强化诉讼法律监督的研究报告

对刑事诉讼活动、民事审判和行政诉讼活动、刑罚执行和监管活动实施法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职责。2008年以来，全省检察机关在省委和最高人民检察院的领导下，在省人大及其常委会的监督和支持下，在其他政法机关的配合下，认真履行法律监督职责，着力解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，有力地维护了司法公正和法制统一。

一、开展诉讼法律监督的基本情况

（一）刑事立案和侦查活动监督切实加强

各级检察机关针对群众反映较多的有案不立、有罪不究和以罚代刑等问题，加大监督力度。一方面坚持有罪必究，对应当立案而未立案的，监督公安机关立案1887件2411人，提起公诉439件616人，法院已审结357件492人，全部做出有罪判决，其中被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的13人。另一方面坚持无罪保护，对不应当立案而立案的1428件1670人依法提出纠正意见，公安机关已纠正1426件1668人。以监督纠正错捕漏捕、错诉漏诉和违法采取强制措施、刑讯逼供、暴力取证等问题为重点，认真履行审查逮捕、审查起诉职责，严把事实关、证据关、程序关。依法审查逮捕各类刑事犯罪嫌疑人114232人，审查起诉121671人。对应当提请逮捕而未提请、应当移送起诉而未移送的，决定追加逮捕3913人，追加起诉3230人，其中249人被法院判处十年有期徒刑以上刑罚。对不符合逮捕、起诉条件的，依法不批准逮捕22806人，不起诉10871人。对侦查活动中的违法行为提出书面纠正意见4018件次。

（二）刑事审判和民事行政诉讼监督全面展开

各级检察机关以深入开展刑事审判法律监督专项检查活动为契机，加大审判监督力度，对认为确有错误的刑事判决、裁定依法提出抗诉529件，审判机关已审结342件，改判或发回重审221件，采纳抗诉意见率为64．7％。在专项检查活动中，对21641件公诉案件进行全面核查，复查重点案件2071件，发现应当监督而未监督的案件105件，并通过抗诉、再审检察建议和纠正违法通知等方式提出监督意见。立案复查并办结不服生效刑事裁判申诉案件186件，提出抗诉32件。对审判活动中违反法定程序以及侵犯诉讼参与人合法权益行为提出纠正意见631件次。民事行政诉讼监督以关注民生、促进社会和谐稳定为出发点，着眼于最大限度地维护公民合法权益，依法运用抗诉、再审检察建议、纠正违法通知等法定方式，对确有错误的民事、行政判决、裁定提出抗诉710件，法院再审672件，改判289件，撤销原判发回重审36件，调解87件。向人民法院提出再审检察建议302件，人民法院共采纳148件。加强对法院民事执行活动的法律监督，办理执行监督案件665件，人民法院采纳监督意见321件。

（三）刑罚执行和监管活动监督深入开展

各级检察机关针对近年来监管场所暴露出来的突出问题，以纠正违法审查执行机关减刑、假释、暂予监外执行和监管违法为重点，实行日常监督与专项检查相结合，共检察发现提请裁定减刑、假释不当及呈报、决定（批准）暂予监外执行不当3767人，监督纠正3333人。检察发现监外执行罪犯监管改造违法13764人，监督纠正13036人；认真落实纠正和防止超期羁押的长效机制，及时监督纠正超期羁押156人。加强对职务犯罪罪犯、涉黑涉恶罪犯等“九类人员”刑罚执行和监管活动的监督，对3万余名“九类人员”建立监督档案。加强对执行机关日常监管活动的监督，发现并纠正不依法交付执行43人，违法收押、释放163人。

（四）依法查办司法人员职务犯罪案件

各级检察机关坚持把查办司法不公背后的职务犯罪作为增强监督实效的重要举措来抓。对人民群众举报、上级领导交办、相关单位移送以及诉讼监督工作中发现的职务犯罪线索认真深入调查，凡是涉嫌犯罪的，不管涉及到什么人，坚决做到有案必办、有罪必究。共查办侦查、检察、审判、刑罚执行和监管工作人员职务犯罪案件353人。比较典型的案件有：省监狱管理局原局长刘万清滥用刑罚执行权贪赃枉法案，湘潭市中级法院原审判员郭进辉受贿、民事枉法裁判案，常德市中级法院执行局原局长文小平等三法官受贿案，蓝山县政法委原书记徐小明徇私枉法案，临湘市检察院党组成员李晓山、公安局刑侦大队副大队长姚传文等放纵杀人罪犯、帮助逃避处罚的徇私枉法系列案，湘潭县公安局干警杨任坤、吴丹等刑讯逼供致人死亡案，德山监狱原监狱长向建春受贿、徇私舞弊暂予监外执行案等，纯洁了司法队伍、维护了司法权威。

（五）切实加强检察活动的自身监督

各级检察机关针对执法中容易发生问题的重点岗位和薄弱环节，完善了检察业务工作规范和流程，建立了执法档案；全面推行检务督察制度，运用执法状况考评、专项督察、个案督察、调研督察等手段，及时纠正执法不规范的突出问题。加强对职务犯罪侦查权的内部监督制约，完善和落实讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，全面实施职务犯罪审查逮捕上提一级改革，严格执行办理职务犯罪案件立案报备、拟决定不起诉和撤销案件报批制度，全省职务犯罪案件不起诉率、撤案率持续下降，案件质量大幅度提高。深化人民监督员制度试点，就人民监督员选任方式进行了改革试点，得到了高检院的充分肯定。深化了检务公开制度，制定了《深化和推进执法公开公正实施细则》。依法接受其他司法机关的制约，及时复议复核侦查机关认为不批捕、不起诉决定错误的案件223件，依法撤回审判机关认为起诉不当、抗诉不当的案件124件。加大对检察机关错误决定的纠正力度，共立案复查490件不服检察机关处理决定的刑事申诉案件，改变原决定99件。

（六）落实诉讼监督的改革措施和工作机制

全省检察机关在诉讼监督工作中，坚持按照中央、最高人民检察院、省委、省人大关于加强法律监督工作的要求，注重突出监督重点，强化监督措施，增强监督实效。一是深化思想认识。全省检察机关在开展社会主义法治理念教育和学习实践科学发展观活动中，认真查找诉讼监督工作中存在的不敢监督、不愿监督、不善监督问题，增强法律监督工作的责任感。二是完善诉讼监督机制。积极落实司法体制改革要求，不断探索改革措施，完善监督工作机制；为畅通信息渠道，建立了全省检察机关刑事抗诉案件网络审查平台；建立全省监外执行检察监督电子工作平台，并积极争取省委政法委将监外执行罪犯监督管理和超期羁押工作纳入了综治考评；在监管场所推行在押人员约见检察官制度。省检察院与省高级法院建立了党组联席会议制度，全省有9个市级院，92个县级院与同级法院建立了检察长列席法院审判委员会制度。三是创新监督方式和手段。坚持纠正违法与检察建议相结合，在严肃监督纠正严重违法行为的同时，对一般性的违法行为，提出检察建议；坚持同步监督与提前介入相结合，在重大刑事案件中，检察机关提前介入引导侦查取证；对监管执法活动实行同步监督，探索对办理减刑、假释、保外就医案件实施过程监督的有效方式；坚持日常性监督和专项监督相结合，增强了监督能力。

二、诉讼活动法律监督工作中存在的主要问题

近年来，全省检察机关认真履行法律监督职责，取得了一定成绩，但也存在不少差距和不足，法律监督的力度、质量和效果与依法治国的要求和人民群众的期盼不适应的矛盾还比较突出。

一是对刑事侦查的法律监督相对滞后。主要表现在：刑事立案监督信息不畅，司法实践中，检察机关只有通过全面调取公安机关的治安案件、刑事案件以及刑事拘留、行政处罚、劳动教养、取保候审等情况，才能获取立案监督线索，但由于缺乏具体操作规定，检察机关难以掌握上述信息；刑事侦查监督比较困难，根据刑事诉讼法的规定，检察机关认为公安机关不立案理由不成立时，虽可以通知公安机关立案，但对公安机关立案后是否真正进入刑事诉讼程序无从知晓，以致一些立案监督案件“立而不侦”、“久侦不结”的现象时有发生，刑事拘留在程序上缺乏监督制约的规定，致使这一环节的违法问题难以及时纠正；对侦查活动中的先拘后立、刑讯逼供、暴力取证等违法行为，检察机关因缺少知情渠道和监督手段，不能有效地履行法律监督职责。

二是刑事审判监督成效不够明显。其主要表现为：抗诉改判率不高， 2008年以来全省检察机关抗诉案件的改判率仅为60％左右。这既反映了检察机关抗诉案件可能存在质量不高的问题，同时也不能排除一些审判机关存在固执己见问题，有关考评机制对抗诉改判率严格限制，其产生的影响是客观存在的；法官自由裁量权过大，一些事实情节基本相同的案件判决结果差距较大，一些案件罚金刑过重，对判决前交纳罚金的量刑偏轻，罚金刑对自由刑影响较大；对职务犯罪案件判处缓免刑比重过大，全省职务犯罪案件判处缓免刑人数占起诉的职务犯罪案件人数的75％，其中渎职侵权犯罪案件缓免刑适用率高达84．7％。

三是刑罚执行和监管活动监督相对被动。公安机关对看守所羁押的犯罪嫌疑人和留所服刑罪犯未与检察机关分别建立信息通报制度，致使这一环节的法律监督不能到位；有的法院决定暂予监外执行的罪犯未直接送交执行的公安机关，常常造成暂予监外执行罪犯漏管；有的监管改造场所对呈报减刑、假释、保外就医具有较大的随意性，法院对减刑、假释的开庭听证流于形式，损害了国家刑罚的严肃性和威慑力。目前，我省侦查、公诉环节的超期羁押问题基本得到解决，但由于检察对法院实行同级监督，审判环节超期羁押问题监督纠正困难，从超期羁押专项检查的情况看，二审案件普遍存在审查超期限问题。

四是民事、行政诉讼监督工作相对薄弱。加强对民事、行政诉讼活动的法律监督是人民群众的迫切要求，也是历届人大会议人大代表关注的问题。当前，民事、行政诉讼监督存在的问题和困难主要是：①调卷问题仍未彻底解决。虽然两高已联合下发了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》，但实践中一些审判机关往往以各种理由不予配合，有些案卷归档不及时，致使检察机关不能及时阅卷或无卷可调。②纠正违法通知等形式的监督落实困难。司法实践中，少数审判机关对检察机关提出的纠正违法通知、检察建议既不提出异议也不执行。如邵阳市检察机关近三年来共向法院发出再审检察建议17件，除1件调解结案外，其余16件均未采纳。③民事、行政案件执行监督缺位。虽然民事、行政案件存在“执行难、执行乱”的问题，但由于法律没有对执行环节的监督做出具体规定，检察机关的监督只能靠协调进行，不能从机制上对民事、行政案件执行活动进行有效监督。

五是检察机关法律监督能力有待提高。一些检察机关和检察人员对诉讼监督有畏难情绪，不敢监督、不愿监督的问题依然存在。有的对检察机关的职能定位认识不全面，执法理念不端正，不能正确处理好执法办案与依法监督的关系，仍然存有重办案轻监督、重配合轻制约、重实体轻程序的现象。有的检察人员法律功底不扎实，认定犯罪、适用法律能力不强，不能及时发现执法活动中的违法问题，仍然存在该监督不监督、该抗诉不抗诉、该纠正违法不纠正等情况。对破解制约法律监督难题、提升法律监督效能等缺乏深入系统研究，对监督意见的落实情况跟踪督促不够有力，特别是对放纵犯罪、侵犯人权和徇私舞弊、枉法裁判等群众反映强烈的司法腐败问题，缺乏突破案件的能力，监督的力度和效果还不适应维护司法公正的需要。上级院对下级院法律监督工作的领导和指导机制不健全，检察机关内部协作配合有待进一步加强，还没有形成上下统一、内部整合、运行高效的一体化工作格局。有的检察人员执法作风不好，职业道德和接受监督的意识不强，极个别人办关系案、人情案，以案谋私，违规违纪，损害了法律监督者的形象。

上述问题，既与检察机关自身法律监督素质有关，又与法律规定过于原则、笼统、法律监督机制不健全有着直接的联系。比如：检察机关与相关执法单位的信息共享机制尚未建立或不够完善；对变更强制措施、自行再审和民事执行、调解等方面的监督机制尚未建立；检察机关对减刑、假释、暂予监外执行案件的同步监督程序规定不明确，缺乏操作性；检察长列席审判委员会的范围和程序等缺乏具体规定；有关部门接受监督的制度规定不够明确具体。正是由于有关法律监督的程序规范、制度机制等尚未建立健全，制约了法律监督工作的有效开展。我们将以改革创新的精神和求真务实的态度，加强和改进法律监督工作，加强与政法各部门的配合与协作，努力完善工作机制，提高法律监督的能力和水平。同时，恳请省人大及其常委会进一步加大对法律监督工作的监督力度，帮助检察机关协调解决法律监督工作中遇到的实际困难和问题。

三、加强和改进法律监督工作的主要措施

最近，省委、省人大从深入贯彻党的十七大精神，坚持和发展中国特色社会主义，全面落实依法治国方略的战略高度，做出了加快我省经济发展方式转变，推进“两型社会”建设的重大部署，确定了建设法治湖南的重要决策，并将司法公正作为法制建设的工作重点，这就对检察机关法律监督工作提出了新的更高的要求。全省检察机关要以省人大常委会听取和审议法律监督工作为契机，认真贯彻中央、省委和高检院的部署要求，忠实履行法律监督职责，更好地保障法律的统一正确实施，维护社会公平正义与和谐稳定。

（一）坚持党的领导和人大监督，把握检察工作的正确方向

坚持党的领导、人大监督是做好检察工作的根本保证。要进一步增强党的观念，健全向党委的请示报告制度，及时报告检察机关的重大工作部署、重要改革措施和重要工作事项，不折不扣地贯彻落实中央和省委的决策部署，努力为全省经济社会发展的大局服务。要进一步增强接受人大监督的意识，认真学习贯彻监督法，完善接受人大及其常委会、人大代表监督的工作机制，定期向人大报告工作，虚心听取意见、建议和批评，更加自觉地把法律监督工作置于人大和人民群众的监督之下，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，确保检察权的正确有效行使。

（二）强化法律监督意识，提高诉讼监督能力

认真学习胡锦涛等中央领导同志关于加强和改进检察机关法律监督工作的一系列重要指示精神，正确把握检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，始终把强化法律监督，维护公平正义作为检察工作的根本任务。紧密结合“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动和“反霸权思想，反特权作风”教育活动，引导全省检察干警不断增强做好法律监督工作的责任感，培植理性、平和、文明、规范的执法理念，牢固树立“立检为公，执法为民”的执法观和正确的政绩观，正确认识诉讼监督工作面临的困难和存在的问题，认真分析原因，积极采取有效措施。加大专业化建设力度，建立符合诉讼监督特点的教育培训机制，深入开展“岗位练兵、岗位成才”活动。进一步增强做好诉讼监督工作的主动性，不断推动诉讼监督工作科学发展。

（三）突出监督重点，增强监督实效

始终把群众的关注点作为监督工作的着力点，紧紧抓住关系民生的突出问题强化诉讼监督，着力解决刑事侦查法律监督相对滞后、刑事审判监督成效不够明显、刑罚执行和监管活动监督相对被动、民事行政诉讼监督工作相对薄弱的问题，切实加强对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、执行等重要环节的监督，增强监督工作的针对性。坚持从制约司法公正的重点环节和人民群众反映强烈的问题入手，适时开展专项监督活动，争取每年真正解决几个重点问题。坚持从查办司法不公背后的职务犯罪入手强化监督，依法查处贪赃枉法、徇私舞弊等司法人员职务犯罪，增强人民群众对司法公正的信心。

（四）健全监督机制，加大监督力度

在深入推进三项重点工作中不断深化检察改革，创新监督的方法、形式和机制，确保诉讼监督工作取得新成效。继续开展量刑建议、再审检察建议、刑事抗诉案件网络审查等制度的试行工作；推进建立与监管场所信息联网和监控联网；进一步落实检察长列席人民法院审判委员会会议等机制；进一步完善外部沟通协调机制，拓宽监督渠道；认真贯彻落实两高三部《关于加强对诉讼活动中渎职行为法律监督的规定（试行）》；加大对下级检察院诉讼监督工作的领导、指导和监督力度，加强各业务部门的协作，形成监督合力；建立和完善符合诉讼监督规律的工作机制，引导各级检察院依法开展诉讼监督工作。

（五）加强检察自身监督，提高法律监督公信力

继续加强执法规范化建设，自觉接受公安、法院的制约，对公安机关提请复议复核和法院驳回抗诉的案件，注重从自身查找原因、总结教训。自觉接受群众和舆论监督，继续深化人民监督员制度、检务公开制度、新闻发言人制度等，提高在开放、透明、信息化条件下的执法办案水平。完善自身监督制约机制，切实落实对于职务犯罪案件审查逮捕程序改革、职务犯罪侦查工作内部监督机制改革、检察委员会制度改革等。加快信息化办案步伐，健全案件管理机制，完善检务督察和业务考评制度，加强对执法办案活动的动态管理和监督。全面落实省人大常委会的审议意见，认真改进工作，不断提高诉讼监督能力，在法治湖南建设中，正确有效地发挥职能作用，为我省加快经济发展方式转变，推进“两型社会”建设提供有力的法治保障。

[1]＊ 根据湖南省人大常委会安排，2010年11月将听取省人民检察院报告2008年以来全省检察机关开展对诉讼活动法律监督工作的情况。省院研究室组织专项调研并形成研究报告，为省人大常委会出台《关于加强人民检察院诉讼活动法律监督工作的决定》提供了决策参考。