思考题（六）

一、概念解释

应急预案 政府应急预案 总体应急预案 部门应急预案

专项应急预案 现场应急预案 应急响应

二、简要解答

1.简述应急预案的特点。

2.简述应急预案的分类。

3.政府应急预案可以分为哪几类?

4.如何认识应急预案的意义和作用?

5.政府应急预案的主要内容是什么?

6.政府编制应急预案的目的是什么?

7.政府应急工作人员的工作原则是什么?

8.简述政府应急响应的具体流程。

9.简述政府应急管理过程中的保障措施。

三、分析论述

1.试述政府应急预案的形成过程。

2.试分析某政府的某种应急预案文本，指出其特色和不足。

四、案例分析

案例资料

北京7·21暴雨事件[1]

2012年7月21日，一场暴雨开始袭击京城，强降雨一直持续了近16个小时，于次日凌晨结束。全市平均降雨量达170毫米，降雨量在100毫米以上的面积占全市86%以上，其中全市最大降雨点房山区河北镇为541毫米，已接近500年一遇。截至7月26日，北京“7 ·21”暴雨已致77人遇难，受灾人口160.2万人，受灾面积1.6万平方公里，道路桥梁多处受损，主要积水道路63处，路面塌方31处，民房多处倒塌，数百辆汽车损失严重，据初步统计，北京市因灾造成的直接经济损失为116.4亿元……这一连串还在不断更新的数字，时刻提醒着，“7·21北京特大自然灾害”带给我们的伤痛和教训还远没有结束。

(一)失效的预警

回忆起7月21日那天的暴雨，广渠门桥附近的报亭老板李丽仍记忆犹新。“这边的大雨是中午1时零7分开始下的。”李丽告诉记者，当时雨下得很突然，又快又急，天也黑得吓人，因此她特意看了一眼表。

其实，这是一场有迹可循的暴雨。据北京市气象台介绍，在7月20日晚7时30分，中央气象台就发布了暴雨蓝色预警。7月21日早上9时30分，北京市气象台第一次发布暴雨蓝色预警。随着天气变化，北京市气象台在下午2时30分，将预警提升为暴雨黄色预警，并在下午3时30分再次发布，同时启动四级应急响应。傍晚6时30分，升级至暴雨橙色预警，这也是北京市气象台自2005年建立天气预警制度以来发布的第一个暴雨橙色预警。

北京市气象台台长乔林在接受媒体采访时说，当天气象部门通过3000多块社区大屏， 5万余个移动电视，中国气象网、首都之窗、微博、电视台、声讯电话等渠道向公众发布了暴雨预警。

但旋即受到公众的普遍质疑。李丽说，她是直到暴雨降临才知道的。在大雨前，北京气象部门对暴雨的预警不及时，也没有广泛利用手机短信提醒市民，是网民批评比较多的一个问题。对此，在7月22日的新闻发布会上，北京市气象局副局长曲晓波表示，气象部门有短信终端发送渠道，但是北京有2000万常住人口，95%以上拥有手机，发送短信的基站却十分有限，而且人口特别集中，很可能都集中在一个基站覆盖范围内。联通曾帮气象部门做过测试，发送短信，一秒钟最快能发400条，按照这个速度，全市市民都收到短信要很长时间，可能接收到短信时灾害天气已经结束了，预警也就没有意义了。此言一出，北京移动、联通公司都出来否认，两公司都称全网发送短信不存在技术障碍，并且此前都与市政府有过多次合作。

《第一财经日报》记者以一名普通公民身份询问北京市防汛办，该值班室工作人员称，其实曾小范围发过短信，比如以139开头的较早北京号码，“我们发送短信范围很窄，移动、联通的基站也承受不了太大的压力。”而他表示，防汛办在7月20日也就是暴雨发生前一天曾通过电台、广播台、移动电视提醒广大市民有暴雨，应谨慎出行。国家行政学院应急项目专家李明告诉记者，与公众沟通是应急预案的重要内容，但目前这一块政府还做得很薄弱。如此大的暴雨，政府应该具体通知到个人和家庭。

然而对于一路升级的警报，《第一财经日报》记者随机采访的普通北京市民中，有8人表示毫不知情，仅有2人表示从当天的报纸上有所获悉，但仍不知道不同颜色的预警各是何意思。不少市民说，如果预先知道天气状况，就不会出门了。一位刘姓男子对本报记者称，他从手机报上获悉这天有雷电天气，但因为一向怀疑天气预报的准确性，便没有在意。尽管暴雨预报、预警机制都已建立，应急预案也都已制定，但市民大多知之不详，遇到紧急情只能被动应对。国家发改委综合运输所研究员陈元龙表示，预警若没能让市民获知，就不能算是成功的预警。

(二)交通应急预案短板

7月21日的大雨救援中，下水道严重堵塞、救援人员到位慢等情况，在一些路段也比较突出。北京市防汛办主任、总工程师王毅表示，按照预案，重点积水地区肯定有人值班，但因为人员有限，所以有些抢险队员和设备是机动的，哪儿需要就调度到哪儿，暴雨当天很多抢险队员和设备都堵在路上动不了。官方消息显示，当日降雨期间，北京公交各条线路增发机动车210辆，200余条公交线路采取末班车延时措施，增发249个车次。然而，受阻于无法通行的多处积水路段，公交系统的这些措施并未被足够的市民看到，有人甚至误以为公交车“按时收工”。

北京市民此次颇有意见的，还有被迫在积水路段熄火停车的车辆，却被贴上了罚单一事。有博友就此事咨询了北京市政府新闻办公室主任王惠。她随即向市领导反映了这一情况。22日19时许，她在微博上表示:“刚才常务副市长吉林在市应急指挥中心表示，在遭遇突发灾害的情况下，对熄火车辆贴罚单是不对的，所贴罚单作废。吉林已责成市交管局处理此事。感谢网友的监督!”

此外，机场高速在如此暴雨之夜照常收费，也颇受诟病。“21日晚，虽然暴雨如注，机场高速收费站附近水快没过半个轮胎，前去机场救援的车辆排起长龙停在那儿，随时都有熄火的危险，可是收费员们仍在一丝不苟地收费。”这条微博曾在微博上被大量转发，曾有观点认为，这是因为涉及企业和政府如何结算的问题。

同时，21日的暴雨也令首都机场的航班出现大面积延误。东航北京分公司启动了最高等级的大面积航班延误应急预案。值得注意的是，处理航班延误是个系统问题，除涉及航空公司、机场以外，还涉及机场检验检疫局、边检、公安等多个协作单位联动配合，甚至包括旅客自身的配合。因此从去年开始，首都机场就牵头各运行单位组成大面积航班延误处置运行管理委员会，当发生大面积航班延误时，就启动运管委联合办公会商机制。在21日的大面积航班延误期间，首都机场运行协调管理委员会就实行了联席办公、统一处置，在各航空公司启动各自应急保障预案的基础上，重点对已登机的航班进行统计、排序、优先放行，并实现信息共享。尽管如此，21日当天取消的航班超过500架次，滞留首都机场的旅客一度高达8万人，应急预案出现短板。

(三)防汛应急预案执行不力

北京市防汛办表示，在21日上午就发出了“安民告示”:称在有视频监控城区的90座下凹式立交桥，已建立了“一桥一预案”的专项保障方案——根据桥体的规模、道路结构，制定个性化方案，确保暴雨中立交桥排水通畅，不积水。按照此预案，“大雨大淹，小雨小淹”的广渠门桥应是重点保障区域之一。但事实并非如此。

“我是没有看到。”家住广渠门本家润园小区的刘大爷当天傍晚7时左右来到铁路桥附近。“此时桥下积水已比较深了，桥下的几个排水井盖都被水冲飞了，从井下喷出大约半米高的水柱，一个井盖都被冲到了人行道上。”刘大爷说，现场没见到抢险排水部门来处理，只有两名交警和3名协管员。“因为人手少，他们既没封路，也没拉警戒线，对过往车辆无法及时提醒阻拦，我就眼见一辆红车冲进积水中，熄火了。消防、交警等部门大概在8点多才陆续赶来，开始在桥下设置警示牌，禁止车辆驶向广渠门桥。”刘大爷回忆，救援准备也不充分，其间好像曾有消防车离开过，说是回去取救人设备了。

广渠门铁路桥下积水最深时达4米，34岁的杂志社编辑丁志健不幸葬身桥下。直到当天晚上10时30分，丁志健的车才被消防员和围观群众拉上来，丁志健永远离开了我们。“如果当时现场有人指挥提醒，他不会开进去;如果救援能及时展开，他也许能活。”刘大爷惋惜地说。

7月21日应急预案的不完备，不仅使一个鲜活的生命在广渠门桥下陨落，同样也给刘大爷所在的本家润园小区上千名住户带来了灾难。本家润园小区位于广渠门桥西北角，7月21日的暴雨令该处C区两栋回迁楼地下室因雨水倒灌被淹。地下室二层是小区的配电室和供水室，被淹后，两栋楼一度停水停电。附近居民告诉记者，在多方抢修之下，目前已恢复了正常供水供电，但地下市场以及地上的几家商铺仍然受到影响未能正常营业。“当时水漫过人行道，像瀑布一样灌进地下室，但也就半米来高，如果当时有沙袋的话，水肯定灌不进去。”一位居民对记者说。

此前据气象局工作人员介绍，发布蓝色预警时，相关专业部门就应该开始准备;而到黄色预警时，专业部门就必须开始行动。7月21日当天北京市气象局曾6次发布预警，而且在下午2时20分发布雷电黄色预警的同时启动了四级应急响应。在这种情况下为何各部门仍然没有切实行动起来? 政府究竟有没有相关的应急预案机制? 各部门又是如何进行响应行动的?

为此，《法治周末》记者向北京市气象局和北京市防汛抗旱指挥部了解情况，但截至记者发稿时，仍未得到回复。

北京交通管理干部学院政法系主任张柱庭告诉《法治周末》记者，早在2003年“非典”发生以后，北京就开始着手建立突发事件应急预案体系。迄今，北京已建立了自然与人为灾害等诸多类型的应急预案。“可以说，在制度层面，从总体预案到部门预案已经比较完备。”

《法治周末》记者注意到，就在暴雨来临的前两天即7月19日，北京市刚刚发布了2012年修订版《北京市防汛应急预案》，从其中的规定，可窥知一二。

《预案》规定了具体的工作流程，即气象人工站和自动检测站实时观测各类气象数据汇总、判断后通过传真传输到市政府防灾减灾、交管、农林等各部门，同时通过电视、广播、手机短信等渠道对外发布。

《预案》同时明确规定:不论哪一种预警，都必须做好监测、戒备预警和汛情预警。各防汛分指挥部领导到岗;各成员单位按照预案要求及责任制，做好应对汛情的动员、组织和部署工作;市防汛抗旱应急指挥部视情况启动雨天道路联勤保障机制，各相关单位提前布控，联动保障。

“有了制度，如何把死的应急预案转化为活的应急能力，这是工作的重点。”张柱庭认为，7月21日的暴雨就充分暴露出了各部门在实际执行方面存在很大的问题。“这很大程度缘于对当日暴雨的认识和重视程度不够。比如十渡地区，就在暴雨前仍毫不拒绝地吸纳大量游客，让人很难理解。”张柱庭说。

暴雨给北京带来了难以弥补的损失，也给相关部门敲响了警钟。市水务局副局长潘安君在接受媒体时就坦言，在应对本次特大暴雨中，暴露出防汛指挥的应急运行机制还需要进一步完善。

(四)雨后“新预案”

几天后，人们看到了与7月21日不一样的“应急措施”。

7月25日11时50分，北京气象台再次发布了暴雨蓝色预警，预计当日夜间有大到暴雨。这次北京市气象台及时调整，绝大多数京城市民通过手机短信了解了这一预警信号。

而各部门也迅速做出了联动反应，以广渠门地区为例，7月25日下午4时，就陆续有排水、市政、公安、消防等多部门人员聚集到广渠门桥附近，码放防汛沙袋并在桥下画设积水水位线。

《法治周末》记者看到，如今在本家润园小区的地下室和各个入口以及人行道内侧均已整齐堆放了约1米高的防汛沙袋，筑起了一条约80米长的“防洪堤坝”。刘大爷告诉记者，这些沙袋也是在7月25日上午码放好的。

当日夜间9时左右，消防车、警车、应急通信车、北京电力公司、北京排水集团等各路人马均已到位。桥下的雨水箅子全部打开，有专人站岗看守，交警在指挥交通。

尽管此次所预报的大雨并未如期而至，但这样的做法显然做到了有备无患。“有了7月21日的教训，看来相关部门重视多了。”刘大爷无奈地摇了摇头，“如果7月21日就能如此重视的话，桥下还会淹死人吗?”

为了避免再次发生司机错误判断水量冲入水中的悲剧，在广渠门桥、莲花桥等下凹式立交桥下的桥柱上，如今都画上了黄色和红色的积水水位警戒线。

据北京市交管局介绍，黄色警戒线距地面最低点20厘米，提示当水面在警示线以下时，道路可以通行;而红色警戒线距地面最低点27厘米，水位达到红色警戒线位置时，说明积水深度已经达到汽车排气管平均位置，机动车无法正常通行。

交管局表示，在7月26日18时前，本市已完成了所有下凹式立交桥桥下水深刻度尺标志的设置工作。雨量较大时，将有专人在下凹式立交桥桥下值守，监控积水情况，在水深达到27厘米时，将果断采取封路措施。

7月21日暴雨过后，北京排水集团也紧急购进了10台大型抽水抢险设备，加之此前的18台，大型抢险设备已达28台。据了解，新设备较之以前的抽水设备，能力可提高50%。

7月28日在广渠门桥下待命的一位抽水工人告诉记者，这段时间是非常时期，在暴雨预警后，他们会接到相关命令去积水严重的地区待命，一旦发现积水将采取紧急措施，用挡板、钢管、水泵来控制水势，保证车辆通行安全。“不仅是我们，环卫、公安、抢险的各支队伍都是如此。”

7月25日和27日，北京市气象局接连发布两次暴雨蓝色预警，在杜家坎铁路桥、京港澳南岗洼铁路桥等易发生积水地段，都能看到相关部门工作人员携带设备，准备迎接暴雨的场景。

如今，在北京市水务局的官方网站上，记者也看到了官方版本的《城市主要积水点分布图》，通过标出重要积水路段，来提醒民众及时改变出行路线。

在采访中，不少市民对现在相关部门在应急方面做出的改进给予了肯定。

但刘大爷希望，这不是昙花一现，而是相关部门要彻底重视起来，在今后灾难来临前，能够实施切实可行的应急预案保证民众安全。“永远不要再出现7月21日的悲剧了，这也是对在暴雨中丧生的人最好的慰藉。”他说。

“每一次灾害过后，政府都应该对应急预案进行评估和修改。”张柱庭建议，相关部门应尽快对应急预案进行讨论修改，做到切实可行，同时应从制度层面更好地加强各部门间的联动。对于没有严格执行应急预案和执行不力的部门，要增加追责问责机制。

一场暴雨，让人们感受到了生命的脆弱和可贵，也让人们体会到了天灾的残酷与无情;同时，暴露了城市基础设施的薄弱以及政府部门在防汛应急机制上的欠缺。希望这场暴雨敲响警钟，加快城市排水基础设施建设，并不断完善相关应急预案。

讨论问题

1.分析阐述以上案例反映出的政府需要面对的问题。

2.结合案例，请你具体谈谈目前我国政府应急预案存在的不足之处及有效实施应急预案的条件。

[1] 赵晨熙:《暴雨拷问京城应急机制》，载《法治周末》，2012-8-1;谢雪琳，金思屿:《北京暴雨反思:应急预案如何变为应急能力》，载《第一财经日报》，2012-7-24;王子约:《北京公民的一夜》，载《第一财经日报》，2012-7-23;陈姗姗，蔡胤，于希:《近8万人滞留机场应急预案再现短板》，2012-7-23。