政府危机管理的基本宗旨是

应该说，危机管理的古典理论诞生于中国。“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存矣”是中国古代的危机预防思想的经典概括;“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”是中国古代对危机两面性的辩证思考;“亡羊补牢，犹未为晚”是中国古代的危机总结学习思想。关于政府危机管理问题，在我国古代就有相关的实践和总结。唐朝已有关于火灾报告的规定，《唐律疏议·杂律》云:“诸见火起，应告不告，应救不救，减失火罪二等(谓从本失火罪减)”。意思是说，凡发现起火者，均应报警并与火场附近人员共同扑救;如果发现起火而不报告、不扑救，则应治罪，其刑罚比照失火罪，是其刑罚的二分之一。宋代还出现了“潜火队”(相当于今天的消防部队)和“军巡辅”这类专司消防的机构。此外，在洪灾、地震等灾害应急等方面，我国古代都有大量的探索。

但与国外相比，我国现代公共危机管理的研究起步晚，对该领域最初的研究始于政治尤其是国际政治方面的研究。早期的如潘光主编的《当代国际危机研究》(1989年)堪称中国第一部有关危机的学术专著;胡平的《国际冲突分析与危机管理研究》(1993年)比较系统地阐述了危机的有关理论;此类研究还有后来顾德欣的论文《国际危机的预防与处置》(1995年)、朱明权的《美国国家安全政策》(1996年)、李德福的《千钧一发:古巴导弹危机纪实》(1997年)、余起芬主编的《国际战略论》(1998年)等;最近的主要论文有赵绪生的《论后冷战时期的国际危机与危机管理》、刘卿的《国际危机机理分析》、魏宗雷的《美国的危机管理机制》、君安的《世界主要国家的危机管理》以及邱美荣的博士毕业论文《危机政治:理论和实证研究——对中印边界危机(1959—1962)的解释》等，主要著作有《应对危机:美国国家安全决策机制》与《国际危机管理概论》等。这些论著和论文主要是对于国际政治危机的研究。从研究范畴来看，可以将其分为外交史研究和理论研究两大部分。许文惠与张成福的《危机状态下的政府管理》一书的出版，可以说是一个明显的转变，标志着我国危机管理从主要对国际危机(主要侧重于对国外政治危机)的研究转向对国内危机的研究。

我国真正的现代危机管理理论研究是自21世纪初以来，在美国“9·11”事件特别是2003年国内的“SARS”危机之后，伴随着我国政府危机管理建设进程的加快而得以发展的。这一时期，我国学者关于政府危机管理的研讨大致有以下几种观点。

(一)制度论

制度论者认为，机制不全、制度缺陷是影响政府危机管理能力的主要因素。所以完善危机管理，应该借助制度经济学、组织管理学等学科理论，着眼于制度改良。“制度论”在具体的政府危机管理研究中，又有以下两种不同的研究视角。

1.从制度建设的角度

中山大学的王乐夫教授认为，有效的政府危机管理机制应该包括以下几个方面的内容:①建立有效的预警机制;②建立有效的内部协调机制;③建立有效的政府间合作机制和国家间合作机制;④发展专业化的组织能力，有效地处理各种危机事件;⑤建立某种社会支持系统。

南京大学的李泽洲教授认为，政府有必要建立危机管理的四个目标体系:①制度建设;②政策供给;③信息交流;④伦理倡导。

2.从法律的角度

山东大学的肖金明教授认为，“SARS”危机对政府能力、法律制度和公共道德直接提出了挑战，为了成功应对危机，他提出了三大主张:①政府能力再造;②紧急状态的法制安排;③公共道德的重建。

毫无疑问，“制度论”的主张是从纯理性主义出发，强调制度是政府管理的根本保证，在危机管理中制度建设更是处于核心地位。“制度论”给我们的启示在于:①政府危机管理，制度的建构和扩张是一种治本之道，只有从制度入手，才能纲举目张;②政府危机管理有赖于政府、社会公众、其他社会组织等各方的合力，要求政府制度的完善、公众道德重构、社会其他公共资源的有序结合;③在危机管理中，法律和道德都不可忽视，皆是制度安排中不可或缺的内容。

(二)公共关系论

该派认为在公共危机管理中，应当注重科学地运用公共关系学的原理、方法去应对危机。首先是以满足民众的知情权，从而获得民众支持;其次是政府策略地运用公共关系艺术，协调好政府危机管理的外部环境，形成基于目标中心的合力，达到减少政府“交易成本”的目的。中国社会科学院的高世屹博士认为，危机管理也要采取旨在减少危机损坏程度的沟通信息、树立形象的公关策略。在具体的政府危机管理中，公共关系学与危机管理关系非常密切，它的许多原则、方式、方法和策略被广泛应用。这主要是由政府危机管理“非常态管理”的特质所决定的。

公共关系学派在政府危机管理中非常重视非制度化的管理艺术，它与制度论者刚好相反，认为过分强调制度、机制的作用会忽视政府危机管理实践的艺术性，反之亦然。公共关系论者强调，危机管理的实践意义不容抹杀。

(三)经验论

该学派从感性主义出发，强调重视经验的作用，通过对国内外危机管理案例进行全面的精选和分析，帮助政府组织正确地处理危机事件。中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著的《国际危机管理概论》一书，介绍了国际多个经典案例，如“9·11”事件与美国的危机管理、疯牛病危机与欧洲国家的应对、日本灾害预防，俄罗斯转轨时期的社会危机等。

前事不忘，后事之师，经验论对于尚未完善的中国政府危机管理具有重要意义，它可以启发我们借鉴外国政府(地区)危机管理的经验教训，促使我们从两个层面上反思中国的危机管理体系。从理论的层面讲，中国政府应当重视对危机事件的研究，要求研究人员认真收集、比较国内外政府危机管理方面的经验教训，与国情相结合，突破传统管理模式，形成一套自己的危机管理理论和模式，用以指导今后的实践。从管理层面上讲，外国政府在危机管理上给我们的启示在于:一是危机管理决策的时效性和科学性，要求危机管理“快、准”;二是危机管理的艺术性。

(四)全面整合论

该学派认为，现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能依靠某一项资源、模式和策略。简言之，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互作用。中国人民大学的张成福教授指出，所谓全面整合的危机管理体系，是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。具体来讲，全面整合的政府危机管理体系的基本特征和主要构成因素包括以下八个方面:①政治承诺、政治领导与政治支持;②全危机的管理;③发展途径的危机管理;④全过程的危机管理;⑤全面风险的危机管理;⑥整合的危机管理;⑦建立在充分资源支持基础上的危机管理;⑧以绩效为基础的危机管理。[1]

全面整合论的启迪在于:①政府管理追求整合效应，体现了现代政府危机管理的科学性诉求，无疑有利于我国政府管理水平的提高;②强调政府危机管理要有绩效，面对危机事件的威胁，政府代表人民配置公共资源，应对危机，应该以人民的利益为重，通过整合的方式追求管理的绩效。

当前，在全球化大背景下，政府应急管理理论研究的特点主要集中体现在以下几个方面:①在研究范围和内容上，从自然灾害领域和政治领域向社会公共领域扩展;②研究目的由原来的政治目标转变为建立整合的公共危机管理体系，实现有效的危机管理，维护稳定，确保经济、社会的正常发展;③研究重点由原来只重视危机现场应对到关注危机的全生命周期，尤其重视危机前的预警研究;④研究方法上立体分层研究体现了当代危机管理研究多元化和全面融合的趋向，从单纯定性研究到定性定量相结合，在个体层面上运用心理学、博弈论，在组织层面上运用组织理论、管理理论，在社会层面上运用社会学、政治学、经济学等学科的理论;⑤研究导向由本国情况研究走向跨国比较研究，美国、日本、欧洲诸国危机管理实践各具特色，现代危机理论是在总结各国危机实践基础上发展起来的，这一点对研究刚刚起步的中国尤为重要。今后我国危机管理理论应该在充分借鉴西方现有理论的基础上，根据我国国情，侧重危机管理立法、危机管理机构、危机预警机制、危机信息沟通、政府与社会的合作协调等方面，结合政治、政府改革和经济、社会发展进行综合研究。

[1] 张成福:《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003(7)。