全省扶贫开发工作调研分析报告

河北省扶贫开发办公室

一、“十二五”时期的重点和亮点工作

“十二五”以来，全省扶贫开发工作全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记关于扶贫开发工作的重要指示精神，坚持把扶贫开发作为战略性任务来抓，把脱贫致富作为贫困地区党委政府的主要任期目标，把精准扶贫作为基本要求，把产业扶贫作为主攻方向，把股份合作制作为突破口，把增收致富、公共事业和改善生产生活条件统筹推进，把动员社会力量作为强力抓手，着力创新扶贫开发工作机制，扎实推进精准扶贫、精准脱贫，蹚出了一条科学发展式的扶贫开发新路子。

（一）加大产业扶贫力度

结合贫困地区自然禀赋、产业基础，因地制宜发展区域特色扶贫产业，创新产业扶贫机制，鼓励支持各类农业产业化龙头企业、专业合作社加快发展，探索资本到户、权益到户有效途径，促进贫困群众增收致富。推行政府+龙头企业+金融机构+合作社+农户“五位一体”模式，贫困户以土地和扶贫资金入股当股东，大力发展特色种植、养殖、加工、光伏、旅游、电商等项目，建设了太行山区优质干鲜果品产业带、黑龙港地区“富民大菜篮”、燕山地区食用菌产业集群、坝上地区错季蔬菜等一批扶贫产业片区，为贫困群众稳定增收夯实了基础。结合贫困地区妇女、老人等劳动力特点，引进、培育、壮大适宜采取家庭方式生产的箱包、编织、皮毛、零配件加工等手工业，62个贫困县共培育发展成规模的家庭手工业示范村七百多个。大力发展现代农业园区，在太行山区、环京津地区和特色农业地区，发展以都市农业、休闲观光农业为重点的现代农业示范园区，引导农民通过土地承包经营权流转向园区集中，引导农业产业化龙头企业、城市工商资本参与园区建设。

（二）扎实推进片区攻坚

认真落实燕山—太行山片区实施规划，积极协调省直有关部门和重点县，落实支持政策和工作责任，一批重点项目开工落地。在跨县级行政区域重大项目方面，涉及交通、水利、能源方面项目96个，“十二五”期间规划投资3151.94亿元，目前89个项目已经开工建设，并完成投资2748.86亿元，项目开工率92.7%，完成投资率为87.2%。坚持示范带动，加快环首都扶贫攻坚示范区建设，省委、省政府先后召开了承德、保定和张家口三个现场办公会，收到了很好的效果。我省推进环首都扶贫攻坚示范区的做法得到汪洋、杨晶等中央领导的批示肯定。

（三）加大要素支持力度

一是加大资金投入。2011～2015年，共争取中央扶贫发展资金49.2亿元，省本级累计安排专项扶贫资金38.65亿元。其中，省级专项扶贫资金由2010年的1.25亿元增加到2015年的10.8亿元，5年增长了近8倍。二是强化财政激励。2012—2014年，省财政对国定重点县实行省级分享增值税、营业税、企业所得税“核定基数、超收全返”的财政体制激励政策，贫困县每年因此获益14亿元。三是加大政策扶持。省委、省政府先后出台了《关于支持环首都扶贫攻坚示范区及阜平县加快发展若干政策的意见》《关于改革创新工作机制全力打好扶贫开发攻坚战的意见》《关于鼓励贫困县加快脱贫出列步伐的意见》《关于加快全省扶贫攻坚步伐的十项措施》等一批重要文件，为扶贫开发提供了强有力的政策保障。四是加大用地支持。2014—2015年，省政府从新增的建设用地指标中每年拿出5000亩，专门用于支持贫困县重点项目建设，并明确占补平衡、增减挂钩等政策向贫困县倾斜。

（四）创新完善机制模式

坚持用发展的理念、改革的精神、开放的思维、市场的办法，统筹推进扶贫开发，推广了“互联网+扶贫”、股份合作、金融扶贫、财政资金放大、土地整理、产权交易抵押、对口帮扶、整村扶贫、生态扶贫、考核奖惩等十项扶贫新机制，探索了特色农业扶贫、文化扶贫、旅游扶贫、移民搬迁扶贫、家庭手工业扶贫、新能源扶贫、就业扶贫、科教扶贫、基础设施扶贫、社会扶贫等十项扶贫新模式，为贫困群众稳定脱贫开辟了新渠道、新路径。曲阳县光伏扶贫经验得到李克强、张高丽、马凯等中央领导的批示肯定。赤城县黎家堡村股份合作模式编入国务院扶贫办《资产收益扶贫典型案例》。

（五）广泛动员社会扶贫

实行“省领导包县驻镇联村、市领导包乡驻村联户、县领导包村、乡干部包户”帮扶制度，其中36位省领导均确定了帮扶联系点，省直部门都派驻了工作队，实现了驻村工作队全覆盖，做到了以上率下，全员帮扶。积极搭建社会扶贫信息平台，大力实施“互联网+扶贫”行动，依托互联网平台，促进贫困地区优势产业与社会巨大消费需求有效对接，实现社会帮扶资源向贫困地区精准配置。鼓励引导全社会力量参与扶贫攻坚，培育多元社会扶贫主体，深入开展扶贫帮困“春雨行动”，做到全社会帮扶。借力京津冀协同发展，加强与京津两市的联系对接，尽快启动京津冀对口帮扶仪式，开展实质帮扶工作。省扶贫基金会开展了“2000元帮一个家庭发展手工业、200万元帮一个村发展特色产业”爱心帮扶活动。

“十二五”以来，通过全省上下方方面面共同努力，全省扶贫攻坚取得显著成效。一是农民生活水平快速提高。全省贫困县农民人均纯收入由2011年的4621元，提高到2014年的6839元，增长近50%，增幅连续3年高于全省平均水平。2015年上半年，全省45个国定县和燕太片区县农村居民人均可支配收入4069元，同比增长9.3%。二是贫困人口大幅减少。2011—2014年，平均每年减贫100万人左右，累计减少395万。三是富民产业不断壮大。全省初步形成了县有龙头企业、乡有特色产业、村有合作组织、户有增收项目的新格局。四是贫困地区生产生活条件显著改善。贫困村已全部通水泥（沥青）路，通班车率达到99%；饮水安全问题2015年年底将全部解决；完成了40万户危房改造任务；贫困地区教育、文化、卫生等各项事业也都取得了长足发展。

二、2015年以来工作情况

围绕全省减贫100万目标任务，省扶贫开发领导小组专门下发了通知，将任务逐级分解，省扶贫办与9个设区市和2个直管市政府主要负责同志签署了减贫责任书，各市也进行了任务分解，签订了减贫责任书。各重点县已将任务计划落实到建档立卡贫困村、贫困户，并加大扶持力度，目前全省减贫工作扎实推进，预计2015年减贫目标能够完成。

（一）抓好扶贫基础工作

一是做好建档立卡“回头看”工作。省委、省政府建档立卡“回头看”工作电视电话会议后，各市及时召开会议进行安排部署。49个非贫困县贫困人口识别工作按照工作方案积极开展，明确了责任部门和具体人员，落实了工作经费，党政领导带头帮扶。“回头看”工作开始录入信息系统，目前已录入45万人。经省领导批准，河北省扶贫办正在加紧“河北省精准扶贫信息平台”建设工作，集成贫困档案管理、扶贫项目管理、扶贫统计管理、扶贫地理信息、扶贫统计监测等功能，通过门户网站提升和客户端软件开发，努力实现扶贫信息共享和精准管理。年底前搭建硬件环境、开通全国扶贫开发信息业务管理子系统、2016年6月份开发拓展软件。二是实施整村推进。把整村推进作为扶贫开发工作的重要抓手，明确了实施进程和资金使用范围，并对资源统筹、项目及资金管理、组织协调及检查验收等提出了明确要求。全年共安排1000个贫困村实施了整村推进，投入资金30亿元，其中，财政扶贫资金5亿元，整合部门资金10亿元。三是推动片区规划实施。根据国务院扶贫办要求，我省梳理上报了需要国家相关部委解决的多个重要问题、重点项目，最大限度地争取基础设施、产业发展、民生改善等方面的项目资金，一批重大项目加快推进。

（二）抓好精准扶贫重点工程

一是实施职业教育培训工程。继续实施“雨露计划”，对符合条件的贫困家庭高、初中毕业生参加中等、高等职业教育的贫困家庭给予补助。全省13个雨露计划试点县，对12206名贫困两后生补助1646.99万元。根据省委组织部《全省农村干部集中轮训实施方案》的安排，4月至6月，在邢台前南峪、张家口杏花沟、河北农业大学等地，与省委组织部联合组织全省贫困村“两委”班子培训班41期，培训6500人。继续对有外出打工意愿的贫困劳动力实行定向、订单培训，截至目前已完成8000人（次），占年度计划的80%。二是实施金融扶贫工程。依据《河北省农业扶贫开发创业投资引导基金管理暂行办法》，我省运用5亿元省农业扶贫开发创业投资引导基金，联合国开行、农发行，发起设立合伙制的河北省扶贫开发母基金，承接商业性银行等金融机构股权投资；在全省确定了27个金融扶贫富民工程示范样板县，筹备4.31亿元风险补偿金，引导合作银行按不低于5倍的比例向建档立卡贫困户、贫困村农民合作社和扶贫龙头企业放贷；进一步完善了环首都示范区担保基金使用管理。与中国农业发展银行河北省分行签署了《支持扶贫开发战略合作协议》，3年内省农发行给予扶贫项目不低于1200亿元的授信额度。与国家开发投资公司商定，对康保、丰宁、阜平、涞水、灵寿等5个县产业化扶贫项目进行股权投资。截至第三季度，全省累计扶贫担保投放贷20.97亿元，扶持扶贫龙头企业385家，贫困村516个，贫困户2.47万户。三是实施易地扶贫搬迁工程。努力抓好《河北省易地扶贫搬迁规划（2012～2015年）》年度任务落实，预拨搬迁专项资金3500万元。工作中同步推进住房建设与就业安置，注重搞好“四个结合”，即与城镇建设、工业园区建设、美丽乡村建设、农村面貌改造提升相结合，与土地置换相结合，与涉农项目建设相结合，与群众意愿相结合。共搬迁1960户、5756人，建成安置小区17个，基本完成了年度任务。四是实施电子商务扶贫工程。省扶贫开发领导小组印发了《关于“互联网+扶贫”实施方案》，组织开展我省“互联网+扶贫”行动。省扶贫办与阿里巴巴集团签署了合作备忘录，启动“阿里·河北”扶贫计划，着手建立社会扶贫网络信息平台，力争年底前在全省建起规范的“互联网+扶贫”行动综合服务平台，覆盖全省70%以上的建档立卡贫困户；到2016年底，基本实现“一村一电商服务站”。五是实施旅游扶贫工程。共确定38个贫困村作为旅游扶贫试点，每村安排财政扶贫资金50万元。以财政扶贫资金为黏合剂，整合其他行业部门资金，专门针对贫困农户设计了一批适合其参与经营的小项目，帮助贫困群众参与旅游产业、增加收入。六是实施光伏扶贫工程。在平山、平泉、赤城、临城、曲阳、巨鹿等6个重点县开展了光伏扶贫试点。目前，工程规模合计42.3万千瓦，覆盖1.26万贫困人口。七是实施致富带头人培训工程。截至10月底，已完成农村创业致富带头人培训750人（次），占年度计划的75%。根据农村产业结构调整需要，紧紧围绕扶贫项目，大力开展农业实用技术培训，推广先进实用技术，共培训10万人次以上，增强了贫困人口致富能力。

（三）抓好社会扶贫工作

一是做好定点扶贫工作。落实《关于健全贫困村驻村工作队机制落实贫困户帮扶责任人的意见》，驻村工作队和帮扶责任人基本实现了全覆盖。省市县三级共选派工作队7853个、干部23289人，工作队派出单位党员干部与驻点村建档立卡贫困户结对帮扶，每个贫困户都落实了帮扶责任人。截至10月底，各帮扶单位共投入帮扶资金12.53亿元，其中直接投资6亿元，帮扶项目2852个，资助贫困学生19274人，举办培训班1800期，培训各类人员93990人（次），输出劳务7900人。2015年5月，省扶贫办组织对驻村工作开展情况进行了集中督导检查。近日，省委组织部起草了《关于选派机关优秀干部到贫困村任第一书记的实施意见》，文件已经省委组织部部务会议研究通过，拟于近日报请省委常委会审定后以省委文件印发。此外，省扶贫办正会同组织部门制定驻村工作队暨第一书记考核评价办法。二是做好社会帮扶工作。全省各类民营企业和爱心人士通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建等形式参与扶贫开发，促进贫困地区加快发展，带动贫困群众增收致富。据统计，全省累计10112家民营企业与46635户建档立卡贫困户结对帮扶，实施帮扶项目7154个，捐款7537.749万元（含捐物折款），助残、助学、助困91750人次。同时，公民个人参与扶贫济困的积极性高涨，近百万机关干部职工、社会各界爱心人士为困难群众捐助善款、物资超亿元。省扶贫办成立了由15家大专院校、科研院所270名农业专家教授组成的“河北省科教扶贫咨询服务团”，为贫困地区提供科教帮扶。三是开展扶贫日活动。省扶贫开发领导小组印发了活动方案，召开了新闻发布会，向全省手机用户发送了扶贫日宣传短信，省电视台连续1周滚动播放扶贫日宣传口号，省内主流媒体开设了扶贫日专栏。10月16日，组织省、市、县扶贫系统千余名干部职工、7366个贫困村“两委”干部和2.2万名驻村帮扶干部收看了2015减贫与发展高层论坛开幕式盛况，聆听了习近平总书记主旨演讲。10月17日，省委、省政府召开“情暖燕赵·扶贫济困”电视电话会议，省四大班子领导出席会议。全省有序开展了企业募捐、公益劝募、扶贫志愿者和领导干部遍访贫困村贫困户活动，取得了良好效果。

（四）存在的主要问题

第一，从贫困现状来看。截至目前，我省还有39个国定贫困县，数量在全国排名第六，建档立卡贫困人口规模全国排名第十，贫困面广，贫困程度深，脱贫难度大。贫困地区农村居民人均可支配收入不足全省平均水平的70%，与北京差距更大，且人均指标呈扩大趋势。特别是环首都贫困带的存在，社会关注度高，政治影响大。

第二，从扶贫投入来看。受产业结构调整、大气污染治理、压缩过剩产能等因素影响，经济下行压力加大，省、市、县各级财政增速明显放缓，贫困群众就业增收难度加大，增加扶贫投入更加困难。贫困县保“吃饭”、保运转的压力很大，县本级安排专项扶贫资金捉襟见肘。

第三，从责任落实来看。贫困县党政领导班子特别是党政一把手重视程度不高，投入不给力、工作边缘化问题突出，与扶贫攻坚的战略性、紧迫性要求差距较大。行业部门在资金、项目等方面向贫困地区倾斜力度不大，落实片区责任不到位，缺乏硬性约束。社会扶贫的氛围还不浓，机制还不完善，参与度不高。

第四，从能力素质来看。各级扶贫队伍力量薄弱，扶贫干部年龄结构、知识结构老化，与扶贫攻坚的艰巨任务还很不适应。贫困地区干部群众观念保守，等靠要思想严重。

三、“十三五”时期的工作目标、思路和措施

（一）总体思路

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真贯彻党的十八届五中全会精神、中央扶贫开发工作会议精神和省委八届十二次全会精神，坚持“四个全面”战略布局，把扶贫开发作为战略性任务来抓，实施“五个一批”，做到“六个精准”，举全省之力，坚决打赢扶贫攻坚战，确保贫困地区与全省同步全面建成小康社会。

（二）目标任务

到2017年末，片区外40个贫困县全部脱贫摘帽，非贫困县贫困人口全部稳定脱贫。到2019年末，燕山—太行山22个片区县全部摘帽。到2020年末，全省农村贫困人口全部脱贫，7366个贫困村全部出列，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，贫困地区与全省一道同步全面建成小康社会。

（三）主要措施

1.全力实施脱贫攻坚“五大计划”

一是产业和就业扶持计划。对有劳动能力的100万户、340万贫困人口，通过特色产业项目全覆盖和转移就业，分类解决脱贫问题。二是易地扶贫搬迁计划。对地处燕山、太行山深山区“一方水土养不起一方人”的10.8万户、32.8万贫困人口实施易地扶贫搬迁。三是生态扶贫保护计划。对生态特别重要和脆弱的张家口、承德坝上地区18万贫困人口实行生态保护扶贫。四是低保政策兜底计划，对丧失劳动能力的104万户、141万无劳动能力的低保和五保对象，实施兜底性保障政策，把低保线提高到年度扶贫线，实现“两线合一”。五是医疗扶贫救助计划。对因病致贫、因病返贫的42万户、72万贫困人口结合新型农村合作医疗，在大幅提高大病救助额度的基础上，60～80岁的，医疗费自费部分报销60%以上；80岁以上的，医疗费自费部分报销80%以上。

2.全力实施脱贫攻坚“五大行动”

一是基础设施建设脱贫行动。完善贫困地区路网建设，加强贫困地区水利建设，推进贫困地区农网改造升级，完善贫困地区通信基础设施，加强贫困地区环保基础设施建设，从根本上改善农民生产生活条件。二是整村推进脱贫行动。把整村推进作为精准扶贫的重要抓手，坚持年度减贫任务跟着整村推进规划走，整合资金政策和领导力量，实施全方位支持，进行集中式投入，推进贫困村整村脱贫。三是“互联网+”脱贫行动。依托阿里巴巴“千县万村”计划，到2017年底，实现所有贫困县全覆盖，全省贫困地区新开并且保持成交活跃的网店数量达到3000家以上。四是社会扶贫脱贫行动。深入开展对口帮扶工作，落实京津县（区）对口帮扶我省贫困县机制。强化工作队管理，确保真正发挥作用。五是龙头企业带动行动。大力推进资本和劳动力有机结合，重点推行龙头企业+贫困户模式，发展股份合作制经济，使龙头企业对贫困户带动率达到70%以上。

3.全力实施脱贫攻坚“五大模式”

一是实施资产收益扶贫模式。在龙头企业或合作社的带动下，把扶贫资金作为股份参与产业项目建设，以股份合作制经济形式，使扶贫对象实现入股分红，稳定持续增收。二是实施金融扶贫模式。通过扶贫部门和金融部门合作，从扶贫资金中安排风险补偿金，并给予贫困户贴息支持，由金融机构向建档立卡贫困户提供5万元以下、3年以内的扶贫小额信贷。三是实施科技扶贫模式。依托财政扶贫项目实施，采取集中办班、现场指导、咨询服务等多种形式，开展农业实用技术普及性培训，确保每个建档立卡贫困户有1个科技明白人。四是实施新业态扶贫模式。大力推进旅游扶贫、光伏扶贫等新业态，支持有旅游资源的贫困地区发展农家乐或入股旅游合作社脱贫致富，支持无劳动能力的贫困人口通过光伏扶贫脱贫致富。五是家庭手工业扶贫模式。针对贫困村留守老人和妇女等劳动力，以农户庭院、闲置房屋为厂房，通过大力发展家庭手工业，发展一批特色突出的专业村，带动贫困人口脱贫致富。

4.全力实施脱贫攻坚“五大机制”

一是建立贫困退出机制。建立省委省政府负总责、市级协调、县乡落实、群众主体参与的贫困退出机制，确保脱贫任务如期实现。二是建立扶贫开发考核机制。制定科学的扶贫开发工作考核指标体系，通过扶贫开发考核，评选扶贫开发工作先进县，并给予奖励，激发干部群众积极性。三是财政资金使用放大机制。运用市场思维和市场机制推进扶贫开发，以财政扶贫资金为“黏合剂”，通过土地流转、股份合作等方式，吸引民营企业、城市工商资本投资贫困地区，充分发挥财政扶贫资金“四两拨千斤”的作用。建立扶贫开发投融资体系，把财政扶贫资金作为创业引导基金，实现财政资金的引导和放大作用，支持扶贫产业创业投资发展。四是财政扶贫资金监管机制。强化各级监管责任，全面构建监管体系，省市县三级设立财政扶贫资金督查机构，配合监察、审计等部门对扶贫项目进行跟踪问效，确保财政专项扶贫资金使用安全。五是统筹推进扶贫开发机制。把扶贫开发与美丽乡村建设、山区综合开发、现代农业发展、乡村旅游结合起来，统筹交通、科技、水利、林业、农业生态补偿等专项资金优先向贫困县倾斜，集中力量解决突出贫困问题。

四、2016年重点工作

2016年全省扶贫开发工作的目标是：确保片区外10个扶贫开发工作重点县脱贫摘帽，100万农村贫困人口稳定脱贫，农民人均可支配收入增幅高于全省平均水平。重点实施脱贫攻坚“十大工程”：

第一，基础设施建设脱贫工程。完善贫困地区水、电、路、信和环保等基础设施建设，改善生产生活条件。

第二，特色产业脱贫工程。因地制宜发展设施蔬菜、优质果品、特色养殖、农家旅游等富民增收产业，打造100个现代农业园区，扶持1000家扶贫龙头企业和农民合作社示范社。

第三，就业创业脱贫工程。鼓励支持贫困家庭子女上中高等职业学校，实施“雨露计划”，开展种养殖等农村实用技术培训。依托职业教育培训资源，开展定向、订单式免费技能培训。加大对贫困地区农民工返乡创业政策扶持力度。

第四，易地扶贫搬迁脱贫工程。推动省市县尽快选定和建立投融资主体，用好国家专项债券和农发行等低息贷款。利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁，积极推动城镇保障性住房政策向农村特别是贫困地区延伸，优先支持建档立卡贫困户实施危房改造。

第五，生态保护脱贫工程。国家和省实施的重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜。加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付。推进国家生态功能区有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。

第六，医疗救助脱贫工程。对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分由财政给予补贴。新型农村合作医疗和大病保险制度对贫困人口实行政策倾斜。组织全省三级医院与62个贫困县县级医院开展“一对一”帮扶。

第七，低保兜底脱贫工程。完善农村最低生活保障制度，加大农村低保省级统筹力度，低保标准较低的地区要逐步达到国家扶贫标准。尽快实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。提高农村特困人员供养水平。

第八，整村推进脱贫工程。坚持年度减贫任务跟着整村推进规划走，整合资金政策和领导力量，实施全方位支持，进行集中式投入，年内推进3000个贫困村整村脱贫。

第九，“互联网+”脱贫工程。依托阿里巴巴“千县万村”计划，大力实施电商扶贫工程，到2016年底，覆盖全省30个贫困县，全省贫困地区新开并且保持成交活跃的网店数量达到1000家以上。

第十，社会扶贫脱贫工程。用好32个中央国家机关和有关单位对口帮扶政策，加快启动京津县（区）对口帮扶我省贫困县，建立省内唐山、廊坊对口帮扶张家口、承德工作机制。精准调整驻村工作队，由派驻单位“一把手”担任贫困村第一书记，强化工作队管理，落实通报、约谈等制度，制定和落实驻村工作队暨第一书记考核评价办法。