改革开放后农村教育的发展及存在的问题

时间：2023-10-23 百科知识版权反馈

【摘要】：全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。加强农村职业教育和成人教育的发展是加强农村教育发展的题中之意。国务院和相关部委发布了多项政策以推进培训工程的开展。这项新规定体现了农村义务教育管理重心的适度上移，有利于统筹农村义务教育资源，促进城乡义务教育的均衡发展。

改革开放后农村教育的发展及存在的问题_农村社会变迁中的文化演进与冲突

1986年《中华人民共和国义务教育法》公布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2000年，全国有2410多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到85%，扣除城市人口，农村普及九年义务教育地区的覆盖人口也已达到54%左右。普及教育对农村社会起了动员作用，重教兴教蔚然成风，办学条件明显改善，许多地区农村校舍确实是当地最好的建筑之一，为农村教育的进一步发展奠定了较好的基础。[1]

一、农村教育快速发展的基础

支持农村教育发展的要素首先要提到的就是国家政策。在近几年的时间里，国家针对农村的义务教育、成人教育和职业教育等相继出台政策，从而使得农村地区的教育水平有了较大幅度的提升。

（一）国家政策及财政支持

1.义务教育相关政策

（1）免除农村义务教育阶段学生学杂费

全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。此外，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按各省具体的财力状况确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。

（2）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平

在免除学杂费的同时，落实各省（区、市）制定的本省（区、市）农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。在此基础上，为促进农村义务教育均衡发展，由中央适时制定全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，所需资金仍由中央和地方按上述比例共同承担。中央适时对基准定额进行调整。

（3）建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制

对于中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省（区、市）测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。

（4）巩固和完善农村中小学教师工资保障机制

中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。[2]

我们不难发现，国家在制定政策的同时主要考虑到了城乡教育的差距、各地区经济发展的差异以及中央和地方的财力状况。这些政策的出台也很好地解释了自九年义务教育政策出台后，农村地区儿童辍学率降低的现象。

2.成人、职业教育相关政策

加强农村职业教育和成人教育的发展是加强农村教育发展的题中之意。新世纪我国强调加强农村职业教育和成人教育的发展，是为了更好地适应新农村建设和城镇化发展的需要，是为了适应全面提高农村劳动者职业技能素养及培养新型农民的需要。

（1）进一步确立农村职业教育和成人教育发展的政策目标。即强调农村职业教育和成人教育的发展要坚持为 “三农”服务的方向，努力为新农村建设服务，为促进农村劳动力转移服务。

（2）继续强化农村 “三教” 统筹，促进 “农科教” 结合。在新形势下，农村基础教育、职业教育和成人教育需要进一步统筹规划，统筹发展。要在农村基础教育中更好地渗透职业教育，在加强农村基础教育发展的同时，切实加强农村职业教育和成人教育的发展。另一方面，农业、科技、教育的结合也需要提高到一种新的层次与新的水平。为此，要建立强化“三教”统筹与促进“农科教”结合的有效工作机制。

（3）实施农村实用人才培训工程，大规模培养农村实用型人才和技能型人才。为此，进入新世纪以来，国务院及其所属教育部、农业部、人事部、财政部等多部门先后下发了一系列有关实施农村实用技术培训的意见、方案或规划。要求 “每年培训农民超过一亿人次”， “农村劳动力年培训率达到35%以上”。农村实用人才培训有政府部门专项资金的支持。

（4）实施农村劳动力转移培训工程。农村劳动力转移培训被列为新世纪加强农村职业教育和成人教育的重要内容，有着新的政策要求与政策保障。国务院和相关部委发布了多项政策以推进培训工程的开展。根据政策要求，自2003年起，每年农村劳动力转移培训人次2000万以上，使培训劳动者初步掌握在城镇或非农产业就业必需的技能，并获得相应的职业资格或培训证书，从而帮助他们在城镇稳定就业。

（5）积极开展城市对农村、东部对西部职业教育对口支援工作。 “要把发展职业教育作为城市与农村、东部与西部对口支援的重要内容。各地区要加强统筹协调，把职业教育对口支援工作与农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合起来。”城市对农村、东部对西部的职业教育支援可用多种方式进行。[3]

（二）农村基础教育管理体制初步形成

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定，基础教育实行地方负责、分级管理的体制，调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡两级政府和农民共同负担：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取杂费。[4]2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》重新确立了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》对此作了进一步规定，即“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。”这项新规定体现了农村义务教育管理重心的适度上移，有利于统筹农村义务教育资源，促进城乡义务教育的均衡发展。[5]

（三）社会团体或社会组织的扶持

除了国家的政策扶持外，支持我国农村教育发展的还有社会上的一些团体或组织。在这里，仅以人们最为熟悉的希望工程为例来进行具体描述。希望工程是中国青少年发展基金会发起倡导并组织实施的一项社会公益事业，其宗旨是资助贫困地区失学儿童重返校园，建设希望小学，改善农村办学条件。作为中国最大的农村教育公益活动，希望工程通过创建希望小学使得越来越多的农村儿童有了受教育的机会，保障了他们的受教育权利，为农村教育的发展作出了巨大的贡献。除了民办组织以外，一些政府部门如教育部、民政部以及其他一些机关单位的相关部门也都为农村教育作出了相应的政绩和贡献，只不过政府部门所做的工作和上一部分国家政策上有一定的重合，所以不再多做叙述。

（四）志愿服务

在上述原因之外，还有一点原因对于农村教育的发展产生了重大的影响，那就是以支教教师和志愿者为主的来自群众中的力量。中国每年都有大批的城市教师和毕业生走进农村开展支教活动，每年都会有很多人为一些上不起学的孩子提供学费。或许他们每个人的力量是微不足道的，但是随着时间的延续和源源不断的教师力量和其他资源的涌入，农村教育已经有了很大的起色。以河北省的一个事件为例，河北省自2013年起每年选派1090名教师赴“三区” （边远贫困地区、民族地区和革命老区）支教，为推动 “三区” 教育改革和发展提供人才支持。由此可以看出人民力量对于农村教育发展的重要作用。

二、农村教育发展中存在的问题

虽然改革开放以来我国农村教育发展迅速，但当前仍困难重重，情况不容乐观。农村教育处于被政治经济边缘化和被城市教育边缘化的双重边缘化境地。辍学、工资拖欠、经费不足成为农村教育的三重危机。透视农村义务教育，教育体制僵化，办学形式单一，教育投入不足，职业技术教育缺位，教学内容与农村发展需求脱节，失学、辍学现象严重，所有这些，严重制约着农村经济的发展。有学者指出，长期以来，我国农村教育处于两种困境之中，一方面，农村教育存在着职能困境，因为农村教育从实现官方和民间的教育意图来说，无所作为；另一方面，农村教育存在着生存困境，农民没有获得真正的国民教育待遇，城乡教育存在着事实上的双轨制。

（一）农村教育的错位

1.目标错位 ——以“应试”为主旨的教育目的

长期以来，由于受到社会经济、政策制度、文化思想等因素的影响，我国农村教育的办学指导思想存在 “城市中心” 取向，在教育目标方面，尽管在官方文件中，农村教育的目标有其他表述，事实上，农村教育 “克隆” 城市普通教育的模式，除了不断升入高一级的学校外，再没有其他的功能。不少农村学校把追求升学率作为奋斗目标，重普通文化知识的传授、轻职业生活技能的教育，农村教育 “千军万马过独木桥” 的局面还没有根本改观。

因此，制约农村教育发展的根本问题，在于其目标的单一应试性、唯城市性和离农性。农村教育尤其是贫困地区的农村教育仍然把应试升学作为教育的主要目的和人才培养的主要目标，不是面对全体学生，而是面对少数尖子学生。不是面对学生的全面发展，而是偏重于智育；在智育方面，不是力图促成学生智力均衡、全面地发展，而是偏重于知识的传授；在知识的传授方面，不是立足于农村实际，而是偏重于传授与高（中）考相关的知识。农村教育把目标定位得如此狭窄，其结果是，一方面，本地教育的空疏无用日渐显明，人们对教育失去了应有的热情；另一方面，则以升学与否以及升学的数量作为评价农村学校的主要指标，把升学率的高低当作改变农村面貌的同义语。这样，农村教育可持续发展的难度也就可想而知了。

2.内容错位 ——以“离农”为特征的教育内容

农村与城市采取相同的教材、教法、进度，这与农村的实际情况相距甚远。农村普通初中教育，尤其是课程设计、教材编写与农业生产经营、城乡经济发展实际需要相脱节，学到的基础文化课，根本解决不了农村产业技术与经营管理问题。国家实行的全国统一高考制度，更是把农村的中小学生引上了应试的道路，使原本就脱离农村实际的教育走得更远了。应试教育使一少部分优秀学生通过考试进入城市，而全国大部分农村地区升学无望的初高中毕业生的50%以上要回到农村，在农业地区和中西部地区这一比例达到80%以上。由于这些人接受的是单纯的基础教育，缺乏专业技术和职业技能，又缺少继续受教育的机会，所以把基础教育的知识功底直接转换成职业技能是根本不现实的，更何况在农村根本就不具备这种转换条件。返回农村的这些人由于不能尽快融入当地的经济活动，对发展农村和农村经济不产生直接的决定性影响，对农村经济增长的贡献率很低，所以农村教育的经济功能十分低下。

3.结构错位 ——以“单一”为典型的教育结构

农村教育应该包括基础教育、职业教育、成人教育三个组成部分。但是，目前的结构以基础教育为主，基本上是九年义务教育和高中阶段教育，职业教育和成人教育比重非常小。况且基础教育与职业技术教育也以向发达地区培养、输送人才为主，而不是为农村地区培养人才，因此，《中国青年报》曾经指出我国的城市成了农村贫困地区人才的“收割机”。农村地区流失的不仅是资金，而且是人才。这两方面的流失形成了农村经济发展的瓶颈。

4.评价错位 ——以“高考”为终极标准的教育评价机制

目前农村教育仍然以应试为核心，高考依旧是农村青年改变自己前途和命运的唯一途径，是学校教学活动的唯一指挥棒，也是学生和学校评价的唯一标准。农村学生和城市学生无论教育环境、教育目标、教育资源、就业走向等方面的不同，被一概套用一个整齐划一的标准 “高考” 衡量着。但由于在学校硬件、师资水平和资讯等方面的天然劣势，这种以高考升学为评价标准的农村教育，根本不能与城市匹敌，大学入学率，只有城市学生的十几分之一乃至几十分之一。绝大多数的农村学生，只能成为极少数精英学生的陪衬，成为这种教育体制、目标机制和评价机制的牺牲品。

以上错位的结果，造成了农村教育在职能上的困境。从政府层面，农村教育的目的：一方面要立足于为三农服务，为地方经济建设和社会发展服务；另一方面，要立足于把农村儿童培养成新型农民，二者相辅相成。 20世纪90年代农村教育综合改革运动则把农村各类教育的主要任务定位于 “培养具有初步科普知识的新型农民和乡镇企业职工”，并把 “农村教育的办学方向，必须由主要为升学服务转到主要为当地经济和社会发展服务上来” 视为最主要的成功经验。总而言之，就是农村教育必须始终坚持为农业、农村和农民服务的办学方向，否则农村教育自身不能健康发展，也不能发挥对地方经济和社会发展的推动作用。然而，事实是农村教育对农村经济贡献不大，农村学生多数不想当农民。改变农民身份， “跳农门” 才是广大普通农村学子求学的最大动力。在这个意义上说，农村教育并没有实现政府的意图。而对于农民及其子女来说，希望所受的教育能帮助他们达到升学、就业或者致富的目的也往往落空，农村教育也没有发挥应有的作用。

归根结底，职能困境的本质问题是没有建立农村教育体系。只强调全国教育的统一性、计划性，忽视农村教育的特殊性、阶段性、差异性和不平衡性；教育结构单一，形成以升学为主线的普通教育金字塔型结构体系；教育结构、教学内容与农村经济发展严重不适应。[6]

（二）区域教育发展的差异性和非均衡性

我国农村地域广阔，社会、经济、人文、地理等情况非常复杂，客观上使各区域的经济发展呈现出不平衡的特点。改革开放以来，在 “梯度推移理论” 的指导下，我们按照不同情况把全国分为东部、中部和西部三大地区，对各地区的发展提出了不同的指标和要求，这又加速并加剧了地域经济发展的差异性和不平衡性。经济的差异必然导致教育发展水平的地域差异和不平衡，表现为教育的发展速度、层次、规模、普及程度以及智力与教育资源开发等方面，都有着明显的甚至是巨大的差异。如苏南地区20世纪80年代初就普及了小学教育， 80年代中期普及了初中教育，现在已普及了高中教育，并向普及短期大学阶段迈进。同是农村，目前许多老、少、边、穷地区的教育还停留在小学阶段，甚至文盲半文盲还占有相当的比重。

20世纪末以来，随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新，特别是在我国义务教育阶段基本解决了 “有学上”，而人们要求“上好学”的背景下，社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越迫切，对教育公平问题的关注也越来越强烈。与此相适应，一种新的教育理念 ——义务教育均衡发展的思想日益成为人们关注的焦点和关系国家战略的重大问题。《教育规划纲要》将推进义务教育均衡发展提升到义务教育战略性任务的高度，要求建立健全义务教育均衡发展的保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距。[7]

（三）教育类型、结构、形式的复杂性和多样性

随着农村经济、社会结构的变化，农村教育类型、结构和形式日益呈现复杂性、多样性。从教育类型来说，除以普通性质为主体的基础教育外，有各种专业性质的职业教育和成人教育；从文化层次来说，有扫盲教育、初等教育、中等教育和高等教育；从教育空间来说，有学校教育、家庭教育和文化教育机构的社会教育；从教育时间来说，有全日制学校、半日制学校、半工半读的学校、业余学校、补习学校、短训班和夜校；从教学形式来说，有函授、电视、广播学校，以及自学、互学；从教学模式来说，有农科教结合模式，社区教育模式，企业教育模式，普教、职教、成教结合模式，厂校、企校、校校联合模式等；从办学体制来看，有国办、企办、民办公助、国有民办，以及中外合资办学、一校两制等。所有这些，使农村教育呈现出纷繁复杂、千头万绪的景象，加剧了农村教育发展的艰巨、复杂程度。[8]

（四）城乡教育的二元对立

城乡教育的二元对立，既表现为城乡教育的地域性差异，又表现为城乡教育的制度性落差。地域性差异是指农村教育和城市教育发生在不同的空间和人群之中，存在着外在的自然条件和社会条件的差异。这种差异,体现了教育与具体环境的关联性，是一种自然而非人为的差异；如何看待和应对这种差异，可以从方法和策略层面上讨论。制度性落差是指农村教育和城市教育在目标、地位和保障上均存在明显差异，在教育体系中被区别对待，享有不同的待遇。这种差异，是人为安排的社会等级差异，体现着制度设计的价值导向和利益原则；城乡教育的制度性落差， “是一个关乎良心、历史和正义的话题”， [9]必须进行道德和价值反思。总体来说，我国城乡教育的二元对立，有地域性差异问题，但这不是问题的要害所在；要害的问题是城乡教育的制度性落差，即制度安排造成的人为差异。这种城乡教育的制度性落差，可以借用一个术语来表示:双轨制。

（五）农村教育发展的经费不足

由于城乡二元结构的社会制度，我国教育发展战略始终坚持以城市教育为中心，优先发展城市教育的总原则，农村教育经常处在附属和次要的位置，缺乏有效的体制保障，享受不到正常的国民教育待遇。

1.管理错位 ——政府责任和义务的缺失

在20世纪80年代中期，我国确立了基础教育实行 “分级办学，分级管理” 的管理体制，农村基础教育主要由县乡政府来举办和管理，乡是管理的主体。形成了城市教育由中央和地方政府提供财政保证，而农村教育费用则由地方（县、乡、村）以学杂费和教育附加费的名义筹集，所谓的 “人民教育人民办”，人民自己为自己的普及义务教育埋单。实际上，在许多农村地区，这句话正好成了地方政府不用举办农村基础教育的挡箭牌和把农村基础教育排除在体制保障之外的托词，是对普及义务教育的责任的推委和缺失。2000年以来，我国开始把基础教育权限上移，推行基础教育地方政府负责，分段管理，以县为主的新体制，农村基础教育收归县级政府来统筹管理。然而，毋庸质疑，这种管理体制虽然有了一定进步，把本来由农民举办的农村教育的重担转移到政府肩上，但是后效很难保证，经济落后地区的教育投入很难及时足额到位。因为我国有很多县是财政赤字县。

2.投入错位

在不合理的教育管理体制之下，政府在履行其最主要的教育投入责任方面则严重失职。中央政府对于教育经费的总投入严重不足。农村实行税费改革后，取消了教育附加费和教育集资，原有的教育经费来源渠道没有了，而新的教育经费转移支付机制又未建立起来，这使原有的教育经费短缺的矛盾进一步凸现，使得原本经费不足的农村教育更加缺乏资金。由于教育经费的短缺引发的拖欠教师工资问题，学校公用经费不足问题，大量危房问题，教育负债问题，教育负担太重等问题悬而未决，愈演愈烈。 1993年，农村教师被拖欠的工资金额达到14.3亿元，到了2000年4月，据不完全统计，全国的拖欠总额高达135.6亿元，覆盖了北京、上海和浙江、西藏之外的27个省区。工资拖欠不但造成了教师生活质量的低劣，转而影响教学的质量，还带来了教师队伍的不稳定和人员的大量流失。大量危险校舍的存在则是危及教育者和被教育者双方生命安全的更加可怕的痼疾。它与无数具体的生命联系在一起。 2001年，国务院决定在全国实施“中小学危房改造工程”。不过，实施税费改革后原先 “建设靠附加、维修靠集资” 的农村教育投入格局被打破，而新的机制又没有建立起来，危改资金不足的问题日益突出，在安徽、河南、湖北、陕西、四川等省，需要尽快筹措但“缺少着落” 的危改资金达10亿～20亿元。因而危房增加的势头并未得到遏制，到2002年底，危房比率仍占7.6%。根据中部地区某省的调查，农户供养一个小学生一年需1000元，初中生约1400元，高中3年要交学校1万多元。而且这些费用又是现金消费，并具有强制性、集中性、一次性的特点。随着农民家庭支付孩子上学的费用越来越高，一些家庭因负担不起教育费用而子女辍学的情况不在少数。以上困境的本质归根于国民教育体制的双轨制，这是一种事实上互不沟通的两种体系：精英教育体系与平民教育体系，因而造成了城乡教育的巨大差距和长久对立。就教育的主要产品 ——学生来说，农村教育在生存方面的困境导致农村教育的高收费，使他们苦不堪言，而农村教育在职能方面的困境导致他们升学无望、就业无路、致富无术。因此，农村学生在教育方面的付出与收获严重失衡，还不包括这样的教育所花费的时间和精力。双重因素的合力之下必然要出现学生大量辍学的现象，也可以说辍学现象是农村教育困境的最明显而具体的表征。

陶行知先生于1926年12月在《中国乡村教育之根本改造》一文中曾经提出： “中国乡村教育走错了路！他教人离开乡下向城里跑，他教人吃饭不种稻，穿衣不种棉，做房子不造林；他教人羡慕奢华，看不起务农；他教人分利不生利；他教农夫子弟变成书呆子；他教富的变穷，穷的变得格外穷；他教强的变弱，弱的变得格外弱。” 事隔多年，中国的农村教育一直没有摆脱这种窘境。

三、改善农村教育发展现状的建议

以上所论只是就客观原因而言，影响农村教育发展还有很多其他原因。从主观上来看，由于教育所特有的过程的长期性、效果的迟效性、价值的潜隐性等特点，使得人们对农村教育往往重视不足。在某些地方，个别领导人不是把农村教育上升到振兴本地经济、改革本地面貌的根本措施的高度来认识，而是热衷于上项目、建企业，搞所谓的“短、平、快”的政绩工程，把农村教育仅仅作为一项任务来抓，敷衍塞责，应付了事，缺乏战略眼光、全局观念与紧迫意识。有些农民则把参加扫盲学习或教育培训当作农闲时节可有可无的事情来做，缺乏应有的主动意识。这样，从地方领导人到一般农民，只是把农村教育当作一项任务、一种工作、一件事情来落实、来参与，从而使教育的发展缺乏相应的动力。

（一）调整农村教育的内容，重整教育目标

建设适合乡村的活教育，以课程改革作为农村基础教育为突破口。密切农村教育与经济的关系，彻底改变农村教育 “离农性” 的问题。从世界范围内来看，无论是发达国家，还是发展中国家，探讨农村中小学的课程改革问题，都不能脱离农村这一特定的环境。综观世界各国，农村基础教育课程的改革主要有以下几个方面：一是调整课程结构和课程内容，引进技术教育，调整和设置适应农村发展需要的课程；二是建立多元化课程管理制度；三是突出实践教学。加强农业职业技术教育和中学后继续教育。

发达国家认识到，要实现农业的现代化，除了需要高等专业人才外，还需要大量受过专业教育和训练的中、初级技术人才以及熟练劳动者，而这些人才的培养要靠在基本的文化科学教育基础上通过农业职业技术教育来完成。因此，他们极为重视在普及一定年限的义务教育后进行农业职业技术教育。比如美国农民进行现代科技教育主要是通过半农半读的青年农民训练班、农民夜校和各种农业技术培训班实现的。美国的保护农业社、全国农场主组织、农场局与农民联合会等农民组织，也通过组织学会、出版教育刊物、举办讲座、小组讨论、集体讨论，直接或间接地给农业试验站和农业技术推广服务局提供资助等，来实现其对农民的教育工作。这些都有利于农民科技和文化素质的提高，进而促进了美国农业的发展。

具体到我国，不论是农村基础教育还是农村成人教育，其目标都应紧紧锁定在服务于农村当地建设这一方向上。应该明确，农村教育主要是为农村培养现代化建设者，而不是培养可以进城、上大学的各类应试者，同时，还应该向学生传播现代农业观念，使他们树立起热爱农村、建设农村，在农村可以大有作为的良好观念。为此，应该尽快调整和充实农村教育的内容，构建立体化的教育目标体系，使学生既能学到扎实的文化知识，又能具有多种出路和前途，从而为农村经济的快速、可持续性发展提供强大的人才资源和智力支持。

（二）加大财政支持力度

取消城乡分等对待的双轨制。城乡教育同等对待，共同享受国民教育待遇。对农村基础教育的投入，应该以中央和省级政府为主。从国际经验看，中央政府一般都是基础教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国等国，中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%～80%；在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国，基础教育投入中超过80%的资金依赖中央政府，有的甚至完全依赖中央政府。即使是在美国、德国、加拿大、瑞士等国，中央投入基础教育也占有一定比重，大约是3%～10%。

此外，学习美国的做法，把教育经费平均到每个学生，以“学券”的方式发放给学生，学生用“学券”支付学杂费，学校以 “学券” 为依据从政府手里获取教育财政拨款，这样将教育经费与受教育者直接联系起来，让每个学生平均占有财政性教育经费，使每个适龄学生无论身处城乡都能享受到同等的教育权利。以便消除城乡学生在财政教育经费分配上的差别，维护义务教育的公平与公正。并且通过将选择学校的权利交给学生和家长，促进学校之间的竞争来提高教育的效率和质量。

近年来，我国GDP保持稳速增长，并且在2013年教育经费支出占GDP比例也已经达到了国际标准（4%），但是教育支出占GDP的比重却远远低于发达国家及一些发展中国家。根据世界银行的统计，早在2001年，澳大利亚、日本、英国和美国等高收入国家的公共教育支出占GDP均值就已经达到了4.8%，而哥伦比亚、古巴等中低收入国家的公共教育支出也已经占到了本国GDP的5.6%左右（均值）。一些专家也认为，只有逐步提高教育经费占GDP的比例，摆正教育以及其他社会事业发展水平与经济增长的关系，并切实解决好各具体领域的问题，才能真正实现教育的持续快速发展。并且就当前的国内形式而言，中国的教育经费仅仅达到世界平均水平是不够的，很多地方的教育经费依然短缺，因此仍需国家加大财政投入。除此以外，国家亦可放宽政策鼓励私人投资办学，补充政府投资教育的不足，以达到改善农村教育环境的目的。

（三）消除教育双轨制，城乡教育统筹发展

在世界范围内，城乡分割发展是一种普遍存在的现象，从分割走向融合也是普遍遵循的规律。 [10]取消农业税、建设新农村、 “工业反哺农业、城市反哺农村” 等一系列新政，标志着我国城乡经济社会开始进入统筹发展轨道。在城乡统筹发展过程中，城乡教育也必然要结束过去那种分割状态而逐步向城乡一体化转变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在提出的若干社会关注度高、影响教育改革发展全局的重大问题中，把如何实行城乡教育统筹，改善农村学校办学条件，提高办学水平也列为继续向社会公开征求意见的20个问题的第一个问题。可见，统筹城乡教育发展，既是教育适应经济社会发展、促进社会公平的必然要求，也是当前教育自身改革发展面临的重大问题和目标，而实现这种要求和目标的根本手段和方法必须依靠科学统筹。

1.城乡教育统筹发展的目标城乡教育统筹发展是针对城乡教育分割发展提出来的，其最终目的自然是要缩小由城乡分割发展带来的城乡教育差距，实现教育公平。教育公平原则是现代教育制度和政策活动所应遵循的基本准则，城乡教育统筹发展是在一定政策约束下的实践活动,也必然要体现教育公平的原则要求。教育公平分三个层面：入学机会公平、教育过程公平、教育结果公平。以缩小城乡公共教育资源差距为目标统筹城乡教育发展，关注的是教育的机会公平和过程公平，甚至更多的是过程公平，而没有注意到教育结果是否公平，但机会和过程公平未必就能保证结果公平。因此，要真正体现教育公平的内在要求，城乡教育统筹发展就必须把目标定位在缩小城乡学校教育教学质量和学生学业成就等方面的差距上，通过追求结果公平来促进机会公平和过程公平，最终达成城乡之间的教育公平。衡量教育结果公平的一个重要标志，就是学生学业成就基本均等。这种均等并非要求城乡每所学校的教学质量、每个学生的学业都处于同等水平，因为社区环境、历史条件、文化传统、个体智力、努力程度、家庭出身等不同，学校之间、学生之间也不可能达到均等状态。它要求的是城乡学校之间学生的学业合格水平能够基本均衡，并达到教学大纲和课程标准的基本要求。统筹城乡教育发展，应该是在相关政策和机制方面缩小城乡学生两大群体之间的学业成就差异。实际上，缩小因各种原因导致的学业差异也是许多国家和一些国际性组织的政策重点。比如，美国的《不让一个孩子掉队法》，目的是确保所有的孩子在阅读和数学方面都能够达到具有挑战性的标准，缩短由于种族和社会阶级差别所引起的学业成就差距。[11]OECD教育局实施的学生能力国际评价项目 (PISA)，基本目的也是测试即将完成义务教育的15岁学童在阅读、数学、科学领域的发展水平，以评估其是否能够较好地掌握未来社会生活所需要的重要知识和技能，并以此为成员国审视、评估和监控其国家和学校的整体教育成效和制定教育政策提供重要的参照。[12]

从实践上看，把缩小教育结果差距作为城乡教育统筹发展的基本目标，也有利于提高教育资源统筹的效率。教育教学是一项非常复杂的工作，领导、学校、教师、社会环境以及学生和家长等各个方面差异很大，若仅立足于缩小城乡公共教育资源差距来统筹城乡教育发展，必定会因为资源配置效率太低而造成低效率甚至是无效率的公平，结果可能是只管人、财、物、信息等资源的输入，而不问其针对性、有效性和系统性，农村教育会因此面临投入越多质量越低的境况。

2.城乡教育统筹发展的责任主体

我国城乡教育差距是由于二元结构下的户籍制度、统购统销制度、土地制度、税收制度、社会保障制度，城市取向的教育投资政策、考试制度、重点校政策和教师政策，以及教育法律法规缺乏对农村人口作为弱势群体的关注和执行力不够而造成的。[13]它不是城乡之间在公平基础上形成的梯度差距，而是国家通过 “有保有放”，或者说 “城乡差别发展战略” 人为形成的，是牺牲农村教育而集中主要力量发展城市教育和重点学校教育的结果。同时，在教育体系中，城乡教育所涉及的都是初、中等教育，是教育的基础部分，不仅在规模上属于教育的主体部分，而且公益性更强，市场发挥不了调节作用。从这两个方面看，统筹城乡教育发展，一方面，要依靠政府改善扭曲性的政策环境；另一方面，也需要政府切实履行城乡教育资源主要提供者、教育行为主要调控者、教育发展水平与发展质量监测评估者的职能。政府是统筹城乡教育发展的责任主体。不过，依靠政府统筹城乡教育，有一个如何分清从中央到地方各级政府职责的问题，或者说哪一级政府应该承担起主体责任。这涉及对城市教育与农村教育的区分。在我国，虽然国家对城乡划分有明确规定，但在实际工作特别是城乡分类统计中，城与乡的分类标准是非常模糊的，有的认为区县以上 (包括区县) 是城，建制镇以下 (包括建制镇) 为乡，有的认为建制镇以上(包括所有建制镇) 都是城，其他为乡。[14]不管哪种认识，城与乡的划分起点都在县域之内。以此为依据，城乡教育统筹也需要以县域为单元。同时，幼儿教育、义务教育、普通高中教育和部分中等职业教育，属于教育的初、中等层次，管理上以县为主且多为政府办学。城乡教育的各种资源也基本上由县级政府进行归口管理和统筹配置。这些特点决定了县级政府在统筹中的主体地位。以县级政府为主体统筹城乡教育发展是当前的现实选择。我国城乡教育差距不仅是全国范围内的差距、省域内的差距，同时在县域内也非常突出。所以，城乡教育统筹发展要取得实效，必须先要缩小县域内的城乡教育差距，走一条由小区域到大区域，由县到市再到省，最后在全国范围内缩小城乡教育差距的道路。这首先要求县级政府发挥其统筹的作用，通过学校布局调整和各种教育资源配置中的具体政策措施推进县域内城乡教育的均衡发展。[15]

3.城乡教育统筹发展的具体做法

消除城乡教育双轨制，一是要促进城乡教育平等，二是要特殊优待农村教育。促进城乡教育平等是废除城乡教育双轨制的一般要求，其基本主张是：反对歧视农村教育，倡导城乡教育均衡发展、一视同仁。促进城乡教育平等，就是要给予农村教育合理的身份和待遇，落实政府全力举办农村教育的责任；努力缩小城乡教育条件、水平上的差距，大力改变农村教育的落后局面；推行国民教育均衡发展战略，促进城乡教育入学机会平等、教育财政平等、教育条件平等和成功机会平等，使国民教育成为社会公平的标志。应该说，经过相当长时间的探讨和呼吁，基础教育应均衡发展的思想，现在已经在我国得到了确认。但是，在制度上如何把教育均衡发展思想落到实处，还需要探索。例如，如何让政府切实为农村教育埋单？这就需要具体的制度设计。对此，谈松华建议： “制定包括农村基础教育在内的教育投资法规”， “确定不同地区义务教育的生均成本，并按照不同地区财政收支状况，确定各级政府的分担比例。” [16]也就是说，为了保障农村教育足额的经费投入，必须以立法的形式，统一基础教育的经费要求，根据各级政府的承担能力逐级分派，中央政府最终负责。在当前的现实条件下，促进城乡教育平等，关键是要通过多方面的制度设计，减少和铲平城乡教育的种种落差，最终建立起城乡无等级差异和歧视待遇的基础教育体系。

废除城乡教育双轨制还要求在当前特殊优待农村教育。它的具体要求是，国家要在财政和人力等方面,优先考虑和满足农村教育发展的需要,提供各种专项扶助。之所以要优待农村教育，一是因为农村教育在历史上长期受到歧视，从道义上讲,国家必须对它进行历史补偿；二是因为农村教育当前仍然处在弱者地位上，给予优待，符合正义原则中优先关注弱势群体利益的精神，也符合全社会的整体利益。在教育平等的前提下如何特殊优待农村教育，这需要在制度上加以精心设计。比如，在教育经费问题上，陈敬朴指出： “国家应把农村教育作为大力扶持的弱势事业来对待，采取积极的财政政策，对农村教育给予定向拨款。” [17]再比如，在师资队伍建设问题上，国家可以设置农村教师专项基金，由省市统发农村教师的工资，由政府出资培训农村教师，建立城乡教师交流机制，从而帮助农村学校提高教师待遇和水平。就基本精神来说，特殊优待农村教育，就是要努力加快农村教育发展的步伐，切实解决农村教育的特殊困难，使农村教育真正焕发出生机活力。[18]

（四）制度保障

首先是通过立法和政策保证农村教育发展。美、日、法、英等国都非常重视农村教育立法，通过立法保证农业教育所必需的人力、物力和财力，改革和完善农业教育体系，造就和培养大批农业技术人才。这些国家的农业教育发展较迅速，是与颁布和实施一系列农业教育法令密切相关的。比如1917年美国联邦政府通过的《史密斯—休斯法案》规定，在公立学校中必须开展中等农业职业教育；英国政府规定：凡年满18岁的农民从业前都必须接受为期1年的技术培训并获得相当于中学程度的合格证书；日本从明治时代起就制定法令大力扶助和发展中等农业教育；法国政府自20世纪60年代以来，先后颁布了一些有效的农业教育法令，特别是1960年8月2日的法令，该法令确定了农业教育的方针、教学改革的步骤和措施，使法国的农业教育得到迅速发展。[19]

（五）改善农村落后的生活风气以及生活习惯

农村的生活风气及生活习惯对于农村教育而言有着很深远的影响。首先对于农村的家庭来说，要为儿童创造一个良好的家庭环境。这就要求家长们严格规范自身行为，避免自己的不良习惯和思想影响孩子，农村也可以将思想教育方面的规定纳入村规民约等一些强制性的规范中，以保证农村家庭风气的转变。至于在农村整体的风气转换方面，应树立一些积极向上、健康有益的典型。此外，国家有关部门及村里的领导干部要根据村中的具体情况进行有针对性的文化教育活动，改善陋习、普及科学文化知识。并且由于农村以农民为主要群体、以发展农业为主，因而要做到农科教的紧密结合，将一些先进的、优秀的农业知识和经验以书本、宣传片等教育载体进行广泛宣传，为未来农村社会经济的发展做长远打算。

（六）加大对农村教育的管理力度，强化督察与监督机制

对于农村教育存在的种种问题，地方政府尤其是教育行政部门必须加大管理力度，强化监督，采取切实措施加以解决。

具体说来，对于农村成人教育，第一，必须加大农村扫盲工作的力度，彻底扫除青壮年文盲，并坚决消除返盲现象；第二，要大力发展农村职业技术教育，严把质量关，使农村青壮年脱盲之后能够切实学到一技之长；第三，可以借鉴国际上的做法，建立高层次的成人教育机构，对接受过中等教育的农民进行高层次培养，使之既能在劳动力转移的社会进程中处于主动地位，也能够留在当地兴办非农产业。

对于农村基础教育，一是要努力提高农村小学尤其是初中的入学率，使所有适龄儿童都能接受初等义务教育，95%以上的适龄农村青少年能够接受中等义务教育；二是坚决制止辍学、复读现象，提高农村中小学在校生的巩固率；三是大力调整农村现有学校布局，减少和制止教育资源的浪费；四是在农村构建高中阶段的职业技术教育网络，使接受过义务教育的学生能够继续深造，从而缓解城市高中的就学压力，造福当地农村。[20]

[1]谈松华：《农村教育：现状、困难与对策》，载《北京大学教育评论》 2003年第1期。

[2]国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知， http://www.gov.cn/zwgk/2006-02/07/content_181267.htm。

[3]张乐天：《新世纪我国加强农村教育发展的政策回顾与反思》，载《复旦教育论坛》2010年第3期。

[4]谈松华：《农村教育：现状、困难与对策》，载《北京大学教育评论》2003年第1期。

[5]张乐天：《新世纪我国加强农村教育发展的政策回顾与反思》，载《复旦教育论坛》2010年第3期。

[6]冯广兰：《当前中国农村教育的困境及解决对策——国际比较的视角》，载《当代教育科学》2007年第1期。

[7]范先佐、郭清扬、赵丹：《义务教育均衡发展与农村教学点的建设》，载《教育研究》2011年第9期。

[8]广少奎：《试论农村教育的问题及其对策》，载《教育理论与实践》2003年第11期。

[9]余世存：《农村教育：一个关乎良心、历史和正义的话题》，载《中国改革》2002年第10期。

[10]柳思维：《国外统筹城乡发展理论研究述评》，载《财经理论与实践》 2007年第6期。

[11]曹洪：《“不让一个孩子掉队” 法案之回顾与启示》，载《外国中小学教育》2008年第2期。

[12]王蕾：《教育评价新探》，西安交通大学出版社2007年版，第78页。