中国特色社会管理模式的发展历程

社会管理是政府、市场和社会组织（也就是通常讲的第一部门、第二部门和第三部门）为了满足人类的各种需求，维持社会秩序，促进社会进步而通力合作对社会生活系统的组成部分进行组织和协调的过程，它以合作精神和现代公共规则的确立为价值取向^[1]。据留学德国的学者刘涛研究，目前世界上已经形成了多种社会管理模式，从政府、市场与社会在治理结构中大致的比例关系来看，现在主要存在6∶2∶2的瑞典及北欧模式、4∶2∶4的法国模式、1∶1∶1的德国模式、2∶4∶4的美国模式、5∶3∶2的日本模式、4∶3∶3的韩国模式、5∶4∶1的新加坡模式等多种模式^[2]。我国与世界各国社会制度不同，面临的国情和发展阶段也不一样，因此在社会管理实践中逐渐形成了中国特色的社会管理模式，即党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的模式。“中国特色”，指的是在社会主义发展过程中形成具有中国自己特点的体制机制^[3]。目前谈论中国的社会管理，是指党委和政府以及其他社会主体，运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接地对社会不同领域和各个环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动，它与中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设密切相关，是社会建设的重要内容。它的核心目的是维系社会秩序、促进社会和谐，主要任务是规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会矛盾，应对社会风险，控制社会冲突，维护社会治安，促进社会公平正义，创造既有秩序又有活力的社会生存和发展环境^[4]。中国特色社会管理模式是在不断完善，与时俱进的过程中逐步建立起来的，大体经历了以下三个阶段。

1.新中国成立到改革开放时期。以行政化手段管理社会的全能政府阶段。新中国成立以来，在强国家—弱社会的关系格局下，当代中国的社会管理始终以政府为主，社会管理是当代中国政府的一项重要职能。新中国成立初期，中国政府就把社会管理纳入其职能体系，设立了以内务部门（后来是民政部门）为代表的专门从事社会管理的组织机构，除此之外，其他政府部门、各生产组织和事业单位也承担着各种具体的社会管理职责。国家迅速建立起一些党领导下的群众组织，分别取缔、改造、重组了各种原有的公会、行会、同业公会组织，发展共产党领导下的总工会，组建妇女联合会等适应社会生活和公共管理需要的组织。有工作单位的人被组织在单位中，基层社会被居民委员会管理。这一时期，中国政府开始学习苏联的管理模式和经验，在农村开始积极推行农民集体化，农民被合作进了人民公社。在城市实行单一的公有制经济，在经济上和组织上为国家全面干预社会经济生活打好了基础。在意识形态领域通过大力宣传马克思主义、共产主义，来塑造民众对于新政府和新社会的认同，通过这样的建构来进行社会管理。到60、70年代，受“以阶级斗争为纲”的路线影响，政府的社会管理职能范围急剧萎缩，且与政治统治职能相互混淆在一起，没有明确区分。政府通过人民公社和单位制组织将社会的资源紧紧地集中在自己手中，这时的社会管理制度和经济管理制度紧密结合构建出了一个“指令性”的社会管理模式。

2.改革开放以来到2002年。继续以行政化手段管理社会遭遇种种不适应和公民社会轮廓初现阶段。改革开放以来，中国的国家与社会情势发生重大变迁：国家权力边界逐渐收缩，对社会的强势控制放松减弱，社会权力开始回归，社会领域日益扩大，社会独立性渐趋增强，强国家—弱社会的关系模式悄然改变。由于经济体制的深刻变革刺激和带动了中国社会转型，使中国社会发生了深刻变化。1982年，农村人民公社被正式取消，国家权力上收到乡镇一级，拉开了政社分开的序幕。农村实行“包产到户”冲破了“三级所有、队为基础”的国家对农村的渗透与控制，打破了政府单一中心的社会管理格局；农民自发组建的村民委员会，标志着“自我治理”的开始。在城市，“单位人”开始向“社会人”转变；城市社区建设，标志着社区自治精神的回归。在国家与社会关系上，第三部门的兴起打破了政府单中心的社会管理格局，弥补了政府和市场能力的不足。经济体制改革打破了国家权力对微观经济的种种钳制，社会经济生活因而进发出无比活力，原来呆板僵化的社会结构发生裂变，多元利益格局日趋呈现出来。一方面，社会形态从传统向现代方向的迅速转变打破了中国既有的社会结构，使社会利益结构和收入分配格局发生了明显分化，社会组织形式由单一走向多元，社会公共事务日趋繁杂，社会公共领域迅速扩展，公共精神和公民社会轮廓初现；另一方面，体制转轨和社会转型过程中也产生了一系列新的社会问题，诸如失业、贫富分化和区域差异、种群歧视和弱势群体、环境污染和资源浪费等，它们与原有的社会问题如社会治安、自然灾害等交织在一起，增加了社会管理的幅度和治理的难度。从社会学的角度看，改革主要是政府放权让利，理顺政府与社会的管理，把社会的还给社会，主张资源的分散重组。但是，这一时期政府依然以行政化手段管理社会，遭遇到了种种尴尬。

3.2002年后。建设服务型政府阶段。2002年，中国共产党根据新形势重新调整了国家和政府的职能，将其确定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个部分，社会管理终于得到决策者的重视，进入纲领性文件获得与经济发展并驾齐驱的地位。2005年3月，温家宝总理在提交给十届全国人大三次会议的《政府工作报告》中指出：“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”2006年3月，我国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，明确提出加快建设服务型政府、责任型政府、法治型政府。它标志着服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。建设服务型政府，就是要让政府由全能型管理型向有限服务型政府转变，由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位。2006年党的十六届六中全会明确提出了“社会管理体制改革和创新”的任务。2007年党的十七大上进一步提出了“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。2011年2月胡锦涛总书记在中央党校省部级高级研讨班上发表了“扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系”重要讲话，强调指出加强和创新社会管理，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。2011年3月17日颁布的“十二五”规划中首次指出“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。坚持党委的领导核心作用，总揽全局、把握方向、整合力量、统筹各方，提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展”。

从近年来党和政府针对社会管理作出的系列动作中可以看出，随着经济发展和社会主义市场经济的深入完善，社会公共领域开始受到密切关注，通过改革社会管理体制来加强和改善社会管理成为未来一段时期党和政府工作的重要任务和主要内容。社会管理体制的改革涉及到法律、财经等很多问题，其中首先要解决的就是创新社会管理模式，即坚持以人为本，创新社会管理理念和管理方式，在服务中实现管理，在管理中实现服务，最大限度地激发社会创造活力。形成既顺应时代潮流又符合中国实际的新型社会管理格局。近年来构建中国特色社会管理模式取得积极进展。首先，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局不断健全。其次，在党的领导下，推动建立了政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，努力形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。这也充分说明，我国在社会管理上已经形成自己的模式^[5]。

近年来，我国围绕社会管理体制改革，出台了一系列政策法规文件，各地结合当地实际积极探索新型社会管理体制，取得了一定的成效。但是，由于社会结构深刻变迁，社会需求结构深刻变化，我国社会管理体制仍然不能适应经济社会发展的需要，影响社会和谐稳定的因素大量存在甚至有增加的趋势，迫切需要进一步深化社会管理体制改革。