机关制度之行文行文

行文制度指机关与机关之间的行文必须遵守的行文准则和规定，包括行文关系、行文方式和行文规则三个方面的内容。机关文秘部门必须按照党和国家有关文书工作的规章制度来处理文书，以保证机关行文有条不紊地进行，提高机关的办事效率。为了避免行文混乱(如重复行文、公文绕道旅行、不合行文关系等)，保证机关与机关之间上下左右联系顺畅，国家必须制定统一的行文制度。

一、行文关系

行文关系是指发文机关与收文机关之间文件的往来关系。具体地说，行文关系是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围所确定的机关之间的文件授受关系。

我国党政机关的行文关系，一般包括两个种类。

1.隶属关系

即同一系统的机关，有上级领导机关，有下级被领导机关，下级机关之间构成的领导与被领导的隶属关系(见图2-1)。

图2-1

2.非隶属关系

即行文机关之间，不是上下级关系，没有领导与被领导关系。这种关系包括以下三种关系:

第一， 上级业务主管部门和下级业务部门之间具有业务上的指导关系(见图2-2)。

图2-2

第二，非同一系统的机关之间，无论级别高低，既无领导与被领导关系，又无上下级业务部门的指导关系，是不相隶属的关系(见图2-3)。

图2-3

第三，不同系统的同级机关之间和同一系统的同级机关之间的关系，属于平行关系(见图2-4)。

图2-4

以上这两种情况的机关之间，根据工作需要往来文件，就构成了一定的行文关系。第一种情况的机关之间相互行文必须使用上行文或下行文，第二种情况的机关之间相互行文则应使用平行文。

二、行文方式

根据机关之间的不同的行文关系， 可以将机关之间的行文分为上行、平行和下行三个方向，并按实际需要分为以下不同的行文方式。

(一)下行文

下行文是指上级领导机关对所属下级机关的行文。根据发文的不同目的和要求，下行文可分为以下三种行文方式:

1.逐级下行文

逐级下行文是采取逐级下达或者只对直属下级机关下达的一种行文方式。有许多工作是只要求直属下一级机关了解和办理的，只发给某个或某些有关的下一级机关，或同时发给所属的各个下级机关，不要求再向下传达的，都属于逐级下行文。如国务院向各省、自治区、直辖市人民政府下发文件;各省、自治区、直辖市人民政府再向各自所辖的市、县下发文件(见图2-5)。

图2-5

2.多级下行文

多级下行文是指党政领导机关根据工作需要，同时下达几级机关的一种行文关系。如党中央的有些文件同时下发到中共各省、自治区、直辖市委，中共各市委及其他单位党组织(见图2-6)。

图2-6

3.直达基层组织和群众的行文

直达基层组织和群众的行文指的是党政领导机关直接发到基层的党政组织或人民群众的一种行文方式。非机密性的文件，还可采取组织宣讲、登报、广播等办法直接与群众见面。还有些法规性文件也直接在报刊上刊登，或采取张贴的方式发给群众(见图2-7)。

图2-7

(二)上行文

上行文是下级机关向所属上级领导机关行文的一种行文方式。根据工作需要，上行文可分为以下三种方式:

1.逐级上行文

逐级上行文是指采取逐级上达或者只对直属上级机关送呈的一种行文方式。除特殊情况外，下级机关一般应直接向自己的所属上级领导机关请示与报告工作，保持正常的领导与被领导的工作关系(见图2-8)。

图2-8

2.多级上行文

多级上行文是指各级党政机关根据工作需要，同时上报几级领导机关的一种行文方式。如，县政府行文给省委并报国务院。当然，多级行文在使用中一般较少，往往是由于问题比较重大，需要同时报请直属上级和更高级的领导机关了解与批示时才使用(见图2-9)。

图2-9

3.越级上行文

越级上行文是指在非常必要的时候，下级机关可以越过自己的直接上级领导机关，向更高级的上级领导机关直至中央行文的一种行文方式(见图2-10)。

图2-10

【提醒您】

什么情况下可以越级请示

在工作中，遇到以下情况可以越级请示。

一是突然发生严重自然灾害或社会突发性事件，非常紧急，逐级上报请示会延误时机造成损失的。

二是按有关业务管理体制，可以越级请示的问题。

三是无须经过直接上级的一般的公务，这类公务不涉及其直接上级职权，并且有关情况比较清楚，处理原则比较明确。

四是被上级机关长期搁置而又确需解决的问题，或者对直接上级的决策有意见、争执不下一时难以执行而又急于处理的问题等。

(三)平行文

平行文是指互相没有隶属关系、业务指导关系的同级机关，或者不属同一系统的机关部门之间的一种行文。具体而言，平行文可在不分系统、级别、地区的党政军机关、团体、企业、事业单位之间使用(见图2-11)。

图2-11

三、行文规则

行文规则是党政机关行文必须遵循的具体规定或准则。认真执行行文制度，除了正确认识行文关系、选择行文方式外，还必须严格遵守行文规则。《党政机关公文处理工作条例》第四章列出了行文规则(见表2-1)。

表2-1 公文行文规则简表

【知识拓展】

公文行文规范中的常见问题

行文是指一个法定作者向另一个法定作者或法定作者自身内部各级机构的发文。这一发一收之间必然构成一对行文关系。这种关系不是随意产生的，它是按照机关的性质、地位、隶属及职权来形成的，是有其客观规律的，这也就形成了公文行文的基本原则。我们在公文处理工作中，只有按行文原则办事，才能使文件在党和国家领导党的事业及治理国家施政方面，真正发挥其应有的作用。否则，必将干扰工作的正常秩序，打乱隶属，造成指挥、协调、沟通等方面的混乱。为确保公文行文的规范性，以下一些常见问题值得我们注意。

一、不加分析地把上级来文作为范文

由于有的领导机关存在对公文规范化的重视程度不够的现象，其所制发的公文难免也有时出现不合规范的地方，而有的基层单位的文秘人员往往认为上级秘书部门水平高，他们制发的公文都是正确的，即使有时发现了与公文规范不一致的地方，也认为上级那样做总是有道理的，于是上行下效，造成不规范公文泛滥。所以，每一个文秘人员都要努力学习，把思想认识统一到公文规范上来，选择范文时要按公文规范进行判断，不能认为发文单位的级别越高其所制发的公文规范化程度就越高。同时，要求级别越高的领导机关越要重视公文处理的规范化。

二、守旧现象严重

公文规范处在不断变化和完善之中，任何标准和规范都可能被修订。如《党政机关公文处理工作条例》《发文稿纸格式》《出版物汉字使用管理规定》等，都是公文制作的法规性文件，并构成了公文规范的完整体系。广大文秘人员要加强学习和研究，跟随公文发展的动态，在公文实践中力求使用最新的标准和规范，尽量准确地理解和掌握公文规范的完整体系，不要在新的公文法规颁布很长一段时间后还抱着老一套不放。

三、发往国外的函件用外文

汉语是世界通用语言，我们在国际交往中完全可以理直气壮地使用汉语。使用中文不仅符合国际惯例，而且也体现了对中国主权、中国文化的尊重。外国人就不会因为你不懂外文而改用你国的文字。

四、用计算机起草公文时仅将定稿归档

由于办公自动化的发展，许多文秘人员直接在计算机上起草文稿，各次修改过程也直接在机上进行，最后打印和归档的是定稿。由于定稿无法体现修改过程，对于非常重要的文稿，一旦出现问题，难以分清责任，档案的借鉴作用就要大打折扣。正确的方法，是在原始稿上反复修改，把经领导签字的修改后的定稿，作为归档的真实原件。

五、用传真件代替正式文件发文或归档

传真件不能代替正式公文，因此，对于重要的公文，虽然紧急情况下可用传真件发文，但发出传真件后要及时补寄正式公文。另外，由于传真件纸张材料的特殊性，保存不久字迹就会全部褪尽，如果直接将其归档，时间长了就会失去其档案意义，正确的方法是将传真件复印后归档。由于复印件也容易褪色，这时可使用固色剂延长文档保存期限。

六、自己给自己行文

公文的行文，要么表现为是一个机关对另一个机关法定作者相互之间的运行， 要么表现为是在一个机关内部上层领导对所属非独立法人的处、科、室的运行。什么叫“自己给自己行文”?如果某一机关制发了一份通知，在向外单位及所属内部机构主送的同时， 还抄送给这个机关的首长，这就是“自己给自己行文”。这位首长，是这个机关的法人代表，代表着机关的法定作者，他代表机关签署发出的文件，然后自己又变成接受者，这不是自己给自己行文又是什么? 这种见怪不怪的现象，别说在基层，就是在一些中、高级机关也时而出现，理由就是因为这样的文件需要发给领导同志个人一份。笔者认为，通过“抄送”的形式来发是对“行文”这一基本概念的扭曲，正确的做法是通过划分文件“正本”“副本”与“存本”的方法来处理，即发文时留出副本若干份，单独造单把这些副本文件分送给本机关的有关领导， 到一定时候再予以收回并在分送单上加以注销。

资料来源:《浅析公文的行文规范》，杨加草，《安徽文学》2010年第2期，略有删改。