将大调解机制纳入依法治国体系

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家;要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。简而言之，依法治国就是依照宪法和法律来治理国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的显著标志，也是国家长治久安的必要保障。依法治国，建设社会主义法治国家，是人民当家做主根本保证。2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议首次专题讨论依法治国问题。28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布。然而，同党和国家事业发展的要求相比，同人民群众的期待相比，同推进国家治理体系和治理能力的现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为:有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些做法违背了社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。

全国的经济、政治、文化和社会生活的各个方面应该由法律调整的都要实现法治化，都要依法治理:这一方针应当成为执政党、国家机关、社会团体和广大公民的共同行为准则。法治除了“治民”更重要的是“治官”。我国全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。也就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。其中，健全依法维权强调了强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题;构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道;把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。而健全社会矛盾纠纷预防化解机制，包含了完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制;加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，则要求强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。[1]

因此，大调解在依法治国内容中具有非常重要的地位和意义。大调解机制作为一种制度安排，要纳入法治化轨道和依法治国的体系，归根结底就是要正确理解和处理好稳定和法治的关系，即政策和法律的关系。社会的和谐稳定不仅仅是我们国家改革开放和社会发展的前提保证，也是社会文明和进步的标志。十八大报告明确指出，必须坚持促进社会和谐。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，要把保障和改善民生放在更突出的位置，加强和创新社会治理，正确处理改革、发展和稳定的关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。从以上论述可以看出，促进和维持社会稳定、和谐对于我国各级领导干部而言，已经不仅是简单的行政任务，而是一个重要的政治任务。

政治任务固然重要，但如果片面理解政治任务和法治发展的关系就会产生偏差和错误。特别在处理群体性矛盾的问题上，过分注重维稳而忽视法治思想，不仅没法解决问题反而恶化问题（应星，2011）。特别在对上访人员维稳的工作上非法采取强制措施，容易阻碍民众信访的政治权利，只会导致与政治目标的极大背离，政府公信力和法治权威的急剧滑坡。执法者在维护公共秩序时必须首先保证自己守法和保持良好的秩序;捍卫社会公正时，首先展示自己能处事公正;打击违法犯罪时，首先应对执法者的操守和品德有极高的要求和保证，执法者自身必须严格遵守法律规定。在确保程序正义和实质正义的情况下开展维稳，才能得到群众的信任，才能最大限度维护群众的权益，才能促进群众达成共识和增强政府的执政合法性。[2]

因此，在开展大调解工作和处理矛盾纠纷的时候，不仅要从政治思维的角度去把握事件的重要性和敏感性，也要注意从法治规范的角度去妥善解决纠纷矛盾，从真正意义上实现社会和谐。在处理一些所谓的历史遗留问题的时候，由于这些纠纷多数与过往的政策规定有关，难以完全依据当下的法律政策实现有效化解。因此特别需要保障民众利益表达的渠道畅通、信息的及时公开、以群众的利益为重，尽可能对民众的合理诉求和利益损失给予回应和补偿，失责属实的予以追究，不纵不枉，做到“案结事明、心服口服”。

要将大调解纳入依法治国的体系更重要的是维护和强化司法的权威地位。依法调解要求在处理冲突和社会矛盾纠纷时都应当通过法律机制来协调和化解问题，而经由司法终局裁判的案件，就具有法定的权威。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公众具有致命的破坏作用。”法治的核心意义就是强调已成立的法律获得普遍的服从，即法律必须具有权威性（亚里士多德，1997:167 168）。法律权威的树立有赖于司法权威的保障。因此司法作为化解社会矛盾的最后一道防线，是最权威的防线，这一点不容挑战或质疑。在保证司法权威的前提下，对已经进入司法程序的案件并且司法判决一旦生效，应当坚决维护其权威性而不得随意改变。如果进入司法程序的案件判决结果不是依法改变，这种随意性会大大破坏和消耗司法的权威性、公正性和终结性（陈保中，2016）。而对还未进入司法程序的纠纷案件可以依法通过其他多元化的纠纷化解方式来调解和处理，但都必须保证公平正义，这样才能树立官民对法治的信仰。社会对法律的信仰不是靠外部强加的，而是外部强制与内心认同的有机统一。而民众内心的认同和信服也不是平白无故出现的，是在经历公平和正义的过程中一步步的强化和积累才得以实现的。如果整个社会缺乏法治信仰，那么大调解的运行也势必会碰到无理性的民众，对法律和政府不信任，遇到问题就托关系、靠信访、上访甚至组织聚众闹事的群体性极端行为来表达诉求和不满，如此就会严重影响社会稳定和谐，也难以建立真正意义上的法治国家。

此外，在研究大调解纳入依法治国体系的问题上不可避免要讨论与其关系密切的信访制度。信访制度自1951年创设以来，作为中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，在我国政治社会中发挥了重要的作用，是人民群众表达自己诉求和对政府意见和建议进行权利救济的重要途径。但是信访实践至今存在诸多问题已经引发学术界和实务界的剧烈争论，即信访的存废之争（于建嵘， 2005;应星，2004）。信访制度尽管在化解矛盾纠纷和反映民意中起到一定作用，但是最大的问题是公民的信访权利在实践中受到损害（翟校义、张宗林等， 2016）。主要原因依然是未能完全按照法律规定开展信访工作，以及在信访处理的过程中存在不公开或公开性不足的问题。上级的考核指标偏重信访的维稳任务而非解决民众实际问题。因此，对于大调解是否可以承担一部分信访纠纷案件以及如何承担，是未来值得深入研究的重要课题。

要减少信访压力，转而让访民接受通过大调解及其他法治化途径来解决纠纷、回归理性，非常关键的就是要摒弃“稳定就是搞定，摆平就是水平，没事就是本事”的狭隘维稳观念，改变地方政府“花钱买平安”行为。必须用谨慎、科学和法治的方式来化解社会纠纷。过往的实践可以证明，过多依赖行政手段和方式去处理纠纷，不仅难以化解问题，而且会激化问题。政府看似通过低成本的压制方式处理矛盾纠纷实际上是高成本的长期维稳压力。而且在这个过程中，法治被损害和消减，社会信任大大降低。因此在完善和发展大调解机制的同时，也要考虑如何处理好大调解与信访之间的关系。必须在正确对待信访功能的基础上，在法律和政策允许的范围内处理信访案件。尤其对涉诉涉法信访更要谨慎，依法处理信访纠纷，绝不能因害怕上访而迁就事实上的无理和非法的个人要求，树立清晰的指引和规范，绝不能以行政权挑战司法权。

大调解机制纳入依法治国的体系更重要的一点是完善多元化的纠纷化解机制。依靠法治化解决矛盾，绝不是单打独斗，而是通过多元化的纠纷化解机制来处理矛盾和解决冲突。大调解作为联合司法、行政和人民调解的联动机制，体现了多元化纠纷化解的理念和精神。针对不同的纠纷矛盾，根据其不同的特点和规律，在充分考虑社会利益和个体利益的基础上，在不违背法律禁止性规定和不损害社会公共利益的前提下，提供多种可以选择的方式来解决争端（陈保中， 2016）。

在多元化的纠纷解决体系中，各种纠纷解决方式可以独立运行也可以相互协作，在功能和体系上可以互补衔接，形成动态的程序体系和运作调整系统，满足不同的纠纷需要。在我国社会转型期和经济发展过程中，利益多元化和冲突的复杂化更需要多元化的纠纷化解机制来处理和应对社会问题。由于任何一种单一的纠纷化解方式都存在一定的局限性甚至不足，特别是在处理当事人意愿、自主性表现和第三方的强制性之间的矛盾上。在任何一种纠纷化解过程中，最重要的实际上是合意的达成以及通过何种方式达成。如果有压迫或者缺乏程序和制度保障，那么当事人的利益就可能受损，调解的正当性会遭到破坏。另一方面，在纠纷化解中，法律本身存在大量的任意性规范，可以由当事人自由处分。法律发挥的作用既包括国家制度的法律，也包括公序良俗和自治规范的规范体系。不管哪一种调解都不可以脱离法律的基础，但也不排除调解过程中根据调解者的职业背景、专业知识、思维方式和价值取向，在缺乏明确法律规范或法律处理结果明显不佳的情况下，体现其灵活性的特点，可以通过更好的诉讼外方式来化解矛盾（范愉、李浩，2010:282）。不同时期、不同类型的非诉讼程序所追求的价值目标可以是多元的和各有侧重的，如简易化、低成本，或当事人之间的协商对话以及人际关系的恢复、好转等。诉讼方式化解纠纷更多注重解决效率和“案结事了”，但调解不能简单追求与判决结果的相近和效率，需要更多地在符合情理、减少对抗性、疏解情绪和修复关系方面下功夫，以利于找到更符合实际的方案，并保证能得到履行。特别对于事实清晰、情节简单的纠纷，既可以直接交涉，也可以求助权威评估判断结果，使当事人明确交易的范围和妥协的限度，尽快达成解决方案，从而最大限度地节约成本，避免冲突的扩大和升级。例如处理社区纠纷矛盾时，更多重心可以放在社区成员和长期合作者的关系修复上，以及对社区共同体的责任和关系维系上，重在化解当事人感情障碍和整体地解决问题，面向未来，追求各方利益的最大化。

大调解和多元化纠纷化解机制不仅仅是被动地回应社会纠纷解决的需要，也可以通过其社会功能影响当事人和社会的生活方式和文化，包括道德的重建，心理和心灵的慰藉以及共同体和社会凝聚力的维护，通过运用协商性纠纷解决方式，逐步提高社会自治能力和诚信，最终减少对国家权力的依赖。在这个意义上，大调解机制作为一种非诉讼纠纷化解的制度设计，需要以法律为依据，以人们共同认可的社会规范为依托，如此有利于在解决纠纷的同时增强共同体的凝聚力和认同感，维护道德秩序、改善人际关系乃至构建和谐。

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，2014 10 29[20170525].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c6438725927606.html.

[2] 黄星.维稳的“治标”与“治本”[EB/OL].新华网，2012 07 19[2016 11 03]. http://news.xinhuanet.com/comments/201207/19/c_112473185.htm.