河北省新型城镇化综合试点面临的突出问题及对策建议

王立源　张　浩　谭　诚

2014年3月中共中央、国务院发布了《国家新型城镇化规划（2014～2020）》，该规划明确要求“对需要深入研究解决的难点问题，要选择不同区域不同城市分类开展试点”。当年国家发展和改革委员会联合中央机构编制委员会办公室、公安部、民政部等11部委下发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》。2014年底，河北省印发了《河北省省级新型城镇化综合试点工作方案》的通知，河北省新型城镇化综合试点工作拉开序幕。

一、综合试点的重要意义

（一）综合试点是健康有序推进新型城镇化各项工作的现实需要

新型城镇化工作推进涉及诸多领域的改革创新，比如建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元化、可持续的城镇化投融资机制，创新行政管理体制机制，改革完善农村宅基地制度等。在以上方面既要有所突破和创新，又要稳妥和慎重避免出现重大失误，因此新型城镇化综合试点就成为了重点领域改革探索的有效路径。试点地区应围绕试点目标和任务，在改革创新体制机制方面加快探索步伐，发挥先遣队作用。

（二）综合试点是落实中央和河北省委城镇化工作部署的重要抓手

新型城镇化综合试点的价值在于先行先试、率先突破。国家对综合试点的推进思路已经明晰，做出了战略部署。2015年，河北省委省政府将新型城镇化综合试点工作列为了年度重点工作和改革重要事项，河北省城镇化工作领导小组办公室也将此项工作纳入工作要点。同时，试点地区作为先行先试示范区，将成为各行业各部门在政策、资金等方面优先支持的重点地区，本地的经济社会发展将因此获得强劲的支撑和动力。

（三）综合试点是探索解决城镇化发展过程中主要问题的有效手段

2003年以来，河北省的城镇化进程取得了显著的进展，2014年全省城镇化率达到了49.3%。在成绩的背后也隐藏着许多问题，正如习总书记在中央城镇化会议上概括的那样，很多农业人口工和其他常住人口还没有完全融入城市，没有享受同城市居民完全平等的公共服务和市民权利；一些地方城镇建设规模扩张过快、占地过多，盲目“摊大饼”问题突出；许多城市资源环境承载能力已经减弱，水土资源和能源不足、环境污染等问题凸显；城市政府债务负担过重，财政和金融风险不断积累；城市社会治理体制和水平滞后，一些地方城市病的兆头比较明显，社会稳定面临许多挑战等等。这些问题的解决需要市、县、镇等不同层面从不同角度探索出有效的办法，形成可供全省和全国推广借鉴的经验。

二、综合试点的进展与成效

（一）组织申报圆满完成

2014年底，按照国家发展和改革委员会要求，河北省认真开展试点申报工作，鼓励各市、县、镇积极申报国家新型城镇化综合试点。在各地申报材料的基础上，省城镇化领导小组办公室组织省直有关部门和专家对各申报地区试点方案进行评审，综合考虑了地区分布平衡、城市发展差异、推进基础条件、试点申报积极性等综合因素，推举相关市、县、镇申报国家新型城镇化综合试点。经国务院批准，石家庄市、定州市、张北县等3个地区成功入选国家试点。为了在更广范围推进试点工作，2015年初，河北省又筛选了张家口市、衡水市、辛集市、迁安市、任丘市、安国市、平泉县、威县、涉县、易县、铜冶镇、白沟镇、左卫镇、石门镇、胜芳镇、大营镇、莲子镇17个市、县、镇，开展综合与分类相结合的试点探索。其间，威县和白沟镇第二批进入国家试点行列。

（二）调研培训适时展开

国家和省综合试点确定后，各试点地区如何启动工作，怎样明晰改革推进思路成为了急需解决的现实问题。为指导试点地区综合试点工作方案编制和实施，促进河北新型城镇化工作健康有序推进，省城镇化领导小组办公室先后赴5个试点城市开展调研工作，通过座谈会形式，了解试点城市政府推进新型城镇化工作情况，实地指导试点工作。为提高各试点地区对新型城镇化综合试点工作的认识水平，2015年7月，省城镇化领导小组办公室组织了新型城镇化综合试点工作培训班，邀请省内外权威专家对3个国家级和17个省级新型城镇化试点地区负责同志进行了培训，制定了河北省新型城镇化综合试点工作方案编制导则，指导试点地区完善试点工作方案。

（三）试点工作初见成效

随着河北省城镇化综合试点工作的稳步推进，条件成熟的试点地区明确了工作重点、细化了责任落实，在一些重要领域的改革上取得了一定成效。在建立农业转移人口市民化成本分担机制方面，石家庄市对农业转移人口市民化后增加财政支出情况进行了三次摸底测算，向省级财政部门提出了建设性建议。在建立城镇化投融资机制方面，石家庄市推广了政府和社会资本合作（PPP）模式，组织了“PPP模式”培训会议，建立了PPP项目库，22个项目已达成初步合作意向，中小微企业贷款占全部企业贷款比重超过60%；定州市制定了《深化基础设施投融资体制改革试点实施方案》和融资计划，预计债券置换额度为1.5亿元。在体制机制改革创新方面，威县成立了行政审批局，统一行政审批事项，简化行政审批程序，将城市管理行政执法局更名为城乡管理综合执法局，三定方案已基本形成；胜芳镇向霸州市申请下放了第一批60项行政审批权限，成立了新的便民服务中心承接下放行政审批权限。

三、综合试点面临的突出问题

（一）省级层面配套政策欠缺

《河北省省级新型城镇化综合试点工作方案》指出了推进试点工作的主要任务，包括户籍管理、土地管理、行政管理、人口市民化成本分担、城镇化投融资、“多规合一”、城市建设、城市管理、城乡一体化发展、城市生态文明建设10个方面内容，尚未出台支持试点工作的先行先试的配套政策，影响了基层试点工作的积极性，也增加了试点工作的难度。试点工作的推进，需要上下同步才能顺利进行，由于一些领域体制机制受限和政策标准不明，使得试点城市受制于建设用地指标和农业人口市民化财政资金支持，无法实质有效地进行综合试点建设。

（二）地方政府对试点工作重视不够

试点地方政府对试点工作的重要性认识不够，主要表现在三个方面：一是重视程度不高，地方政府领导对新型城镇化的意义、内涵理解不够、把握不准、认识不深，导致推进工作不扎实，部门分工职责不清，等待观望、互相推诿，推进乏力等问题。二是存在畏难情绪，由于一些领域体制机制改革的政策和标准尚不明确，相关部门担心违背国家政策，在思想上不愿突破、不敢突破，推进改革进程总体较缓。三是试点方案编制不规范，没有严格按照《导则》规定认真编制，存在以文件落实文件的现象，工作方案过于泛化，与地方实际结合不紧密，没有形成地方特色，试点任务缺乏针对性和可操作性，对试点工作的指导意义不大。

（三）试点城市组织实施机构不健全

新型城镇化综合试点工作包括经济社会发展的众多方面，涉及社保、医疗、公安、教育、环保、财政、民政、农业、发改等多个部门，试点实施机构需要有高度的协调统筹能力。从试点工作整体进展来看，一些地方没有成立推动试点工作的专门机构，有些地方虽然成立了试点工作领导小组，但是具体牵头部门和工作人员不明确，试点工作还没有真正进入正常轨道。

（四）试点县存在试点工作推进瓶颈

试点县新型城镇化进程，不仅有体制机制的影响，还有现实条件的困境，主要体现在以下三个方面：一是地方财政支撑困难。新型城镇化建设面临的最大困难是建设资金不足，目前试点县城镇化建设的资金主要来自地方财政收入、银行贷款，在经济形势下滑的情况下，县级财力明显不足，一些重大项目、保障房、危房改造等工程，除中央、省拨给的专项补助资金外，县级政府难以落实配套资金。二是产业支撑不足。多数试点县工业基础薄弱，工业规模小，产业化经营水平不高，因为缺少规模企业、支柱产业和新兴服务业，所以不能吸纳更多农业人口向县城转移。三是县城建设管理滞后。多数县城旧城区基础设施建设标准低，道路拓宽改造难度大，许多项目涉及征地、拆迁、杆线迁移问题，协调难度大，一些没有物业管理的老旧小区管理薄弱，文体、休闲等配套设施不完善。

（五）试点镇面临试点工作推进困境

相对于市、县综合试点来说，试点镇面对的问题更多更棘手。首先，发展空间不足。国家实行严格的耕地保护政策，限制了小城镇的外延扩张和项目实施，由于土地指标受限，试点镇在招商引资和承接产业转移方面心有余而力不足。其次，行政管理体制存在问题，试点镇缺乏必要的经济社会管理权限，致使工商执法、治安、交通、环保、市场管理不能及时、有效地行使经济和城市管理职能。财政分配权集中在上级政府，造成乡镇政府有效财力不足，财政实力弱，无法满足提高公共服务水平需要。再次，城市配套功能薄弱。资金问题是困扰小城镇发展的大问题，镇级政府在小城镇公共基础设施建设方面，缺乏必要长期的扶持措施，城市配套功能不健全，文化、教育、卫生资源匮乏，民生事业基础薄弱，养老保险、失业救助刚刚起步，特别是在污水处理厂、集中供热、集中供水、城镇环境治理和城镇基础设施运营方面表现得有心无力。

（六）农业转移人口落户城镇意愿不强

由于当前惠农政策日趋完善，农业人口享受村集体资产的收益、社会保障、土地耕种等福利越来越多。由于城市基本公共服务向进城农业人口倾斜，进城农业人口及随迁家属同样可以享受所在城市的教育和医疗服务。因此出现了“候鸟式农业人口”和“寄居式农业人口”，部分农业人口在县城买房，农闲县城居住，农忙返村；还有部分农业人口将土地承包出去，长期居住在县城从事非农工作。这些农业人口尽管选择县城居住，但都不愿意放弃农业人口身份，对落户城镇持观望态度。

四、推进综合试点发展的对策建议

（一）建立健全工作推进机制

发挥省城镇化领导小组办公室推进试点工作的主体作用。明确部门和人员，形成稳定、持续、高效的工作推进机构，拟定城镇化发展阶段性目标、年度重点工作安排、分工方案。国家和省级试点地区按照试点工作要求，年中和年底均要形成总结报告，分别报送国家发展改革委和省城镇化领导小组办公室，履行党政一把手负责制，制定议事规则，对涉及本地新型城镇化重大问题和重要决策进行研究和探讨。市、县城镇化办公室定期对所辖地区城镇化试点工作调研和督导，因地制宜地组织开展相关考察和培训，形成对试点城镇的指导机制。

（二）突出试点工作重点

坚持因地制宜、重点突破的基本原则，试点工作既要统筹兼顾、又要结合本地实际。在试点任务的具体选择上，各试点地区根据不同的发展基础、发展阶段、发展重点等特色，有重点地选择好推进方向。比如，正处于人口快速聚集城镇化发展阶段的试点地区，重点选择在农业转移人口市民化成本分担机制建立、制定人口落户标准、建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制等方面实施探索；正处于产业聚集发展阶段的试点地区，重点选择推动城市发展与产业就业支撑相协调，促进产城融合为其试点主要内容；发展空间受到旧的行政体制设置局限的试点地区，重点选择创新行政管理和降低行政成本为试点探索的主要方向，可以考虑实施撤县设市、撤县（市）设区、撤镇设市、撤镇设街以及乡改镇、村改居等方面的积极探索。

（三）抓好试点工作方案编制

抓紧完善方案。按照《导则》要求，聘请第三方智库机构，结合当地国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划，高质量编写新型城镇化综合试点工作方案。明确主体责任，确定试点地区政府和有关部门的目标任务，实行逆向责任追究，对工作推动不力的严肃处理。完善考核评估机制，试点地区政府对城镇化试点工作实行定期调度，根据评估考核指标和评估考核办法，建立常态化评估考核机制，将考核结果纳入年度实绩考核。建立监督机制，方案要点由省城镇化办发布实施，作为督导和考核各试点地区工作进度的主要依据，工作方案由试点地区适时发布实施，接受社会监督。

（四）提升试点县新型城镇化水平

结合《河北省全面提升县城建设层次和水平工作实施方案》，大力推进县城建设，提升县城和重点镇基础设施水平。改革县城基础设施建设投融资体制，吸引社会资本参与基础设施投资建设和运营。把经济基础好、发展潜力大、功能地位突出、产业集聚能力强的试点县建设成为市域次中心城市，增强试点县辐射带动能力。培育试点县支柱产业和新兴产业，引导产业向园区集中，加强园区的城市功能配套，建设产业新城，明确产业新城与老城区功能定位，通过城市间快速通道，促进产城融合发展。

（五）提高试点镇推进工作能力

调整完善财政管理体制，扩大试点镇财政自主权，经济社会管理权限范围内事权所对应的支出责任，要划归试点镇。加大对试点镇试点工作的支持力度，上级政府和部门安排专项资金为试点镇提供资金保障。重新核定试点镇政府“三定”方案，结合实际设置试点镇党委和政府职能部门，定岗定编定员，打破原有管理格局，探索建立“机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活”的新型管理架构。统筹利用国土资源，解决试点镇在新增企业、城镇建设方面用地指标不足问题。

（六）增强农业人口落户城镇积极性

保障农业人口既有权益不受到侵害，特别是切实保证农业人口土地承包权、集体经济收益权、分配权等不受损害，增强农业人口对城镇化的信心。创造更多的进城农业人口就业岗位和工作机会，特别是在技能培训、创业指导等提升农业人口职业素质方面提供操作性较强的制度设计。户籍制度改革一步到位，全面放开限制，简化登记程序。深化附加在户籍上的福利制度配套改革，为进城的农业转移人口提供数量充足、公平合理的基本公共服务，引导农业人口积极有序地向城镇转移。

（七）营造新型城镇化建设氛围

激发干部群众的创业激情，争当新型城镇化综合改革试点的“领头雁”。试点地区政府部门坚持“只为成功想办法，不为落后找理由”的工作思路，力争举措创新、业务突破。支持乡镇比执行力、凝聚力和创新力，支持农村比产业培育、比全民创业，支持企业比投入、比产值、比贡献、比品牌，为综合试点工作推进提供人力、智力、精神动力保障。利用电视台、广播、网络等多种形式开展宣传报道，大力宣传推进新型城镇化建设的重要意义，褒先策后，积极引导广大民众自觉投入到新型城镇化建设中来。

（八）建立联席会议制度

新型城镇化综合试点工作涉及很多部门和领域，各级城镇化办要积极协调政府有关部门，建立由发改委、编办、公安、民政、财政、人社、住建、农业等部门组成的联系会议制度，纵向联系、横向贯通，搞好政策对接，统筹解决试点工作推进中遇到的重点难点问题。协同发改部门出台新型城镇化发展规划和实施方案；协调国土部门加快试点地区城中村改造中集体土地变国有土地的审批速度；协调民政部门支持指导试点地区撤县设市、撤县设区、撤乡设镇等行政区划调整工作；协调公安部门推进户籍制度改革各项措施落实，简化程序手续，规范登记管理；协调财政部门研究建立财政转移支付与市民化挂钩机制，共同探索PPP等融资模式，拓宽城镇化融资渠道；配合交通部门统筹规划交通网络系统，编制新型城镇化交通发展规划；借助智库平台，调查研究试点开展中的重大问题和起草相关政策性文件，形成多部门共同推进的态势。

作者单位：王立源　河北省社会科学院社会发展研究所

　　　　　张　浩　谭　诚　河北省住房和城乡建设厅