应急管理体制

根据《辞海》的定义，体制是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等几个方面的总称; 《现代汉语词典》对“体制”的定义则是“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。因此，体制中不仅包括实体机构，还包括对实体机构的责任界定和不同实体机构之间的关系的规定。突发事件应急管理体制是指政府各系统、部门整合各种资源，根据应急法制，针对各类突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，建立起旨在防止或减少危机发生的工作组织机构。即应急管理机构的组织形式，如综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织、各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。

应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。在应急管理体制中，政府负责组织、指挥开展对突发事件的预防和预警工作、应急处置工作、应急保障工作、事后恢复重建等工作。应急管理体系组织结构并非是简单的垂直线性系统，而是包含了决策系统、辅助决策系统、执行系统、保障系统在内的一体化的综合系统。因此，应急管理体制的建立健全有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。

中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割型体制，存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。受制于责、权、利的影响，中国的应急管理长期缺乏综合性协调机构，“多龙治水”、上下不畅，资源无法有效整合，不仅导致各种设备和人力资源重复投入和大量闲置，也使得在突发事件发生时各地区各部门职责不明，甚至互相推诿，可能由此失去最佳的抢险救灾时机。战胜“非典”之后，我国的应急管理体制建设，在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下，一个依托于政府办公厅(室)的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。国务院办公厅已经于2006年4月设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。根据规定，中国把突发事件主要分为四大类，并规定了相应的牵头部门: 第一类为自然灾害，主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理; 第二类为事故灾难，由国家安全监管总局等牵头管理; 第三类为突发公共卫生事件，由卫生部牵头管理; 第四类为社会安全事件，由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》明确规定: “国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

针对不同类型、不同领域的突发事件，各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。例如，国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通信、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善，军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前，31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，组建或明确了办事机构。例如，北京成立了市突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作，下设办公室(应急指挥中心)，作为日常办事机构。据统计，在目前全国30个省(区、市)级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。在城市应急管理体制建设方面，根据不同的需求状况和城市规模，南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。统计表明，截至2007年年底，所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构; 所有的省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。总的来看，中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有综合性、常规化和制度化等特征，有利于克服政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。

2.4.1 应急管理体系基本内容

2．4．1．1 统一领导

所谓统一领导，是指在各级党委领导下，在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关; 在地方，地方各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发事件应急管理工作，是负责此项工作的责任主体。在突发事件应对中，领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。

2．4．1．2 综合协调

综合协调有两层含义，一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调; 二是各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。综合协调的本质和取向是在分工负责的基础上，强化统一指挥、协同联动，以减少运行环节、降低行政成本，提高快速反应能力。

2．4．1．3 分类管理

分类管理是指按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性实施应急管理，具体包括: 根据不同类型的突发事件，确定管理规则，明确分级标准，开展预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。此外，由于一类突发事件往往有一个或者几个相关部门牵头负责，因此分类管理实际上就是分类负责，以充分发挥诸如防汛抗旱、核应急、防震减灾、反恐等指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中的作用。

2．4．1．4 分级负责

分级负责主要是根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定突发事件应对工作由不同层级的政府负责。一般来说，一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导; 重大和特别重大的，由省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的突发事件应对工作，由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上，也是由发生地的县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。需要指出，履行统一领导职责的地方人民政府不能消除或者有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上一级人民政府报告，请求支持。接到下级人民政府的报告后，上级人民政府应当根据实际情况对下级人民政府提供人力、财力支持和技术指导，必要时可以启用储备的应急救援物资、生活必需品和应急处置装备; 有关突发事件升级的，应当由相应的上级人民政府统一领导应急处置工作。

2．4．1．5 管理为主

属地管理为主主要有两种含义: 一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责。二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。比如，中国人民银行法规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，由中国人民银行对该银行实行接管，采取必要措施，以保护存款人利益，恢复商业银行正常经营能力。再比如，《核电厂核事故应急管理条例》规定，全国的核事故应急管理工作由国务院指定的部门负责。

2.4.2 应急组织结构

应急组织结构是指应急管理体系组成机构之间的职责划分和相互关系。典型的应急组织结构由指挥部门、实际操作部门、信息规划部门和后勤保障部门等组成，其中应急指挥结构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个应急响应机构的行动。应急响应机构按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对突发事件。

2．4．2．1 统一领导机构

国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作; 必要时，派出国务院工作组指导有关工作。

突发事件应急管理的统一领导机构一般是突发事件应急管理委员会，它负责应急管理系统的平时和救灾时期的组织领导工作，对上向主管的政府部门和该地区政府领导负责并汇报工作，对下负责整个应急管理系统的组织领导工作，保证系统在平时及灾时的正常运转。

突发公共事件的应急管理往往不是一个部门就能独立解决的，而是一个巨大的社会系统工程，所以常常会涉及不同的部门、不同的区域，这就需要有一个高效的统一领导机构来进行快速反应和调动资源，以适应突发事件突发性和不确定性的需要。各级人民政府是本行政区域内应急管理领导机构，应负责本行政区域内突发公共事件的应急管理工作。成立应急管理委员会，并通过人民政府常务会议或专题会议研究、决定和部署较大、重大、特别重大突发公共事件应急管理工作。政府中部分行政人员按照业务分工和在相关突发公共事件应急领导机构中兼任的职务，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作; 必要时，政府派出工作组指导有关工作。其中政府秘书长、副秘书长协助政府领导处理有关突发事件应急管理的相关工作。

2．4．2．2 综合办事机构

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。为统一指挥、领导突发公共事件的应急管理工作，应设政府应急管理办公室，作为突发公共事件应急管理委员会的常设机构。它实际上体现了国家最高政治精英层的战略决策效能和危机应变能力，一般作为国家突发事件应急管理工作的常设机构。正如著名的政策科学家叶海尔·德罗尔(Yehexker Dror)在《逆境中的政策制定》一书中所说的那样，“危机应对(危机决策)对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍，有效的危机应对就越显得关键。危机中作出的决策非常重要并且大多数不可逆转”。因此，必须高度重视指挥决策系统建设，以保证国家安全、制定危机防范、危机状态控制目标和原则、合理选择危机对抗行动、科学制定对抗方案。

办事机构在突发事件的应急管理中处于核心地位，应急决策是一种非程序化的决策，它要求决策指挥机构和人员在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的重要决策和反应，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，以尽快的速度作出应急决策。应急管理办事机构的主要职责是:

(1)承担本政府应急决策指挥中心总值班室工作，及时掌握和报告相关重大情况和动态，办理向上级政府上报和报送紧急的重要事项;

(2)办理本政府及突发公共事件应急委员会有关应急工作的决定事项，督促落实政府领导有关批示、指示，承办政府应急管理的专题会议、活动和文电等工作;

(3)协调、组织有关突发事件应急管理方面研究，提出应急管理的政策、法规、规章和规划建议;

(4)指导总体突发公共事件应急体系、应急信息平台建设;

(5)组织编制、修订突发公共事件应急预案，组织审核专项应急预案;

(6)协助政府领导处置特别重大和重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防、预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和宣传培训等相关工作;

(7)负责指导各级政府及各部门的应急体系、应急信息平台建设，协调和督促相关应急管理工作;

(8)承办政府及突发公共事件应急委员会交办的其他事项。

政府应急管理决策办事机构作为高级管理机构，有关信息的获取、有关指示的执行和信息的反馈等需要所辖各级执行部门和机构予以落实。相应地，政府决策指挥中心不可能孤立地存在，而应在行政上与各部门的决策指挥中心形成一个有机的整体，才能充分发挥整体效应。政府的决策办事机构体系如图2－3所示。

图2－3 政府决策办事机构体系图

2．4．2．3 实际工作机构

国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。根据应急管理过程中处置工作的需要，政府设立突发公共事件应急管理各专项工作机构，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作，具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。有关部门包括: 外交部、发展改革委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、中国人民银行、国资委、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局、民航总局、广电总局、体育总局、林业局、食品药品监管局、安全监管总局、旅游局、宗教局、侨办、港澳办、台办、新闻办、新华通讯社、地震局、气象局、电监会、银监会、证监会、保监会、国家信访局、国家粮食局、国家海洋局、国家邮政局、国家外汇局等。

各应急管理工作机构在决策指挥中心统一领导下，分别负责各相关类别突发公共事件的应急管理工作。其负责人由分管该部门的政府行政人员或相关部门主要负责人担任，必要时，由上级政府行政人员担任。各应急管理工作机构的专项指挥部通常设在各综合协调委员会(或领导小组)的办公室所在地，负责专项领域突发公共事件的指挥、处置。专项指挥部拥有第一响应处置力量部门及处置力量，是在原有协调机构上加强职能与信息平台功能，而不是新设的专门机构。

在应急管理体系中，针对现实生活中存在的主要社会突发事件，为适应突发公共事件应急需要，政府应设立下列分指挥机构，如图2－4所示。根据突发事件灾害种类、危害范围、涉及部门数量情况，实行分级指挥。

①抗震救灾指挥部。指挥地震救援队和其他临时配属队伍实施破坏性地震应急救援行动。地震主管部门负责制定应急预案。

②地质灾害应急指挥部。指挥重大特大山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害的应急救援行动。国土资源主管部门负责制定应急预案。

③抗旱防汛(气象灾害)指挥部。指挥跨市域的旱灾、洪灾、台风、海啸、风暴潮、海冰、冰雹、沙尘暴等灾害的应急救援行动。水利、农业、气象、海洋渔业主管部门负责制定应急预案。

④消防灭火指挥部。指挥跨市域的森林、草原特大火灾应急救援行动。公安、动物卫生监管部门、林业主管部门负责制定应急预案。

⑤生产安全事故应急指挥部。指挥生产过程中发生的特大事故应急救援行动。安全生产监管部门负责制定应急预案。

⑥特大危险化学品事故应急指挥部，指挥跨市域的救援行动。安全生产监管部门和公安等有关部门负责制定应急预案。

⑦突发公共卫生事件应急指挥部。指挥跨市域的各种重大、特大公共卫生事件的应急救援行动。卫生主管部门负责制定应急预案。

⑧突发社会安全事件应急指挥部，与反恐协调领导小组一个机构，指挥重大、特大突发社会安全事件应急救援行动。公安部门会同省武装警察总队制定预案。

⑨交通事故应急指挥部。指挥特大交通、空难、海难、渔业事故应急救援行动。交通主管部门、交通安全主管部门、铁路、民航、海洋渔业主管部门负责制定相关预案。

⑩建筑事故应急指挥部。指挥建筑物爆炸、倒塌特大事故应急救援行动，省建设主管部门制定预案。

农业救灾指挥部。指挥农业生产中发生的重大病虫害、冰雹、洪涝、冻害和灾害性植物的防除等应急救援行动。农业、气象主管部门制定应急预案。

防治重大动物疫病指挥部。指挥各种重大动物疫病的应急防控行动。动物卫生监管部门负责制定应急预案。

图2－4 应急专项工作机构构成

政府各有关应急管理工作机构依据各自的职责，负责相关类别突发公共事件应急处置工作，承担相关应急指挥机构办公室的工作。指导和协调下一级政府做好相关突发公共事件的预防、应急准备、应急处置和恢复重建等工作。

2．4．2．4 地方机构

地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

2．4．2．5 专家组

国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作，充分发挥专家队伍在知识传承、经验总结、理论研究、技术创新等方面的重要作用。成立应急管理专家组，是推进应急管理工作科学民主决策的客观需要，是全面加强应急管理工作的内在需要，是探索应急管理工作规律的实践需要，是建立公共安全科技支撑体系的迫切需要。为切实发展发挥应急管理专家组的积极作用: 一要充分发挥专业咨询作用。二要充分发挥技术支持作用。三要充分发挥专家权威作用。四要充分发挥理论研究领路人作用。五要充分发挥专家“园丁”作用。各地、各有关单位要建立健全机制，为专家开展工作创造良好环境。一是完善决策咨询机制。二是完善信息沟通机制。三是完善科技成果转化机制。四是完善服务支持机制。

应急管理专家组的主要任务是为应急管理工作提供决策建议、专业咨询、理论指导和技术支持，主要包括: 对加强应急管理工作的有关重大理论和实践问题开展调查研究，提出对策和建议; 受委托对特别重大和重大的突发公共事件进行分析、研判，必要时参加应急处置工作，提供决策建议; 参与突发事件预防性项目的项目评估、技术检测和成果审查; 参与对突发事件影响的调查评估和分析研判，提供处置措施决策建议，进行公众防护技术咨询; 参与应急管理立法调研，参加有关地方性法规、规章、规范、政策的研究、草拟和论证工作; 开展应急管理教育培训工作及相关学术交流与合作; 办理政府委托的其他工作。

2.4.3 应急管理体制的重要性

突发事件应急管理是一个复杂的系统工程，如何及时有效地响应突发事件的发生是应急管理体制的核心。由于突发事件是一个复杂的有机体，各种因素的变化都会对社会产生重要影响。因此，如何通过建立科学的突发事件应急管理体制，来预防灾害和减轻灾害损失，就成为社会管理的重要内容。

政府是突发事件应急管理的主体，突发事件之所以发生，在某种程度上是政府提供公共管理和公共服务的缺失。现代政府是责任政府，政府应该为其工作的缺位、错位、过失承担相应的责任，政府的职责使政府成为危机管理最主要的承担者。同时，政府所拥有的公共权力和社会资源，又为政府进行突发事件应急管理提供了充分条件。当突发事件发生时，政府在短时间内启动应急预案，集中调动资源，缓解群众紧张情绪，谋求解决危机。应急预案作为政府行为的表现形式，就成为政府进行应急管理的主要手段，政府意志通过应急预案得以表现和实施，政府进行应急管理的各种措施都通过应急预案表现出来。政府通过应急预案手段控制由危机引起的连锁反应，降低危机带来的负面影响。

在长期的实践中，我国也积累了相当多的应急管理经验，为预防和缓解灾害危机做出了重大贡献。但是，由于突发事件应急管理是属于非常态事件，在过去的管理过程中大多数部门采取的是在党政双重领导下的政务值班与处置紧急事件相结合的体制，其管理方式是由地方政府、部门、区域、学科相分离的封闭式、单一性行政手段，这样就容易出现两种问题: 一是在某一些地区中并没有建立统一的突发事件应急管理机构，对一些重大应急突发事件的处理往往是仓促组建临时机构，如指挥部、调查委员会等，最终导致的后果是应急管理缺乏统一的机构设置、专业的人员配备、系统的资料研究，容易导致对突发事件反应迟缓、效率低下、决策的不科学; 二是根据各自不同的职能定位，政府内部的不同部门分别成立各自的应急管理机构，在社会的发展过程中，很多地区都建设了几个甚至几十个应急管理机构，比较典型的有110、119、122、120、供水、供电、供气、城管、环保等专业应急系统。但是这些系统分属于不同的政府部门，彼此互不隶属，信息难以共享。这种状况的后果不但表现为重复投资、浪费严重，更重要的是各系统之间互不连接，形成了一个个彼此割裂的“信息孤岛”，不利于政府全面掌握信息，难以进行统一有效的决策，限制了政府的决策能力，造成政府管理质量低下，而且还造成社会公众获取信息难、参与应急管理难等问题。

但随着社会的发展和突发事件本身发生的变化，传统的应急管理方式已经难以应对新形势发展的需要。政府部门需要建立新的应急管理体制，来整合旧的应急管理资源，沟通各种行政关系(如公安内部警务体制、医疗急救、水电气的处置)。完善应急体制可以有效地科学预见和发现存在的安全隐患，统一政府领导及相关职能部门的信息，提高指挥的科学性、有效性和协调的统一性、及时性，达到有效地减少和避免存在社会内部的各种可能造成直接或间接损失的灾害，维护人民公共利益和人民群众生命财产安全，实现社会和谐稳定。