应急预案概要

应急预案概要_现代应急管理理论与技术

应急预案的使用最早体现在军事上。在我国春秋末期，著名军事家孙武在《孙子兵法》中就强调了谋略和计划对决定战争胜负的重要作用。他提出: 道、天、地、将、法是战略谋略和计划的重要组成部分，“凡此五者，将莫不闻，知之者胜，不知之者不胜”。“夫未战而妙算胜者，得算多也; 未战而妙算不胜者，得算少也。多算胜，少算不胜，而况于无算乎! 吾以此观之，胜负见矣”。由此可见，事先制定周密详细的计划和方案是多么的重要。

随着社会的发展，人们逐渐将应急预案应用于各种灾害事故和社会管理，并在世界许多国家广泛运用。应急预案的编制和事故应急救援是近年来国内外开展的一项社会性减灾救灾工作，是保障社会各部门有序生产生活的重要措施，将促进社会经济的快速发展。应急救援可以加强对事故的处理能力，根据预先制定的应急处理的方法和措施，一旦事故发生，做到临变不乱，高效、迅速作出应急反应，尽可能缩小事故危害，减小事故对生命、财产和环境造成的危害。

20世纪以来，随着工业化进程的迅猛发展，特别是二次世界大战以后，危险化学品使用种类和数量急剧增加，各种工业事故呈不断上升的趋势，危及社会安全的多人重大事故时有发生，给人民生命安全、国家财产和环境构成重大威胁。重大工业事故的应急救援是近年来国内外开展的一项社会性减灾救灾工作。

国外发达国家对事故应急救援预案非常重视，早在20世纪80年代就以法律法规的形式对事故应急救援预案进行了规定。如美国涉及事故应急救援的主要法规有: 1986年《应急计划与公众有权知道法》，1987年EPA、运输部和联邦应急管理署《应急计划技术指南》，1992年EPA标准《风险管理计划》等; 英国1984年《重大工业事故预防控制规程》，1984年化工协会《化工厂应急程序指南》; 加拿大1991年《工业应急计划标准》，1991年《应急计划指南》; 欧盟1982年《重大工业事故危险法令》; 国际劳工组织1993年《预防重大工业事故公约》。这些发达国家都建立了比较完善的事故应急救援体系。

建设一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系，坚持预防与应急相结合，常态和非常态相结合，也是美国、德国、日本等发达国家政府应急管理的共同经验。总的来看，目前发达国家政府应急管理中的预案编制与管理工作具有如下三个特点。

(1)多层次。针对各种类型的突发事件，美国政府制定了纲目并举的操作计划，既有总体上的联邦应急计划(Federal Response Plan，FRP)，也有具体针对特殊性质突发事件的应对国内恐怖主义的运作纲要(Interagency Domestic Terrorism Concept of Operations Plan，CONPLAN)。同时，针对不同产业和部门面临的形态各异的突发事件，美国有着不同的应急计划，各部门的分工协作也有所不同，如联邦放射性突发事件应急计划(FRERP)、国家油类和危险品污染应对计划(NOHSPCP)等。其中，FRP最早发布于1992年，并在1999年和2004年进行修订。该计划具体阐述了应急管理中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动，以及27个联邦政府部门及机构各自的职责(包括美国红十字会)，总体上就是在大的灾难或突发事件后整个联邦政府运作的执行纲要。德国从联邦到州都编制了应急预案。在联邦层面，2002年12月6日通过的《德国民事保护新战略》，明确由联邦和各州共同担负消除严重危险的责任(如自然灾害、工业事故、传染疾病以及恐怖主义行为等)，并根据危险程度和人口密度，建立了防止危险的分级体制。它的目标是: 使联邦和各州的救助机构(如联邦技术救援机构、各州的消防部门和救助组织)能够更紧密地合作; 建立新的协调机制，加强对信息的管理和紧缺资源的调配，使联邦和各州更有效地合作; 建立并切实实行共同领导谅解机制。在州层面，德国各州也都结合各自情况制定了州级灾难救助预案，还针对具体事件制定了专项预案。以黑森州为例，根据专家委员会起草的《黑森州灾难分析报告》，编制了州级灾难救助预案以及各专项预案。

(2)多领域。目前，西方发达国家都根据各自所面临的突发事件的类型和特点，分门别类地制定了各行各业、各部门以及各单位的预案，应急预案体系覆盖到政府机构、社会团体、企事业单位、地方基层管理部门和社区服务部门等。总的来看，应急预案覆盖面广、涉及各个领域，形成了应对突发事件的天罗地网。例如，德国大众汽车公司和汉莎航空公司，也结合企业自身特点，制定预防火灾、恶性事故等的应急预案。在每次举办重大活动前，主办单位也要制定相应的应急预案。很多高校、商场、影院等公共场所也都制定有应对突发事件的预案。以柏林市为例，就有各种预案1300多项。

(3)动态管理。西方发达国家经常根据政府应急管理的实际情况，让预案编制和运作一直处于动态管理，伴随突发事件和外部环境的变化而充实、改进和完善，使预案因时、因地、因环境而及时修订，以保证预案的准确性、科学性、指导性和可操作性。例如，德国对应急预案实行严格管理，每项预案都要报上级有关部门审批同意后才可实施。同时，德国对应急预案实行动态管理，每次应急演练后，都请专家对预案进行评估和修改完善。美国政府定期颁布《国家安全战略报告》，对美国可能遭受的各种威胁和危机进行全面评估，作为一段时期内国家安全工作的指导，并在日常的应急管理中，选择实际案例，建立各类突发事件的案例库，及时更新应急预案，并从理论总结到实践操作全方位寻求符合美国国情的解决方案。

2003年的“非典”过后，我国应急预案体系的建设工作被提上日程，应急相关的各方面工作都全面加速。为了有效应对可能出现的各种突发事件，国务院办公厅于2003年12月成立了国务院办公厅应急预案工作小组，负责制定、修订国家突发公共事件应急预案。2004年是全国应急预案的编制之年，制定完善突发公共事件应急预案是2004年政府工作的一项重要任务，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。国家总体应急预案和专项、部门预案的编制工作取得重大进展，国务院主持召开专项应急预案审核会，审阅了105件专项和部门预案。各省(自治区、直辖市)和各有关部门的应急预案编制工作也全面启动。这为后续进一步推动“一案三制”工作奠定了基础。2005年是全面推进“一案三制”的工作之年，在预案方面，国务院印发了《国家突发公共事件总体应急预案》，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的四大类25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。

目前，我国各级人民政府以及有关部门、国有重点企业和高危行业生产经营单位的应急预案编制工作已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。如今，国家层面的专项预案和部门预案进一步健全，地方层面上安全生产应急预案进一步向基层延伸，企业层面上中央企业总部及其所属单位全部完成了预案编制工作，全国高危行业生产经营单位的预案覆盖率达到100%。“十一五”期间，建立起覆盖各地区、各部门、各单位“横向到边，纵向到底”的预案体系。

为了健全完善应急预案体系，形成“横向到边，纵向到底”的预案体系，按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则，根据不同的责任主体，我国突发公共事件应急预案体系划分为突发公共事件总体应急预案、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位应急预案、大型活动应急预案六个层次。

(1)突发公共事件总体应急预案。为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据宪法及有关法律、行政法规， 2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称总体预案)。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。

总体预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件，明确了各类突发事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发事件的规范性文件。主要特点: 纲领性、准则性、指南性和指导性。

总体预案规定，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构，适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发事件应对工作。总体预案规定，突发事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用; 国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作; 地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。总体预案对突发事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了详细规定，并进一步明确了各有关部门在人力、财力、物力及交通运输、医疗卫生、通信等应急保障工作方面的职责。

总体预案要求各地区、各部门做好人员培训和预案演练工作，抓好面向全社会的宣传教育，切实提高处置突发事件的能力，并明确指出突发事件应急处置工作实行责任追究制。对突发事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况及有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分; 构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(2)突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。主要特点: 应对的危机社会影响大; 危机造成的生命和财产损失大; 应对工作涉及面广、动用的资源多，需要几个职能部门共同参与处置或需要政府主要领导组织、指挥处置; 具有重要的辅助性，主要还是协助事件发生地政府做好应急工作。专项应急预案由国务院有关部门牵头制定，报国务院批准后，由主管部门牵头会同相关部门组织实施。目前，已制定的25件专项预案中，自然灾害类5件、事故灾难类9件、公共卫生事件类4件、社会安全类事件7件。

自然灾害类突发事件专项应急预案包括: 《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》。

事故灾难类突发事件专项应急预案包括: 《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家处置铁路行车事故应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家处置电网大面积停电事件应急预案》、《国家核应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家通信保障应急预案》。

公共卫生类突发事件专项应急预案包括: 《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》。

社会安全类突发公共事件专项应急预案包括: 《国家粮食应急预案》、《国家金融突发公共事件应急预案》、《国家涉外突发公共事件应急预案》，以及其他未向社会公布详细内容的专项预案。

(3)国家专项应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体预案、专项预案和部门职责制定的，报国务院备案，主要由制定部门负责实施。目前，我国已经制定了80件部门应急预案，其中自然灾害类15件，事故灾难类22件，公共卫生事件类7件，社会安全事件类36件。

具体有如下一些: 《建设系统破坏性地震应急预案》、《铁路防洪应急预案》、《铁路破坏性地震应急预案》、《铁路地质灾害应急预案》、《农业重大自然灾害突发事件应急预案》、《草原火灾应急预案》、《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》、《农业转基因生物安全突发事件应急预案》、《重大沙尘暴灾害应急预案》、《重大外来林业有害生物应急预案》、《重大气象灾害预警应急预案》、《风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》、《赤潮灾害应急预案》、《三峡葛洲坝梯级枢纽破坏性地震应急预案》、《中国红十字总会自然灾害等突发公共事件应急预案》、《国防科技工业重、特大生产安全事故应急预案》、《建设工程重大质量安全事故应急预案》、《城市供气系统重大事故应急预案》、《城市供水系统重大事故应急预案》、《城市桥梁重大事故应急预案》、《铁路交通伤亡事故应急预案》、《铁路火灾事故应急预案》、《铁路危险化学品运输事故应急预案》、《铁路网络与信息安全事故应急预案》、《水路交通突发公共事件应急预案》、《公路交通突发公共事件应急预案》、《互联网网络安全应急预案》、《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》、《农业环境污染突发事件应急预案》、《特种设备特大事故应急预案》、《重大林业生态破坏事故应急预案》、《矿山事故灾难应急预案》、《危险化学品事故灾难应急预案》、《陆上石油天然气开采事故灾难应急预案》、《陆上石油天然气储运事故灾难应急预案》、《海洋石油天然气作业事故灾难应急预案》、《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》、《国家医药储备应急预案》、《铁路突发公共卫生事件应急预案》、《水生动物疫病应急预案》、《进出境重大动物疫情应急处置预案》、《突发公共卫生事件民用航空器应急控制预案》、《药品和医疗器械突发性群体不良事件应急预案》、《国家发展改革委综合应急预案》、《煤电油运综合协调应急预案》、《国家物资储备应急预案》、《教育系统突发公共事件应急预案》、《司法行政系统突发事件应急预案》、《生活必需品市场供应突发事件应急预案》、《公共文化场所和文化活动突发事件应急预案》、《海关系统突发公共事件应急预案》、《工商行政管理系统市场监管应急预案》、《大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案》、《旅游突发公共事件应急预案》、《新华社突发公共事件新闻报道应急预案》、《外汇管理突发事件应急预案》、《人感染高致病性禽流感应急预案》。有关部门还根据实际需要，陆续编制印发了《中国公民入境旅游突发公共事件应急预案》、《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》等。

(4)突发公共事件地方应急预案。突发公共事件地方应急预案包括省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案; 各市(地)、县(市)人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。其中，省级人民政府突发事件总体应急预案报国务院备案。突发公共事件地方应急预案主要特点是由地方上多层次、不同类型的预案组成，这些预案由地方各级政府结合当地实际情况编制，是各地按照分级管理原则应对突发事件的依据，具有地方特色和针对性。现在，所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府，都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项预案。

(5)企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。企事业单位应急预案是由各企事业单位根据有关法律、法规和实际情况制定。具有应对的危机与本单位的工作任务相关、应对的危机比较单一等特点。

(6)大型会展和文化体育等重大活动专门应急预案。此外，举办大型会展和文化体育等重大活动，也制定了大量的专门应急预案。社区、乡村和各类企事业单位的预案编制工作也深入推进。为了便于使用，一些地区和部门编制了预案简明操作手册。比如浙江编制的简明操作手册，一共780个字，讲清楚了应急处置的程序、责任和要求，容易记，很实用。这种看得懂、记得住的操作手册，很受基层群众欢迎，很多地方都在编印，免费发放到社区居委会和居民家里。

3.1.1 应急预案的概念

应急预案是指根据国家、地方法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种自然灾害类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案。应急预案是一套应对危机的行动方案、行动指南、行动向导，明确了在突发事故发生之前、发生过程中，以及事故结束之后，谁负责做什么，何时做，相应的策略和资源准备等。它是针对可能发生的重大事故及其影响和后果严重程度，为应急准备和应急响应的各个方面所预先作出的详细安排，是应急指挥调度的依据。从某种意义上说，预案如同轮船和飞机上的指南针，有了它轮船和飞机将顺利地驶向目的地，没有它将会迷失方向，无法到达目的地。预案告诉我们如何去应对危机，也就是在事前、事发、事中、事后的各个过程，谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度，以及用什么资源做。

具体到生产经营单位，应急预案是针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先作出的科学而有效的计划和安排。具体地说，预案是在辨识和评估潜在的风险因素、事故类型、发生的可能性，事件后果的严重程度及影响范畴的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物质、救援行动及其指挥与协调等方面预先作出的具体安排。

3.1.2 应急预案分类

3.1.2.1 应急预案分级

根据突发公共事件可能后果的影响范围、地点及应急方式，建立我国应急救援体系，可将事件应急救援预案分为如下5种级别:

一级(企业/小区级)应急预案。这类事件的有害影响局限在一个单位(如某个工厂、火车站、仓库、农场、煤气或石油管道加压站/终端站等)或小区的界区之内，并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类事件可能需要投入整个单位(小区)的力量来控制，但其影响预期不会扩大到社区(公共区)。

二级(县、市/社区级)应急预案。这类事件所涉及的影响可扩大到公共区(社区)，但可被该县(市、区)或社区的力量，加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。

三级(地区/市级)应急预案。这类事件影响范围大，后果严重，或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故。应急救援需动用地区的力量。

四级(省级)应急预案。对可能发生的，如特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故，群体性事件，特大危险品运输事故以及属省级特大事故隐患、省级重大危险源应建立省级事故应急反应预案。它可能是一种规模极大的灾难事故和影响特别大的，或可能是一种需要用事件发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事件。这类意外事件需用全省范围内的力量来控制。

五级(国家级)应急预案。对事件后果超过省、自治区、直辖市边界以及列为国家级事故隐患、重大危险源的设施、场所或其他特别严重的突发公共事件，应制定国家级应急预案。

3.1.2.2 按突发事件类型分类

预案的分类有多种方法，如按行政区域划分国家级、省级、市级、区(县)和企业预案。从宏观和微观层面上应急预案可以分为企业预案和政府预案，企业预案由企业根据自身情况制定，由企业负责，政府预案由政府组织制定，由相应级别的政府负责。

在国家级预案中，根据事故灾害或紧急情况的类型，已经把突发事件分成了四大类别。相应地应急预案也依照这一分类标准分为以下四类。

(1)自然灾害类应急预案，包括自然灾害应急救助、防汛抗旱、地震应急、地质灾害应急、森林(草原)火灾应急等等;

(2)事故灾难类应急预案，包括城市停电应急、通信应急、海难应急、铁路行车事故应急等等;

(3)公共卫生类应急预案，包括公共卫生事件应急、重大动物疫情应急、重大食品事故应急等等;

(4)社会安全类应急预案，包括大规模群体性突发事件应急、旅游突发事件应急、金融突发事件应急、公共活动场所突发事件应急等等。

3.1.2.3 按企业应急预案分类

企业应急预案应形成体系，针对各级各类可能发生的事故和所有危险源制订专项应急预案和现场应急处置方案，并明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。生产规模小、危险因素少的生产经营单位，综合应急预案和专项应急预案可以合并编写。

1． 综合应急预案

综合应急预案是从总体上阐述处理事故的应急方针、政策、目标、原则，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。通过综合预案可以较为清晰地了解的应急体系和预案体系，更重要的是可以作为应急工作的基础和“底线”，即使对那些没有分析到的紧急情况或没有预案的事故也能起到一定的应急指导作用。

在综合预案中需要说明对各级各类预案的基本要求，对整体预案体系和事故应急各环节提出管理上的要求。综合预案针对的是整体，着重于共性的、突出的事故风险的处理，而且是对各类事故应急处理的共性方式、方法、原则的说明，对于特定类型的事故风险的特殊处理放在“专项预案”中说明。综合预案一般不会涉及过多的现场工作内容，而将现场处理工作放在“专项预案”和“现场预案”中，而且主要放在“现场预案”中，因此，综合预案的可操作性较弱。

2． 专项应急预案

专项应急预案是针对具体的事故类别(如煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄漏等事故)、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合应急预案的组成部分，应按照综合应急预案的程序和要求组织制定，并作为综合应急预案的附件。专项应急预案应制定明确的救援程序和具体的应急救援措施。例如人身伤亡事故预案、自然灾害事故预案等。专项预案是建立在对特定风险分析基础上的，它以综合预案为前提，对应急策划、应急准备等作了更加详尽的描述，专项预案比综合预案的可操作性进一步加强，是“现场预案”的基础。

专项预案往往是针对较为突出或集中的事故风险的，一个专项预案所针对的事故一般是存在于多个生产场所的，所以同一个专项预案可以对多个事故现场的应急起到指导作用。专项预案注重于某一项事故的应急处理，应尽量避免在专项预案中涉及过多的现场条件，以防缩小专项预案的适用范围，或导致专项预案与现场预案界限不清。

3． 现场处置方案

现场处置方案是在综合预案和专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场外应急预案，防洪专项预案下的某洪区的防洪预案等。现场处置方案应根据风险评估及危险性控制措施逐一编制，做到事故相关人员应知应会，熟练掌握，并通过应急演练，做到迅速反应、正确处置。它是针对特定的具体场所(即以现场为目标)，通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等，所制定的预案。现场应急预案的特点是针对某一具体现场所存在的该类特殊危险，结合可能受其影响的周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面作出具体、周密而细致的安排，编制一般以实用、简洁为标准，因而现场处置方案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性，过于庞大的现场预案不便于应急情况下的使用。

图3－1 应急预案分类

3.1.3 应急预案作用和意义

《左传》有言: “居安思危，思则有备，备则无患。”编制突发公共事件应急预案，完善应急机制、体制和法制，对于提高政府预防和处置突发公共事件的能力，全面履行政府职能，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。基于此，总体预案开宗明义，编制目的是“提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面协调、可持续发展”。预案的编制，是在认真总结我国历史经验和借鉴国外有益做法的基础上，经过集思广益、科学民主化的决策过程，按照依法行政的要求，并注重结合实践而形成的。应该说，预案的编制凝聚了几代人的经验，既是对客观规律的理性总结，也是一项制度创新。

有资料显示，预案可以有效地保护人民生命、财产和环境安全。联合国的一项调查表明，预案会使突发事件中人员的死亡率减少2/3，甚至更多。编制重大事故应急救援预案是应急救援准备工作的核心内容，也是我国有关法律法规的要求，应急预案在应急管理中作为指示性文件，是应急救援行动的实施手则，具体作用包含以下几个方面:

(1)应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理确实有效。应急预案使应急管理不再无据可依，无章可循，尤其是通过培训和演练，可以使应急人员熟悉自己的任务，具备完成指定任务所需的相应能力，并检验预案和行动程序，评估应急人员的整体协调性。

(2)应急预案有利于作出及时的应急响应，降低事故后果。由于突发事件具有紧迫性、信息不充分性和资源有限性等特点，突发事件一旦发生，就要求突发事件管理者在有限的时间、有限的资源和有限的信息下进行决策，不允许有任何拖延。在制订预案时对突发事件中可能出现的各种情况都有所考虑，并进行比较、把握各种情况的主要矛盾，预先明确了应急各方职责和响应程序，在应急资源等方面进行先期准备。这样，在面对实际突发事件时管理者才能较快地把握其实质和主要矛盾，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将事故造成的人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低限度。也就是说，预案使突发事件管理者通过突发事件的前瞻性研究提高了在实际突发事件中把握信息和理解信息的能力，从而减少了突发事件中的决策时间，减轻了决策压力。

(3)应急预案是各类突发事故的应急基础。通过编制应急预案，可以对那些事先无法预料到的突发事故起到基本的应急指导作用，成为开展应急救援的“底线”，在此基础上，可以针对特定事故类别编制专项应急预案，并有针对性地制定应急预案、进行专项应急预案准备和演习。

(4)应急预案建立了与上级单位和部门应急救援体系的衔接。通过编制应急预案可以确保当发生超过本级应急能力的重大事故时与有关应急机构的联系和协调，在尽可能短的时间内获取外部的应急支持。

(5)应急预案有利于提高部门和企业的风险防范意识。应急预案的编制、评审、发布、宣传、演练、教育和培训，有利于各方了解面临的重大事故及其相应的应急措施，有利于促进各方提高风险防范意识和能力。

(6)预案可以合理配置突发事件反应、恢复所需要的资源。由于突发事件的紧迫性，突发事件反应和恢复所需的资源不但要充分而且要配置合理。突发事件应急救援预案通过对突发事件所需资源进行事先的最佳配置，使资源在需要时能尽快投入使用。

(7)预案可以使突发事件反应和恢复行为更加科学合理。突发事件打破了原有的组织状态，使组织陷入混乱状态之中。如果没有事先的突发事件应急预案，管理者在混乱状态下就会手忙脚乱，从而难以组织高效的突发事件反应和恢复行动。相反，预案明确了突发事件中各个部门及其成员之间的分工，一旦发生了突发事件，每个部门和每个人就能尽快地根据预案的要求履行自己的职责。预案还应规定有效的沟通方式、媒体管理方案、行动方案等。当突发事件发生时，突发事件管理者就会对实际突发事件情景有一个全局性的认识，为有效的突发事件管理打下了基础。

完善应急预案，具有如下几方面社会意义:

(1)应急预案是构建和谐社会的安全屏障。和谐社会是太平社会，也是人与自然和谐相处具有安全感的社会。公民的生存安全、财产安全是最基本的权利，如果没有安全保障，就无法达到人与人之间的和谐和人与自然的和谐，也就无法谈及构建和谐社会。所以，应急机制和处置预案是构建和谐社会的必需要件，以此为社会打造安全屏障。过去讲国家安全，就认为是外敌入侵、内乱颠覆。实际上，像“非典”、恐怖袭击等重大突发性公共事件，也对国家安全构成极大威胁。温家宝总理指出，建立健全应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，是政府全面履行职能，特别是加强社会管理和公共服务职能的一项重要工作，也是构建和谐社会的一项重要任务。

(2)应急预案是维护国家安全和社会稳定的战略举措。进入21世纪，恐怖活动日益猖獗，手段花样翻新，破坏后果严重，给人类带来了严重灾难。据国外有关机构统计，当今世界上以极端主义、民族分裂主义、宗教主义、国家法西斯和黑社会性质为代表的恐怖组织有1000多个，仅1994年以来，就制造了包括“9·11”在内的重大恐怖事件200余起，造成了数万群众伤亡和上万亿元的经济损失。长期以来，世界各国都深受恐怖活动之害，我国也不例外，尤其是20世纪90年代以后，境内外敌对势力相互勾结，在我国境内组织了一系列爆炸、暗杀、纵火、投毒、袭击等恐怖暴力事件，严重危害了我国各族人民群众的生命财产安全、社会稳定和民族团结。在九届全国人大第五次会议军队代表团全体会议上，江泽民同志指出: “要把反恐斗争纳入军队的职责范围，搞好训练、协助地方严厉打击各种形式的恐怖活动。”做好反恐救援应急预案，可以起到以下几方面的作用。一是能最先作出反应，最先投入战斗。恐怖袭击事件是有组织、有预谋的破坏活动，设计极为周密，突发性极强，难以防范。在恐怖袭击事件处置中，各部门要贯彻平战结合的原则，平时针对可能发生的事件，积极主动做好各方面准备; 战时要能够快速作出反应，快速应对。二是能最先控制局面。恐怖袭击事件方式、形式、手段多样，受袭击的目标、对象、规模变化性很大，难以掌握。事件发生后，情况特殊、危害严重、救援工作复杂、涉及面广、投入力量多、需要社会各方面力量的密切配合和协同。三是能最大限度地减少损失和伤亡。制定了完善的应急救援预案，必然将成立相应的组织机构，配备抢险救援器材装备，开展专业训练和实战演练，积累抢险救援经验。一旦发生恐怖袭击事件能够迅速展开救援工作，能够有效控制突发性事件的发展，对受威胁和受困人员实施艰难环境下的有效救助，最大限度地减少恐怖袭击造成的财产损失和人员伤亡。

(3)应急预案是成功处置各类突发事件的前提和基础。应急预案处置各类突发事件中具有重要作用，这是多年实际工作总结出来的。可以说，一套严密、有效的应急预案对处置突发事件起着决定性的作用。其主要表现在: 一是有利于掌握作战行动的主动权。二是有利于促进对可能发生的突发事件进行掌握和熟悉。三是有利于增强训练的针对性。四是有利于对灾害事故规律和处置对策进行研究。