还是较为全面的。
2．市民对法律作用认识在不断提高
要实现依法治市的理想，树立市民的法律信仰是很重要的一环。多年的普法宣传教育工作使上海市民普遍确立了平权意识，对于“法律面前人人平等”的观点，绝大多数被访者表示“非常同意”（31．1％）或“同意”（56．6％），不赞同的比例仅为5．9％。调查结果表明上海市民已开始普遍认同平等这一现代法律观念。
图5 被访者对法律价值的认识
对于“打官司就是打关系”、“有钱能使鬼推磨，钱大于法”等在社会一度颇为流行的顺口溜，七成以上的市民都表示异议，这说明大多数市民更相信司法公正，相信法官能够按照案件事实和法律进行审判，不会因为与一方当事人有着千丝万缕的联系而对其有所偏袒。
表15 被访者对下列与法律有关观念的看法 单位：％
进一步分析表明，市民的文化程度和年龄对是否相信司法公正有显著影响，具体情况如表16所示：
表16 不同文化程度和年龄的被访者对法律看法的比较 单位：％
——被访者文化程度越低，不信任司法公正的比例越高。如有13％的初中及以下的市民认同“打官司就是打关系”的观点，高出大专及以上被访者近5个百分点，另外，他们认同“钱大于法”的说法的比例也高出了5个百分点。
——31～50岁年龄段的被访者不信任司法公正的比例要高于其他年龄段的被访群体。
在欣喜看到市民逐渐树立了法律信仰的同时，也必须客观冷静地看待市民对法律所表现出来的不信任。这种不信任首先体现在市民对“民告官”的看法上。当我们问及“根据您的了解，民告官能胜诉吗”之时，市民的回答充分反映了他们对司法公正的怀疑、对权力的推崇和敬畏以及对“人治”的依赖。从图6中可以看出，只有刚过半数（53．1％）的被访者认为民告官能否胜诉在于谁合法。在另外一半的被访者中，有7．1％的市民认为“民告官”不能胜诉，因为“权大于法”；35．6％的被访者认为民告官能否胜诉，关键“要看能否碰到好的领导或法官”。
图6 被访者对“民告官”能否胜诉的判断
可见，在不少市民眼里，法律一直没有取得其应有的地位，在他们看来，权大于法，法律的意义全在于领导的诠释。究其原因，一是目前社会中实际存在着权大于法现象对于市民告官信心仍有较大影响。二是长期以来市民的法律意识中对告官的畏惧感。
不同群体对“民告官”结果的预期存在显著差异。
——从就业状况来看，学生对法律的信仰最为坚定；其次是在职职工；再次为离退休人员；下岗、失（待）业市民对于“民告官”的结果预期最悲观，他们中认为不能胜诉、权大于法的比例最高（9．8％）。底层社会对法律的信仰的薄弱，应该引起我们高度关注。
表17 不同就业状况的市民对于“民告官”结果预期的比较 单位：％
——年龄越大，受“人治”的影响越深。如60岁以上的被访者认为“民告官”胜诉与否在于是否能碰到好法官比例最高，达到42．6％，比30岁及以下被访者30．5％的比例高出12个百分点。
表18 不同年龄的被访者对于“民告官”结果预期的比较 单位：％
从表19可以看出，认为“这种现象是错误的，但它可能会长期存在下去”的市民最多，有46．7％的人持此观点，而认为这种现象会越来越少的市民不足四成。
表19的调查结果还显示出，收入和文化程度与市民对“人情大于国法”现象的评价有较大关系：
——收入越多、文化程度越高的市民认为“人情大于国法”的错误现象会长期存在下去。这种现象值得重视。
表19 不同收入和文化程度市民看待“人情大于国法”现象的比较 单位：％
3．大多数市民有较强的守法意识，但其守法动机仍停留在“消极守法”上
调查结果显示，大部分市民的守法意识都较强。对于乱穿马路、横跨栏杆的行为，70．2％的市民认为违反了有关法规，应该受到惩罚，14．0％的市民表示这种现象的产生是因为有关的马路栏杆、交通规章本身设置不合理引起的，只有3．5％的人认为“只要没有造成不良后果”，就可以乱穿马路、横跨栏杆。可见，绝大多数市民都能遵守交通法规，守法意识较强。
表20 被访者对乱穿马路、横跨栏杆现象的看法 单位：％
按照现代法治的理念，守法是一种基于主体权利意识，基于对法律至上、法大于权的认识和对法治重要性充分认识后的守法，应该是一种积极主动的守法。本次调查结果表明，上海市民守法在很大程度上还是被动地顺从于、驯服于法的结果，更多属于一种“消极守法”。在问及“您遵守法律的最主要原因”时，54．6％的市民表示自己遵守法律主要原因是“遵纪守法是每个公民应尽的义务”，4％的人是因为害怕“不守法会遭受法律制裁”而守法。这表明近六成的市民是停留在“消极守法”意识上。
表21 被访者遵守法律原因的分析 单位：％
值得可喜的是表21也反映出有不少市民已经能够从法律信仰与理念层次来理解守法的目的。如有14．4％的人从法的渊源出发，从法所代表的一种人类的共识出发，认为遵守法律是因为“法律代表了正义”；还有27．1％的人从社会本位的角度出发，认为只有每个人都遵守法律，社会才会安定。这都表明部分市民对守法目的的认识已由表层深入到了立法精神，这在一定程度上显示出上海市基本形成了一个良好的守法氛围。
4．大部分市民已摆脱对诉讼的负面看法，但厌讼的传统观念仍存留在部分市民头脑中，运用法律维护自己权益的意识明显不足
在中国传统的法律文化中，法律总是与罪恶与犯罪相联系，无论是否有理，打官司似乎都是件罪恶的事情，因此，人们都力图远离它。
本次调查表明，市民已摆脱了对诉讼的负面看法，对于“打官司与犯罪联系，善良的人应该远离它”的说法，大部分被访者表示“不同意”（67．8％）或“非常不同意”（11．7％），认同这一说法的市民仅占10．5％。
进一步分析显示，年龄、教育程度与收入对市民的诉讼观念有显著的影响（见表22）。
表22 不同年龄、学历与收入被访者诉讼观的比较 单位：％
上表的调查结果显示出：
——年龄越大，对打官司持负面看法的人越多，如认同“打官司与犯罪相联系，善良的人应该远离它”说法的人在60岁以上的被访者中的比例是11．9％，而30岁以下的比例只有6．9％，比前者低了5个百分点。
——市民文化程度越高，越不认同对诉讼的负面看法，大专及以上学历的市民与小学及以下文化程度的市民之间相差了近10个百分点。
——低收入的市民中把打官司与犯罪联系起来的人更多，高收入的市民中绝大多数人大都反对这一观点。
尽管从总体上看，大多数市民已改变了对诉讼的负面看法，但由于几千年的“穷死不要作贼，冤死别告状”、“和为贵”的传统观念在国人的性格中已经打下了很深的烙印，“厌讼”的观念还停留在相当部分市民的头脑中。调查表明，对于“一场官司十年仇，和为贵，尽量不要打官司”的说法，明确表示反对的市民不到六成（57．1％），有超过三成（33．9％）的市民表示认同这一观点，显示出“厌讼”的观念（具体见表23）。
进一步深入分析哪个群体的“厌讼”心态更为明显，我们可以发现，文化程度、年龄和法律经历对市民的“厌讼”观有明显的影响。
表23 不同学历者对“和为贵，尽量不要打官司”看法的比较 单位：％
表24 有过法律经历的市民对“和为贵，尽量不要打官司”的看法 单位：％
——从年龄来看，30岁以下市民持有“厌讼”观念的比例最低，只有26．4％的人赞同“和为贵，尽量不要打官司”的观点。“厌讼”观在年龄大的市民中比较多，1／3以上的人还有此观念。具体见表25。
表25 不同年龄的市民对“和为贵，尽量不要打官司”的看法 单位：％
市民的“厌讼”观念还体现在他们的正当权益受侵害时采取的维权途径上。当被问及“当您的正当权益遭受侵害时，您首先会想到通过哪种途径去寻求帮助”之时，选择“打官司”的人只有33．7％，也就是说只有1／3的市民希望依赖法律来维护自身权益。
表26 市民在权益受损时首先想到的帮助途径 单位：％
表26表明，市民寻求帮助的途径之时，选择“政府和党组织”的比例分别是35．8％和9．5％，由于目前我国的政府机构是在党的领导下开展工作的，因此我们可以把“党组织和政府”并为一项，由此推算，选择党政的市民与选择打官司的比是1．34∶1。从这一比值中可以发现，仍有相当多数市民倾向于依赖政府来解决纠纷，维护自身权益。
进一步分析发现，文化程度、收入、年龄与有过打官司行为与选择途径之间存在相关性。
——市民文化程度和收入水平越高，寻求“党组织和政府”的比例越低，选择打官司的比例越高。表27的数据显示，收入在1000元以下和文化程度在初中及以下的市民首先想到的就是找政府，收入在3000元以上和学历在大专及以上的市民首先想到的则是“打官司”。
表27 不同收入和学历者在权益受损时首先想到的帮助途径比较 单位：％
——年龄越大，越是喜欢依赖“党组织和政府”解决自身权益受损的问题，选择打官司的比例越低。在50岁以上的市民中，有超过半数的人首先想到的是找党政机关，希望以打官司的方式来解决问题的只有28．5％，在30岁以下的市民中，则有四成左右（40．2％）的人首先想到的是打官司（见表28）。很显然，这种不同年龄间的差异是他们对诉讼的看法和“厌讼”观差异的反映。
表28 不同年龄和打过官司者在权益受损时首先想到的帮助途径 单位：％
——有过打官司经历的市民表现出较强的诉讼意识，他们中有半数左右的人会选择通过法律的途径解决问题，在所有的群体中，他们依赖“党组织和政府”的意识最弱。
5．大部分市民有较强的护法意识，能维护法律的权威，在法律的框架内争取自己的权益
调查表明，上海市民有较强的护法意识。在问及“如果您发现您的亲友中有犯罪嫌疑人，您会劝其自首吗”时，67％的被访者明确表示肯定会劝其去自首，只有1．3％的人表示不会劝其自首。另外，还有三成左右的被访者表示他们可能会劝说有犯罪嫌疑的亲友去自首。从总体来看，市民是能自觉维护法律的权威。
表29 被访者在发现亲友中有犯罪嫌疑人后会采取的行动 单位：％
从对待不法行为的问题上，也可反映出市民的护法意识。在回答“您是否抵制过不法行为”的问题时，只有3．3％的被访者说他们从没抵制过。在有过抵制行为的市民中，有24．4％的人是“常常抵制”，有六成（60．7％）的人是“偶尔抵制过”。
表30 被访者抵制不法行为的情况 单位：％
市民护法的意识不仅体现在维护法律的权威上，还体现在他们能在法律的框架内诉求自身的权利。调查显示，上海市民具有了较强的护法意识。当问及“如果按理你应享有某项权利，但法律却没有予以规定，你将如何处理”之时，绝大部分（74．7％）的被访者表示自己会“依靠现有的法律与法律机制，争取自己应享的权利”，表示将不惜一切代价争取自己权利的占12．0％，只有5．3％的人在这种情况下会放弃对自己应得权利的追求。市民上述选择，体现了他们维权意识的增强，更重要的是反映了他们在维权时对法律的维护。
表31 被访者在按理应享有某权利而法律未规定时将采取的行动 单位：％
交互分析发现，不同群体市民在上述问题上的选项有明显差异（见表32）：——从教育程度来看，教育程度低的市民选择“不惜一切代价争取自己的权利”的比例明显高于教育程度高的市民，与此同时，他们在上述情况下“不知道怎么办”的比例也要多于教育程度高的市民。
——从收入来看，和高收入的市民相比，低收入的市民中有更多的人选择“不惜一切代价争取自己的权利”。
表32 不同学历和收入市民在应享有某权利而法律未规定时会采取的行动比较 单位：％
6．九成市民认为法律与自己有关，并表现出积极的法律参与意识
调查显示，有67．6％的市民表示法律与自己有关，有22．1％的市民认为法律与自己有重大关系，认为法律与自己无关的市民仅占2．7％。绝大多数市民都认为法律不是什么空中楼阁，而是与自己的生活有着或近或远、或亲或疏的联系。
市民法律参与意识首先体现在他们行使选举权和被选举权的行为上。在回答“如果您所在的地区正在选举人大代表，正巧您有急事要办，您会怎样处理”时，有超过半数（55．5％）的被访者选择了“放下急事，参加选举”。尽管不能说这些人的法律参与意识就一定比其他人高，但至少可以这样认为，这些人比较重视选举，已经把选举当作实现自己法权的一种重要方式。
表33 被访者在选举人大代表时而恰有急事要办时的处理方式 单位：％
从表33中可以发现，有27．9％的被访者会选择办理急事而放弃选举， 7．5％的人认为选举只是一种形式，因而不想参加。多数市民还是属于积极公民，他们不仅相信选举、关心选举，并将选举视为行使民主权利的一种方式。
自2001年上海市人大第一次会议在审议《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》的过程中首次举行了立法听证会，倾听市民的意见。自此，立法听证会已经成为市民参与法律的又一途径。那么，市民对立法听证会的参与热情高不高呢？调查显示，近67％的人愿意或非常愿意参加立法听证会，29．2％的人处于中立的立场，仅3．5％的人选择不愿意参加。
图7 市民参加立法听证会的意愿
在对市民参与立法听证会做进一步分析发现，市民的收入和文化程度对他们参加立法听证会的意愿有显著相关（见表34）。
——收入与市民参加立法听证会的意愿呈正相关，即市民收入越高，他们希望参加立法听证会的意愿越强烈，持无所谓的态度越低；而收入越低的市民，他们参加立法听证会的意愿越低，认为无所谓的人也越多。具体说来，月收入在3000元以上的市民中，有超过3／4（77％）的人是愿意参加立法听证会的，月收入在1000～2999元之间的市民的比例是71．7％，而月收入在1000元以下的市民中，只有63．7％的人表示愿意参加，比高收入群体低了10多个百分点。在选择“无所谓”的群体中，则正好相反，选择此项的低收入群体比高收入群体多出10多个百分点。
表34 不同收入和文化程度的市民参与立法听证会意愿的比较 单位：％
——文化程度与市民参与立法听证会意愿也呈正相关，文化程度越高的市民越有可能有参加立法听证会的意愿，文化程度越低的市民认为“无所谓”的比例越高。
（三）市民对上海法治进程的评判
纵观20多年来上海的法治建设进程，上海的法治建设抓住时代赋予中国、也赋予上海的机遇，适应社会、政治、经济和文化等发展的要求，顺应建设国际大都市的目标，向创造符合现代法治社会要求的法治环境前行。那么，上海市民对近年来上海法治进程有何评判呢？通过从市民对上海的法律环境、立法工作和司法工作的评价，对法治建设中存在的最主要问题以及对实现依法治市目标的分析中发现，多数市民对上海社会法制现代化进程普遍比较满意，认为上海的法治建设取得了显著成效；对上海实现依法治市的目标充满信心。
1．八成以上的市民对上海目前的法律环境表示满意，认为法律的作用在增大
在被问及“总体上您对上海现在的法律环境是否满意”时，绝大多数（80．5％）被访者表示对上海现在的法律环境非常满意或满意。这表明上海市法治建设的初步成果已经得到了广大市民的肯定，市民基本满意自己现在所处的法治环境。
表35 被访者对上海目前法律环境的满意状况 单位：％
调查显示，有81％的市民认为，现在法律的作用比5年前增大了，认为没有变化的占9．9％；认为现在法律的作用不如5年前的只占2．2％。可见，法律在上海社会的影响得到较大增强，实现依法治市目标的步伐正稳步迈进。
表36 被访者对5年来法律作用大小的评判 单位：％
进一步的交叉分析表明，家庭月人均收入不同的市民在上述问题上的看法呈现差异。收入越高的市民越倾向于现在上海的法律作用比5年前增大了。认为是“增大了”的市民比例在家庭月人均收入在1000元以下、1000～2999元与3000元及以上的市民中依次为79．0％、84．0％、87．8％，呈明显的递增趋势。
表37 不同收入的被访者对5年来法律作用大小评判的比较 单位：％
从表35中也可以看到，有10．5％的被访者对法制状况抱着“无所谓”态度，还有9％的被访者对目前的法律环境表示“不满意”或“非常不满意”。
数据分析发现，经历过打官司和劳动纠纷的被访者比没有经历过的市民对法律环境满意度更低。表38显示，有过劳动纠纷的被访者对法律环境的满意度最低，为66．2％，比平均水平低了将近14个百分点，而他们不满意的比例则比9％平均水平高出14个百分点。
表38 有过法律实践的被访者对上海法律环境的满意度 单位：％
与其他市民相比，有过法律实践（打官司、劳动纠纷）的市民对法律环境的评价或许能反映出目前上海法治建设的现状，由于他们是根据自己的亲身经历来做判断，实践表明，有过法律诉讼经历的市民，往往会依据自己“官司”结果来评价司法公正满意度，这客观上会导致评价上的偏离度。同时，也提示我们要加快法治建设的步伐，进一步优化上海的法律环境。
2．相当部分的市民认为目前上海的立法工作还不能适应国际化的要求，但他们对立法国际化仍充满信心
调查显示，在中国入世后的今天，市民对于上海地方立法国际化的进程的期待提出了更高要求，只有16．7％的市民认为上海的地方立法已能很好地适应国际化要求，61．1％的市民认为上海的地方立法仍落后于国际化要求（参见表39）。这说明目前的地方立法还有很大改进空间。
表39 被访者对上海立法工作国际化的评判 单位：％
同时，也应该看到，仅有近7％被访者认为上海的地方立法将来也不一定能适应上海国际化发展的需要，而54．3％的被访者仍认为上海的地方立法将来能适应国际化的需要。
表40显示，从事法律工作专业人士对上海立法国际化的评判明显要高于平均水平。法律工作者首肯上海立法工作已较好适应国际化要求比例达到了28％，比总体16．7％高出10多个百分点，另外，他们中有六成以上被试认同虽然目前“还没有适应国际化的要求，但将来肯定能”这一比例也明显高于平均水平。
表40 法律工作者对上海立法工作国际化的评判 单位：％
同时，表39所显示，22％被访者表示不了解上海的立法与国际化要求之间的距离，从而不好评价其国际化进程。这也提醒我们的立法机构，要积极做好立法过程中和实施后的宣传工作。
3．大部分市民认为上海的司法工作比过去有进步，法院能保护市民的合法权益。部分市民把“民告官”胜诉的可能性归因于好的领导或法官
司法公正的进步首先体现在对司法腐败现象的有效遏制。司法腐败是对司法公正破坏最为严重的一个问题。近年来，上海加大整治腐败力度，取得了初步成效，市民对此予以了充分肯定。在问及“与5年前比，您认为现在司法腐败现象如何？”时，有33．9％的被访者认为现在司法腐败现象比5年前“有了很大好转”，还有49．5％的人认为已经有所好转（见表41）。也就是说，绝大部分市民对司法腐败治理成果给予了肯定。
表41 被访者对5年来司法腐败现象的评判 单位：％
市民对司法工作的肯定还体现在他们对法院工作评判上。在问及“根据您了解，现在法院是否能有效保护市民的合法权益？”时，九成（90．2％）被访者认为“完全能”或“基本能”，这说明上海地方法院通过公正审判基本实现了司法功能，维护了社会正义。
表42 被访者对法院工作的评判 单位：％
在把现在的司法腐败与5年前相比之时，1／3被访者认为“已经有了很大好转”，近五成被访者认为只是“稍有改观”，这说明司法腐败现象虽然有所遏制，但是程度有限，部分市民在表示不满同时，仍充满期待。另外，仍有12．5％被访者认为司法腐败依然如故，其严重程度没有什么变化，还有4．1％的市民认为现在的司法腐败更加严重。
调查显示，年龄越小的被访者，对司法腐败的治理满意度越低。认为与5年前比，表示“现在的司法腐败现象已经有了很大好转”的被试比例，年龄为30岁以下、31～40岁、41～50岁、51～60岁以及60岁以上的市民中的分布依次为31．8％、29．8％、30．5％、35．3％和45．2％。可见，年轻人对司法腐败状况的满意程度明显要低于老年人。由此可见，建设社会主义法治城市，确立司法在市民中的公正形象仍任重而道远。
表43 不同年龄被访者对司法腐败状况评价比较 单位：％
司法独立是司法公正的前提条件，司法不独立便无从真正实现司法公正。尽管上海在司法独立方面所做的努力已经取得明显成效，但离司法公正独立还有很长的距离。这一点在前面被访者对“民告官”选项结果分析上可以得到验证。在“民告官”能否胜诉的问题上，有35．6％的被访者认为“不一定，要看能否碰到好的领导或法官”。这说明仍有部分市民对司法系统整体公正独立抱有疑虑，认为只有在遇到好的领导和法官的情况下，才能够依法办事，坚持行政审判公正。
在问及“现在上海最守法的人”时，只有16．3％被访者认为是法官、检察官。按照常理，法官、检察官作为法律职业群体，他们本应该是社会中最守法的人，但事实上只有少数市民认同司法工作者的守法形象。
4．已制定好的法律不能得到良好的实施——目前法治进程中存在的最大问题
图8可以清楚看到，“已经制定好的法律不能得到良好的实施”是市民认为影响上海法治水平的首要原因，超过半数的被访者（55．9％）选择了此项。不论是有法不依，还是违法不究，反映了市民对司法腐败、司法不独立的不满。
图8 市民认为影响上海法治水平因素的排序
交叉分析表明，从事法律工作的被访者则比普通市民更认同“已经制订的法律不能得到良好的实施”是影响上海法治水平的原因。从表44可发现，有68％的法律工作者选择了此项，比平均水平高出12个百分点。
表44 法律工作者对影响法治水平因素的评判 单位：％
影响上海法治水平的第二个因素是“市民法律素质低下”。
调查结果显示，“贪污、行贿受贿”是市民心目中认为是最应抓紧惩办的犯罪，有58．9％的人选择了此项，超过选择其他犯罪行为的比例（具体见表45）。这说明今后的法治建设重点仍须放在从严治吏、惩治腐败问题。
表45 市民认为目前最应抓紧惩办的犯罪 单位：％
5．绝大多数市民对上海实现依法治市目标充满信心
尽管我们的法治建设还存在不少不尽如人意的地方，但是，对于未来上海依法治市目标的实现，广大市民还是充满信心。如表46所示，当问及“您对上海实现依法治市的目标是否有信心”时，绝大多数（89．9％）市民都表示有信心或非常有信心。
表46 被访者对上海实现依法治市目标的信心状况 单位：％
调查表明，有41．3％的市民认为未来几年里，律师在上海的社会地位将会得到显著提高，认为可能会提高的占46．8％，只有1．0％的市民认为“一定不会”。具体见表47。
表47 被访者对未来律师社会地位的评判 单位：％
人们对律师社会地位的认同，实际上从侧面反映出人们对未来法律在社会生活中重要地位的积极预期与良好愿望，表明市民对依法治市目标实现具有信心。从这个意义上说，上海法治建设具有较好的群众基础。
进一步分析表明，市民的收入和文化程度与他们对未来律师社会地位的评价有显著相关，具体表现在：
——被访者的收入与他们对未来律师社会地位的评判成正相关，即收入越高的市民，越是认为将来律师的社会地位会显著提高，如表48所示，月收入在3000元以上的被访者认为“一定会”的比例达到了57．1％，月收入在1000～2999元之间的为44．7％，而月收入在1000元以下的则只有38．4％，最高收入和最低收入群体之间相差近20个百分点。
——文化程度越高的市民越是认为未来律师的社会地位会显著提高。在大专以上教育水平的被访者中，超过半数（51％）的人首肯律师的地位一定会显著提高，而在初中及以下的被访者中，只有36．5％的人持这种看法。
表48 不同收入、学历被访者对未来律师社会地位的评判 单位：％
五、建议与对策
（一）推进地方立法的创新，完善立法听证制度
法治进程的推进，在某种程度上意味着一个制度创新的进程。制度创新对于上海这样一个现代化城市来说，不仅意味着充分利用国家赋予的立法权推进制度设计的进程，同时也意味着将如何根据时代发展的趋势和市民的需求强化科学立法的过程。
第一，按照时代发展的要求科学立法。就填补立法空白而言，上海要立足于率先建立社会主义市场经济体制、率先实现与国际惯例接轨、全面建设小康社会的目标，主要填补以下空白：
推进经济增长方式变革和经济体制变革的法规建设。通过法治建设体现市场经济是法治经济的要求，法治建设要在政府与市场之间、政府与社会之间、政府与企业之间生成政府提供公共产品合法性与合理性、市场运行环境的公平性与竞争性、社会生活空间的自主性与有序性。
提升社会发展和城市管理的法规建设质量。21世纪城市法治进程必须关注社会发展的质量问题。提升城市管理质量是上海法治进程的价值体现和功能展示的重要空间。建立和完善大城市管理的法规、规章，体现大城市发展的活力与生活秩序。
就完善法律规范而言，上海在社会转型大背景下对法治建设的特定要求是非常迫切的，为解决转型期社会日益增长需求与立法相对滞后之间的矛盾、改革措施的探索性与法制的稳定性之间的冲突，缩小上海立法的特殊性与国家法制的统一性之间的距离，上海需要在填补立法空白的同时，更长时段内的法律规范进行完善。完善法律规范的过程需要处理好修法与立法的关系。法律必须是稳定的，但不可一成不变的，一个完全不具有稳定性的法律制度，只能是一系列仅仅为了对付一时性变故而制定的特定措施，过分的变动和时常变化的状况会导致法律的朝令夕改，这与真正含义上的法律是不相符合的。因此，在推进法治进程的过程中要结束制度创新的浮躁阶段，完善并修改已有的法规，争取做到基本制度得到遵守、中间制度不断完善，应变性制度及时提供。
第二，完善立法听证制度，提高市民对立法和行政事务的参与度。立法听证制度是在立法过程中增加透明度、发扬民主和公众参与的重要方式。应进一步完善立法听证制度，凡是与民众关系密切的法规必须实行听证，建议今后在模式设计上尽量采用便民模式，避免司法化的倾向，听证场所应布置成较为平等、轻松的圆桌模式，听证以非正式性的调查形式为宜。实行立法援助制度，提倡律师对市民参加立法听证会实行法律援助。市民参加立法听证会应由负有法律援助义务的律师参与，由律师将市民平实的要求转化为法律语言，进行总结归纳，确保立法者能够听到市民的呼声，实现“阳光立法”。
（二）坚持依法行政，规范行政权力
地方政府的法治是依法行政的重要内容。基层社会的民主是实现社会主义民主政治的关键，地方政府的法治水平是实现依法行政的关键。政府及其工作部门应认识到：法治的受益者不仅仅是社会，而且也包括政府自己。法治又并不仅仅是在一般意义上对政府权力的制约，即防止滥用权力和出现错误；制约的同时也是引导和支持政府权力的行使，是使政府权力正当化和合法化的一个机制和过程。在推进社会主义市场经济体制建立的过程中，确立有界限的政府和有权威的政府是现代政府发展的基本方向。
（三）实现司法公正的期待
司法公正是衡量一个国家、地区法治建设程度的重要指标。
第一，坚持司法独立原则，尊重法院独立司法、法官独立审判的司法权力。政府应努力利用自身优势，在现有制度空间内提高司法公正与独立程度。
第二，加大对司法腐败的惩治力度。司法腐败是对司法公正侵蚀性最为强烈的腐蚀剂，也是很多不法司法现象产生的原初动力。司法腐败现象不仅对社会正义造成了巨大的损伤，而且严重影响了法律在广大民众心目中的神圣地位。因此，在法治建设中，政府要继续加大对司法腐败的惩治力度，实现司法公正。
第三，发挥舆论监督的作用。在大众传播时代，传媒不仅成为人民获取知识的主要渠道，也成为实现公民舆论监督权的强有力工具。新闻媒体对于司法活动的报道，对于司法过程与司法权的行使是一种强大的监督力量。调查结果表明，在各种监督方式中，市民了解得最多的（43．4％）、认为效果最显著的（40．7％）和公开性最好的（62．3％）都是舆论监督（参见表49）。
表49 市民对监督方式的评价 单位：％
因此，合理发挥舆论监督的作用，不仅有利于增加司法透明度，监督法官判案，提高法院审判质量，促进司法公正，揭露司法腐败，还有利于培养公民法律观念和程序意识。
（四）加强法制宣传，提高市民法律素质
现代政治文明建设的要求决定了依法治市的主体不是政府，也不是司法机关或其他管理城区社会事务的国家机关，而是市民。依法治市，在很大程度上有赖于全市市民法律素质的提高。
第一，强化法治宣传，增加对《民法》、《劳动法》的宣传力度。自1985年11月全国人大常委会发布《关于在公民中基本普及法律常识的决议》以来，市民通过普法的实施，大大提升了自我的法律素质。但调查结果也显示只有22％市民自述是通过普法学习获得法律知识，今后在推进法治建设进程中仍需强化法治宣传。在法制宣传中应根据市民的法律需求调整宣传的内容，市民对《民法》和《劳动法》的强烈需求提示我们在今后的普法中要增加这方面的宣传内容。
第二，加强对普通市民的法治教育。调查发现，以往普法活动过于向社会政治、经济和文化地位较高的市民倾斜，如自述从普法学习中了解法律知识的党员比例达31．5％，群众为18．7％，在单位中担任领导职务比例在30％，一般人员为19．7％，大专及以上学历的比例为29．4％，初中及以下学历仅18．3％。上述差异表明，我们为普通市民特别是一些弱势群体成员提供的普法宣传教育相对较少。导致其法律知识水平、法律意识相对较低，对法律的不信任感较强烈。这提示我们在今后的普法中，应更多关注处于社会底层的市民，多为他们提供公共法律服务，更好地满足人民群众对法律服务的需求。
第三，按照法治基本原则，政府应该在法律的规制下运作，而不可溢出法律的框架，以行政代替法律。要实现对国家专断权力的限制，最大限度地保证个体的权利与自由。由于法律是一种垄断性资源，只有国家拥有创制和实施法律的权力，任何个人和私人团体都不能分享这种权力，法律的现代化运动应始终以国家的推动为支撑。在推行法治、建设法治社会的过程中，除了政府这一主体之外，必须依靠社会主体的发育与壮大。单靠国家去推动法律建设，是不能达到实现法治的目标。要实现法治，必须有民众的参与，必须有一个国家之外的市民社会的存在，而这一领域的存在及发展最终有赖于社会主体的壮大和社会主义市场制度的成熟。
（2003年）
[1] 本文系本书作者主持的“法治进程与上海市民”课题研究成果（2002）。由杨雄、潘伟杰等共同撰写。
[2] 参阅杨心宇等：《上海法治建设战略研究》，上海科学技术文献出版社2001年版，第1～6页。
[3] 上海市人口年龄结构可参阅《第五次人口普查上海市人口年龄结构（2000年）》载《人口世界网站》http：／／www．popinfo．com．cn／popinfo／pop＿docrkxx．nsf／v＿tjzl／99C24FB3D66FE48148256C0C00280DDA。
[4] 本文中所有表格列出的百分比，均来自于问卷调查平均数统计结果，在保留小数点一位情况下，由于“四舍五入”的惯例，表中百分比会出现“溢出”100％（或不到100％）现象，特此注明。
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