加强农村中小学教师队伍建设是破解农村义务教育难题的关键

一、农村教师队伍的现状

农村义务教育面临的首要难点问题是农村中小学教师队伍建设问题。 义务教育均衡发展的最基本要求是在教育机构和教育群体之间， 公平地配置教育资源， 达到教育供给和教育需求的相对均衡。 而在教育资源中师资又是最重要的资源。 国内外的经验反复证明， “教育的发展和质量的提高， 是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的”。[1]为此， 近年来各级政府将农村中小学教师队伍建设摆在了突出位置，进行了大量的工作和采取了许多行之有效的措施。

但从现实和政策评估的角度看， 我国农村中小学教师队伍建设还远远不能满足义务教育均衡发展的需要， 其现状堪忧。一是优秀教师大量流失和减少。 由于农村地区教师待遇普遍偏低、 生活环境艰苦，个人发展机会少， 严重影响了农村教师队伍的稳定性与工作积极性，造成农村优秀教师大量减少和流失，并且流失的主要是骨干教师和35岁以下的青年教师，甚至有的地方由于教师的大量流失， 致使学校无法正常开课， 有些村小只剩下一个 “留守”教师。 二是教师年龄老化现象严重。 农村中小学教师队伍严重老化是一种普遍现象， 并且学段越低， 学校越偏远， 老化的程度越严重。 从年龄结构上看： 50岁以上的老教师居多，30岁以下的年轻教师很少。在一些偏远农村学校，教师的平均年龄达到50岁以上。 三是英、 音、 体、 美等学科教师严重不足。 英音体美课程的开设， 对于学生全面发展来讲具有重要的意义。 但在一些农村中小学由于教师资源匮乏， 远不能满足学校教学和学生发展的需求。 四是职称偏低。 据我们调查， 很多农村学校中级以上职称的教师数量很少， 大部分教师只是初级职称， 还有一部分不够评职称条件。 评上了中级以上职称的教师也都纷纷调往县城或乡镇中心学校， 农村中小学几乎没有高级职称的教师。 五是受过正规教师教育的教师少。 尽管目前一些农村中小学教师学历已基本达标， 但大多是通过函授、 自学考试、 民师转正等途径获得的， 其所学专业与所教授学科往往不一致， 所教非所学。 不仅如此， 在一些农村中小学至今仍然存在着大量的代课教师。 这些代课教师的收入要远远低于在编教师，在同工不同酬的情况下，许多代课教师并没有认真教书，只是“当一天和尚撞一天钟”，其工作效率可想而知。

二、加强农村教师队伍建设的途径

通过上面的叙述， 不难发现， 农村中小学教师队伍无论是从数量、 质量和结构上都满足不了农村义务教育发展的需要。结合我国的现实国情， 在体制、 机制等问题短时间内尚不能得到根本解决的背景下， 要加强农村中小学教师队伍建设， 主要应解决好以下几方面的问题。

（一） 加强和完善农村中小学教职工编制管理工作， 促进教师资源合理配置

众所周知，农村中小学教师紧缺， 特别是边远山区学校教师严重不足， 这些学校的教师工作量特别大， 任务繁重， 每天工作时间很长。 在一些村小或教学点有的教师要包一个班甚至两个班的全部教学任务， 每天在学校从早忙到晚， 回家还要批改作业。 目前学校教师编制是按照在校学生人数确定的， 农村中小学在校学生少，校点分散， 这样教师编制就少， 而学校开的课程并不少。 因此， 在编制方面政府及教育主管部门应制定特殊政策， 向农村中小学教师倾斜， 使农村教师有比较充足的时间和精力进行自我提升。

1.适当增加农村学校教师编制

在城乡中小学教师统一编制标准的基础上， 各地应根据义务教育均衡发展的要求， 充分考虑农村的实际情况， 对农村、边远、 少数民族集中、 教学点分散或成班率低的地区， 在编制标准上适当倾斜，增加农村义务教育学校教师编制。

2.增加专业教师编制

农村学校普遍缺少英语、 音乐、 美术、 体育、 科学、 信息技术教育等学科的专业教师， 应该为农村学校增设专业教师编制。 但是， 这样的专业编制不是按学校平均分配的， 而是根据乡镇学生数量科学配置，由乡镇统一调配使用。如针对教学点教学需要，可施行专业教师巡回走教制或安排集中授课。

3.教学和后勤编制分离

目前的中小学教师编制中包括教师、 职员、 教学辅助人员和工勤人员。 从科学的角度来看， 应该根据学校规模， 明确细分各类人员在总教师编制中的比例。在后勤逐步社会化的今天，学校工勤人员不应该占用中小学教师的编制， 学校的后勤职能可以由社会的专业公司承担。

4.建立教师退出机制。 在农村学校， 存在部分年龄老化和知识结构老化的教师， 他们中的一些人， 即使经过培训也无法胜任教学工作。 教育行政部门应采取相关措施， 对达到一定年龄而其教学效果被认为比较差的教师， 工资适当上浮， 实行强制性退休，将其空出的编制用于补充合格人员， 如优秀大学生。对于新进教师一律实行聘任制。 彻底打破教师职业的终身制，这种灵活的用人机制有利于教师队伍的管理， 同时也在一定程度上保障了教师队伍的质量， 从根本上解决广大农村地区中小学教师“有编难补”的问题。[2]

（二）创新教师招聘思路，培养留得住的本土名师

农村中小学师资弱， 是一个共性的问题， 也是一个很难解决的问题。 多数学校在走这样的怪圈， 新教师很难招聘到， 对偶尔招聘到的一两个新教师， 学校十分注重对他们的培养， 培养效果也不错， 一般到第三年这些教师已经成为学校的教学骨干， 而此时却也到了年轻教师开始申请调动的最佳时机。 如此年复一年， 最终留在农村薄弱学校的仍然是那一批老教师。 所以， 应创新教师招聘思路， 要培养留得住的本土名师， 这才是农村中小学， 尤其是薄弱学校摆脱困境的根本保证。 而要培养留得住的本土名师，实行“定向招聘”与“定向培养”是行之有效的好方法。

所谓“定向招聘”，就是面向本乡本土的大学毕业生招聘农村边远地区中小学教师。 与教育管理部门签订合同的大学毕业生必须至少在农村边远地区中小学或教学点服务五年， 五年后可以续签或到其他学校任教。如湖北省恩施市已经进行了两年，效果相当不错。两年来该市已经招聘了10多名大学毕业生到农村边远地区教学点任教， 就目前了解的情况而言， 这些教师都能在教学点安心工作。 而以往在教学点工作的资教生是 “上午高高兴兴而来， 下午哭哭啼啼而去”， 原因是他们不是本地人，教学点放学后， 其他教师都回家了， 这些大学毕业生没有地方吃饭， 晚上孤孤单单的， 连说话的人都没有， 所以很难待得下去。

“定向招聘” 的另一做法是， 对农村义务教育学校新录用教师使用事业单位编制并实行年薪制。如从2012年起， 湖北省农村义务教育学校（不含县城） 新录用教师实行“国标、 省考、县聘、 校用” 的新机制， 新录用教师招录对象为在岗未入编的符合条件的资教生（含特岗生）、应届或往届大学本科及以上学历毕业生。 新录用教师实行年薪制， 在边远贫困地区任教的，每人每年3.5万元，在其他地区任教的每人每年3万元，并根据经济社会发展水平适时调整， 资金由省级财政负担， 使用事业单位编制。 此举旨在激励优者从教、 保障教者从优， 使新录用教师在农村体面教书、有尊严地生活。

所谓“定向培养”，是指通过合同形式选招部分优秀学生委托相关高校培养， 毕业后分配到生源所在地的村小或教学点任教的教师培养模式。如江西省泰和县从2006年开始，每年从初中毕业生中选招部分优秀学生， 通过 “3+2” 的大专学习方式，与井冈山大学和吉安师范学院联合培养语、 数、 外、 音、 体、美等学科的教师。这些学生毕业后分配到生源所在地的村小或教学点任教。 为了保证该计划的顺利实施， 县财政加大投入，每生每年可以获得1500元助学金。2011年，第一届毕业生共计13人已经分配到位， 有效地解决了农村边远地区中小学师资短缺和师资结构不合理的问题。 与此同时， 要抓住我国中小学教师供求关系正在发生变化的契机， 加大农村中小学人事制度改革， 优化、 调整农村教师队伍结构。 按照 “凡进必考” 原则，实行新进教师公开招聘制度和教师资格认定制度， 严把新聘教师入口关， 杜绝不具备教师资格的人员进入教师队伍。 充分利用近些年高校毕业生充裕的有利时机， 力争经过若干年的努力，使大多数农村小学教师学历达到大专及以上水平， 初中教师本科学历成为主体； 同时可通过扩大实施农村中小学教师教育硕士培养计划等多种方式， 为农村学校补充一批具有较高素质、较高学历的青年教师。

（三） 建立教师定期交流轮岗制度， 组织城镇重点中小学教师对农村学校进行帮扶

教师定期交流轮岗制度的重点是教师由城市向农村、 由强校向弱校、 由超编校向缺编校定期流动。 在部分地区已经进行了探索的基础上，尽快建立城镇教师到农村学校任教服务制度，并以此作为教师职务晋升和评优的重要条件； 鼓励城镇教师到农村学校支教， 鼓励他们当中的优秀者去最艰苦的地区和学校工作； 城镇重点中小学要不定期地委派有关学科教师到被扶持的学校讲课、 听课、指导备课和教学， 形成 “一帮一” “一带一” 的态势， 尽快提高农村学校教师的教学业务能力， 并且这种扶持不应当是有偿的， 而应把它看作是对广大人民群众长期关心、 支持重点中小学发展的一种回报。 如湖北省恩施市施州民族小学帮扶农村薄弱学校的做法就取得了很好的效果。 该校是一所州市共建的城区小学， 在促进城乡义务教育均衡发展过程中对农村学校进行“一对一”的帮扶。该市新塘中心小学是一所离市区60公里左右的乡镇小学， 为了帮助新塘中心小学规范管理， 提高教学质量， 施州民族小学每年派5～7名优秀年轻教师到新塘中心学校支教， 该校副校长也是从施州民族小学派过来的中层干部， 以这种 “送下去” 的方式向农村小学提供先进的教学经验和管理理念， 带动了农村学校的课程改革和管理方式改革。 同时， 新塘乡中心小学每年派5～7名教师到施州民族小学跟岗学习， 教师和领导跟岗的时间一般在一周左右， 还有一名教师跟岗一年时间。 到目前为止， 新塘中心小学已经派教师140人次进行跟岗学习，教师业务水平得到较大提高。

此外， 还可根据需要推行政府购买教师岗位， 让新聘教师先到最需要的农村学校工作； 实施大学毕业生服务农村教育和大学毕业生青年志愿者行动计划， 鼓励大学毕业生到基层、 到农村任教、 支教； 推进高等学校青年教师、 各级党政机关公务员到农村学校支教服务行动。

（四） 大力提高农村， 特别是边远、 贫困地区教师经济待遇，稳定农村教师队伍

农村中小学由于办学条件差， 教师待遇差， 很难留住人才，骨干教师少。要吸引优秀教师到农村任教， 稳定农村教师队伍，调动农村教师的工作积极性， 关键是要提高教师的经济待遇，改善教师的物质生活条件。 国务院2012年9月7日发布的《关于加强教师队伍建设的意见》 再度强调， 要 “依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平， 并逐步提高，保障教师工资按时足额发放”； “对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策”。

1.明确各级政府的责任，逐步建立省级统筹的义务教育学校教师工资保障机制

根据我国的实际情况，借鉴其他国家的经验，要提高农村，特别是边远、贫困地区教师经济待遇，就必经进一步明确各级政府的教育财政责任。 从我国财政收入分配的格局和多年的实践看， 义务教育学校教师工资不能由基层政府负担。 除发达地区外， 义务教育学校教师工资应实行省级统筹， 让省级政府成为教师工资最主要的负担者， 省级政府可以在全省范围内按国家统一规定的编制标准和工资标准将教师的工资福利支出采用专款的形式交由银行按月足额发放给教师。 这样做， 有利于防止基层政府或教育部门截留、 挪用义务教育经费， 拖欠教师工资， 同时也有利于在全省范围内为中小学教师创造一个大体相近的工资福利条件，从而有利于贫困落后地区农村教师队伍的稳定和义务教育的均衡发展。

2.建立农村中小学教师激励制度， 鼓励优秀教师到艰苦边远农村地区学校任教

按 《教师法》 规定， 国家应建立艰苦边远农村地区中小学教师特殊津贴制度，向在艰苦边远农村地区初中、 小学、 村小和教学点工作教师实行待遇倾斜。 从我们实际调查结果看， 目前农村教师津补贴尚无国家标准， 实施农村教师津补贴政策的地方政府数量仍然较少， 发放标准普遍较低。 因此， 要吸引和留住更多优秀人才在艰苦边远农村地区任教， 就必须大幅度提高津贴标准， 并且对那些越是在地理位置偏僻、 自然条件艰苦的农村学校工作的教师， 享受的特殊津贴应越高。 为此， 省级政府应依据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师津贴进行适当分类， 形成合理的等差梯度， 建立全省统一分类标准的农村教师补贴。 这样做一方面可以平衡统一省域内义务教育阶段教师收入， 另一方面可以激励更多的优秀教师到农村边远地区任教， 从而促进城乡义务教育均衡发展。 此外， 应健全医疗养老等社会保障制度，保证农村中小学教师安居乐教。

3.改善农村学校教学与生活条件， 提高农村中小学教师教学积极性

要想让教师在农村学校任教， 基本教学与生活条件的保障也很重要。 一些农村学校教师生活条件十分艰苦。 如， 很多农村学校无宿舍、 无食堂， 外地教师均寄住在由学校教室改建成的集体宿舍中， 生活配套设施缺乏， 教师吃饭、 洗澡等十分不便。 要稳定农村教师队伍， 政府和教育主管部门就必须为农村教师提供基本的生活条件。 如兴建教工宿舍， 完善用水、 用电和娱乐等生活配套设施等。 此外， 还应大力改善农村中小学的教学条件， 如添置计算机、 建立多媒体教室和语音室等， 缩小农村中小学与城市中小学在教学条件方面的差距， 这也将极大地提高教师的教学积极性并稳定农村教师队伍。

4.正确面对农村教育的现实， 妥善解决农村代课教师的工资待遇问题代课教师是我国教师队伍中的一个特殊群体， 他们补充了农村中小学师资力量的不足， 特别是在一些边远贫困农村地区的教学点， 主要由代课教师任教。 近年来， 尽管国家采取了很多措施， 试图逐步取消代课教师， 但目前来看， 代课教师在我国中西部农村地区仍有相当的数量， 要在短时间内取消代课教师， 既不可能， 也不现实。 因此， 必须妥善解决农村中小学代课教师工资待遇问题。

第一， 必须正视农村代课教师在一定时期内仍将存在的事实， 尽快出台相应的政策和管理办法， 及早制定农村代课教师的聘用标准、考核办法和辞退制度。

第二， 因地制宜， 每年安排一定的教师编制， 将多年在教学中兢兢业业、 已取得大专学历和教师资格证的优秀农村代课教师转为公办教师。

第三， 将农村代课教师工资全额纳入政府财政预算， 直接在农村税费改革固定性转移支付资金中列支， 以解决农村中小学的后顾之忧，消除农村中小学教育乱收费的隐患。

第四，努力提高农村代课教师的工资待遇，尽可能地与当地公办教师同工同酬，至少要达到当地最低工资标准。

第五， 应逐步将农村代课教师医疗、 失业和养老保险等纳入社会保障范围，让他们安心从教。

[1]雅克·哈拉克： 《投资与未来 ——确定发展中国家教育重点》， 尤莉莉、 徐贵平译，教育科学出版社1993年版，第118页。

[2]范先佐： 《义务教育均衡发展与农村教育难点问题的破解》， 载《华中师范大学学报》2013年第3期。