大调解机制的现状

大调解机制是联合司法调解、行政调解和人民调解的纠纷化解机制，这其中，司法调解，即法院调解，是大调解机制的重要环节。中央也曾多次出台相关文件对加强司法调解作出指示。比如为了进一步巩固和发展人民调解制度，进一步加强人民法院对人民调解工作的支持和指导，积极构建诉讼调解与大调解机制相衔接的工作体系，2000年颁布的《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》，[1]2002年颁布的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》;[2]2002年司法部颁布的《人民调解工作若干规定》，[3]2004年的《最高人民法院司法部关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》;[4]2009年中央政法委与维稳工作领导小组发布《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》，[5]2010年中央综治办下发的《关于切实做好矛盾纠纷“大排查、大调解”工作的意见》[6]和中共中央政法委员会下发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》。[7]2012年司法部颁布《关于开展矛盾纠纷“大排查、大调解”专项活动的意见》等一系列文件，都清楚指明和要求进一步完善人民调解、行政调解、司法调解联调联动的衔接机制。[8]特别要求进一步完善县、乡大调解运行工作机制，由综治部门统筹协调，县（市、区）整合政法、综治、信访和有关行政职能部门及工会、共青团、妇联组织的调解资源和力量，建立矛盾纠纷联排联调的大调解工作平台。通过工作平台，加强县、乡、村之间的沟通联系，形成上下贯通、条块结合的调处联动工作格局，形成排查调处组织领导和行政管理部门与司法部门在调解、执行等工作环节中的联动机制。对矛盾纠纷做到统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理，落实登记、交办、承办、销案各个衔接环节，进行检查督办和提出责任追究建议。利用工作平台，推动建立健全医患纠纷、劳动争议、征地拆迁、环境污染、交通事故、消费者权益保护、物业管理等矛盾纠纷相对集中、多发领域的专业调解组织，吸收人民调解组织、专家咨询委员会等第三方参与调处，积极引导中介组织、行业协会等社会力量参与调处工作，并制定相关意见或办法，提高专业调解的权威性和公信力，促进纠纷和解，降低群众维护合法权益成本。

然而大调解机制运行至今的十几年中，也显示了其诸多方面的缺陷和问题。首先，大调解的定位存在偏差。大调解在实践中以党政部门为核心，采取自上而下的行政推进方式，工作目标是社会综合治理的组成部分，构建进程取决于党政领导的重视程度，导致了大调解在设计之始就体现出对行政权力的高度依赖。而“党政主导”的定位实际上不利于大调解的长远发展。

首先，大调解单一化的价值目标有可能偏离社会公平正义的实现。过分强调综治维稳的目标使大调解更多关注群体性纠纷而忽视对个体权利的保护;大调解重在劝解、说理，缺乏健全的程序保障，可能导致当事人权益的受损;大调解促使当事人妥协的现象，可能造成当事人权利保护的失衡。加上基层纠纷的多样化、复杂化决定了解纷需求的差异性，体现人为秩序的大调解在提高解纷效率的同时，挤压了自发秩序的生存空间，可能面临着难以适应社会变迁和作为“社会稳定器”的功能的弱化。另外，大调解的定位失当极易引发功能失效问题，如同司法不能垄断纠纷解决一样，单靠行政力量也无法实现全面化解矛盾，况且很多纠纷是党委、政府难以解决或无法解决的。由于基层行政资源的有限性，大调解组织网络的设置主要迎合的是党政机关的目标，与民众的解纷需求并不完全一致，可能导致解纷组织分布不均或存在漏洞的情况。因此，大调解的长期定位偏差必定不利于基层纠纷的化解。改进的措施和重点在于淡化大调解的行政色彩，构建法治化、社会化的解纷平台（刘振宇，2012）。

其次，中央的一系列文件不断强调司法调解在大调解中的重要性，但在实际运行中司法调解的中立客观难以得到充分保证。司法调解是指在法院审判人员（通常为法官）的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务关系自愿进行协商，以达成协议，解决纠纷的诉讼活动（江伟，1999:528）。司法调解之所以重要，是因为在进入诉讼程序后进行调解相比其他没有进入诉讼程序的非诉性质案件的调解，法院开展的调解和形成的调解协议书具有更强制的执行力。因此，法院调解可以进一步提升调解成功率和民众满意度，同时节省司法资源。相比审判，调解中的当事人可以不受诉讼程序的限制和节省时间经济成本，同时也减少了法院的诉讼量，令纠纷解决实现双赢的结果。法院调解在大调解机制中处于举足轻重的地位，法院也是大调解机制中必不可少的机构（闫庆霞，2008:58）。然而法院的核心地位在实际的大调解运行过程中受到诸多的制约，主要表现为实际的主导力量是党委、政府、综治委和政法委，而非法院。这是由我国政治体制和司法制度决定的。我国宪法规定人民法院是审判机关，对人民代表大会负责，接受党的领导。正如公安机关是社会治安综合治理工作的主导者，但实际也只是工作中的一个成员单位，既不是领导者，也不是牵头人的角色一样。所以法院在大调解体系中囿于自身的权限而难以发挥主导力量。另一方面，法院难以主导也是由我国有限的司法资源和庞大的社会矛盾纠纷现状决定的。如果社会矛盾纠纷都以法院调解处理为主，势必会给法院造成极大的压力。而如果难以及时有效地处理矛盾，无疑会导致矛盾的激化，甚至影响到社会稳定。加上我国长期以来的“熟人社会”，特别是农村地区“乡土中国”的特征，很多社会矛盾不一定最终可以通过司法判决来解决，行政调解特别是人民调解反而可以对各类社会问题进行有效的处理和化解（费孝通，1998）。

鉴于我国的维权行动和社会矛盾纠纷常常不是在法律和非法律的策略中进行“二选一”的选择，而是同时利用法律和其他非法律的手段来进行的（庄文嘉、岳经纶，2014）。比如民众在缺乏资源的情况下，会试图从官员内部和媒体中寻求支持者，甚至也可能采取集体行动引发政府的关注和重视。所以在法律维权中，民众常常同时向法院和其他机构（如地方人大、信访部门、上级官员、媒体）求助（O’Brienand Li，2006;何艳玲、钟佩，2013）。也正因此，2010年以来，自上而下推动的大调解机制实际上高度搁置了法律途径和正式司法救济的渠道，而将越来越多的争议转交给基层组织和非司法机构，结果导致争议处置过程的“去司法化”和处置结果的诸多不公（庄文嘉、岳经纶，2014）。

可见，大调解工作体系中缺乏必要的法律监督和评价机制，特别需要通过第三方独立机构进行评估，以此可以更好地保证制度的完整和对当事人或案外人提出的错误调解协议进行及时的纠正。加强对调解和处理过程的监督和建立客观公正的评价机制有利于确保大调解工作合法规范有序。

第三，大调解中三大调解机制衔接渠道不畅、衔接方式单一，缺乏强力的协调机构、配套制度不齐备、相互推诿、责任追究难落实。当下大调解机制运行中的很大问题，是人民调解、行政调解和司法调解独立发挥作用，在相互衔接配合上存在不畅甚至是断裂的现象。主要原因是职责不清、各部门推诿造成的。中央和地方也不断有文件出台，要求加强诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解机制的衔接工作，完善人民调解与诉讼调解衔接工作机制，规范人民法院对人民调解工作的指导。各级调处中心与人民法院、法庭要建立定员、定点、定期联系制度和信息互通制度。县、乡两级调处中心对受理的矛盾纠纷，根据其性质、特点，引导当事人选择适当的方式进行调处。对于当事人不接受调解或调解未达成协议的，在稳定事态的基础上，引导其通过司法程序解决。人民法院在受理涉及民事纠纷的案件时，对符合条件的案件，邀请有关调解组织和部门协助做好诉前调解工作。此外，有些地区大调解对接机制的范围太小，适当扩大衔接对接机构可以更有利于应对和处理不同类别的矛盾纠纷。比如南通、扬州等地通过将大调解机制与公安110报警对接，与检察院对接以及与信访办对接等方式，可以使调处中心与对接机构的信息沟通和传递更畅通，把轻伤害、交通肇事等多发性犯罪案件和部分过失犯罪案件作为检调对接的重点，扩大调解结案率，减轻当事人的讼累，提升大调解的适用范围和效果。

第四，大调解运行的成本较高，调解纠纷的能力和效果很大程度上取决于上级的重视程度，对党政机关的依赖度过高。如此会导致很多纠纷化解的滞后，而难以真正做到预防在先，防微杜渐。而如何保证成本和资源的投入，特别是人力资源和具有专业调解能力的调解员的投入也是当下一大困境。正因此，大调解能否得到持续而足够的财政保障是令人担忧的问题之一。

第五，大调解机制在吸纳基层民间调解和社会力量上明显不足。作为国家主导的纠纷化解机制，不可忽略和排斥民间组织在参与矛盾纠纷化解中的重要作用。如何调动民间积极性，发挥民间力量，开展政社会作，如设立行业性的调解委员会，甚至在机关、学校、公司等内部设立处理纠纷的调解委员会，增强政府购买社会组织服务的力度和范围，都是进一步推进大调解机制吸纳民间力量的可行方案。

最后，也是最根本的问题，即大调解作为多元化解矛盾纠纷的机制如何平衡与法治的关系。大调解实际上是以解决问题为导向的，并倡导“调解优先”的工作机制。但是民事诉讼中一些案件并不适合调解，对于不适当的案件进行调解或引导调解，可能带来司法、行政资源的浪费。另一方面，司法与政府之间的解决纠纷的职责划分还不明晰，对于具体的纠纷，既可能是“综合解决”，也可能相互推诿。政府对一些不适合司法裁判的案件还缺少应对。从国外的经验，比如英国的做法来看，大量行政纠纷既不靠法院解决，也不靠一般的政府部门解决，而是由政府设置下的相对独立的专门行政裁判所来解决，这是值得思考和借鉴的（左卫民，2010）。

以上大调解在当下具体实践和运行过程中存在的问题也被学者称之为大调解的适用边界问题。大调解的预设功能虽然很强大，但无奈的是，从利益驱动的理性人预设和纠纷解决机制的内在逻辑出发，其理想的光芒很可能难以照进现实世界（艾佳慧，2011）。因此，如何处理好当下在推进依法治国和法治发展进程的同时确保大调解机制更有效地发挥化解矛盾纠纷的作用，适度调整和重构大调解机制是亟待研究和解决的问题。

[1] 参见附录二。

[2] 参见附录四。

[3] 参见附录七。

[4] 参见附录五。

[5] 该文件为保密文件。

[6] 参见附录三。

[7] 该文件为保密文件。

[8] 参见附录六。