城镇职工基本养老保险

城镇职工基本养老保险_人力资源和社会保障工作研究（上卷）

我国城镇职工养老保险制度是社会保险制度的重要组成部分，是国家按照法律准则和行政规定通过社会筹资办法，对劳动者因年老这种不可避免的风险退出劳动领域，而导致失去工资收入的情况提供一定的经济补偿，使他们仍能维持基本生活水平的一种社会安全制度。

城镇职工养老保险制度具有普遍性、广泛性和复杂性的特点。普遍性是指城镇职工养老保险由于保险范围广、受益人数多，逐渐影响到每个家庭和公民的正常社会生活，社会影响力极大；广泛性是指保险对象的范围广、时间长，理论上应该涵盖全体社会成员，社会公平性要求极高；复杂性是指城镇职工养老保险制度的管理、运行机制复杂，是社会保险制度中最复杂的一项制度，专业技术性要求极强。

一、城镇职工基本养老保险制度的发展历程

1．“国家——单位”保障体制下传统养老保险制度的发展（1949～1985年）

（1）初创阶段（1950～1957年）

我国城镇职工养老保险制度初建于20世纪50年代初期。1951年2月26日《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布，是新中国第一部社会保险法规，也是新中国各项社会保障制度建立的标志。该条例是新中国成立后第一个内容完整的社会保险法规，它对职工的退休养老、疾病医疗、工伤待遇、生育待遇等多项社会保险及其管理都做了规范，有力地促进了我国包括养老保险在内的社会保障制度的建立和发展。该条例的实施范围为“有职工人数100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂（企业），航运、邮电、铁路系统各企业单位和附属单位”，职工少于100人的单位参照该条例以集体签订合同的方式来确定有关劳动保险待遇。

1953年1月2日，政务院又颁布了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，修正后的条例进一步扩大了劳动保险的覆盖范围，工、矿、交通事业的基本单位和国营建筑公司均实行劳动保险。到1956年，《劳动保险条例》的实施范围又进一步扩大。截至1956年底，全国被劳动保险覆盖的职工达1600万人，签订集体劳动合同的职工有700万人，实际上有2300万人参与了劳动保险制度中的退休养老保险，这一数据占全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。

（2）发展阶段（1958～1966年）

鉴于企业和机关、事业单位的退休养老制度不统一，国务院于1958年2月9日正式发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，它放宽了退休条件，适当提高了退休的待遇标准，将工人、职工的退休养老保险统一化。在1958～1966年间，国家统一了工人、职工的退休制度、扩充了退休人员困难救济内容和尝试集体单位退休统筹，使得我国城镇职工的养老保险制度得到了完善和发展。

（3）蜕变阶段（1967～1977年）

1966～1976年的“文化大革命”，使我国的政治、经济、文化等各领域都遭到了严重的破坏，社会保险制度自然也不例外。1966年底，作为职工劳动保障统一管理机构的国家劳动部遭到严重冲击，1970年6月撤销劳动部，社会保险事务处于无人管理的状态，大批具备退休、退职条件的企业职工得不到妥善处理。

与此同时，由于社会保险管理机构被撤销或处于瘫痪状态，劳动保险金的征集、管理和调剂使用制度被迫停止。1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。这一文件标志着职工退休养老保险的蜕变，职工养老保险由国家事务演变为职工所在单位的内部事务，并一直延续到改革开放时期。

（4）恢复阶段（1978～1986年）

1978年是养老保险制度发展进程中的重要年份，是这一制度经历挫折后走向修复的阶段。1978年国务院颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》两个文件，是“文化大革命”后国家恢复重建退休养老制度的重要标志。改革开放后，面对集体经济的快速发展和非公有制企业的出现，国家也对其职工的养老保险做出规定。1980年2月财政部、劳动部发出《关于城镇集体企业的工资福利标准和列支问题的通知》，1984年底，国务院下发《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的规定》，对集体企业职工的养老保险做出具体规定。1980年国务院发布的《中外合资经营企业劳动管理规定》，要求中外合资企业参照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。总体来说，这一时期，“国家——单位”养老保险制度的模式并未触动，仍是传统退休制度的修复和延续。

2．“国家——社会”保障体制框架下社会化养老保险制度的形成（1986年至今）

从以上对“国家——单位”保障制下传统养老保险制度历史演变轨迹的考察可以发现，这种制度安排的特色非常鲜明，概括起来就是国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障。然而，随着经济改革的不断推进和深入，各种单位性质发生变异，社会成员阶层出现分化，“国家——单位”保障制在实践中日益暴露出其不相适应性，逐步走向“国家——社会”保障制。在“国家——社会”保障制下，国家仍然主导着社会保障制度的安排，但政府部门、营利部门、非营利部门、社会成员个人等均按法定规则分担着相应的责任，社会保障不再单纯地为经济改革服务而是为整个社会经济协调稳定发展服务。虽然目前“国家——社会”保障制正处于建设与完善阶段，尚未最终定型，但它代替“国家——单位”保障制已经成为显著的事实。

（1）养老保险社会统筹的探索（1986～1992年）

改革开放之后，随着经济改革尤其是城镇国有企业改革的推进，原有的退休养老制度也进入了真正意义上的制度变革时期。计划经济时期的养老保险费用支出完全由企业负担，这造成了企业养老保险的待遇差别和企业间负担的苦乐不均。在企业改革不断深入的推动下，一些地方产生了统筹企业养老保险费用，为企业创作平等竞争条件、实现养老保险费用社会统筹的想法，并将其作为国有企业改革的一部分。1986年7月12日，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确规定国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会统筹，基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳，退休金收不抵支时国家给予补贴，并对养老保险的缴费额及养老保险待遇作了具体规定。这标志着国家对单位保障制下传统退休养老保险制度的摒弃，和对建立在责任分担基础之上的社会化养老保险制度的追求，中国的养老保险制度进入去单位化时代。

（2）“统账结合”模式的初步建立（1993～1997年）

统筹养老保险，逐步提高统筹层次，无疑是养老保险社会化的重大进步。但在统筹过程中，由于国家授权各地根据具体情况来确定收缴标准，导致各地待遇和缴费形成差别。同时，鉴于国际上对现收现付养老保险模式无法适应人口老龄化的评论，以及基金制养老保险制度在一些国家的兴起，我国在继续推进养老保险社会统筹改革的同时，也积极创新适应我国具体国情的养老保险制度。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会保障制度的改革进行了详尽的规划，在养老保险模式的改革上，肯定了城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。

1995年3月1日，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险新模式，明确了企业职工养老保险制度改革的目标、原则。同时，《通知》以附件的形式发布了两个实施办法，但这两个实施办法在内容和形式上存在较大差异。这造成各地养老保险制度政策不一，形成了养老保险制度走向统一的重大障碍。因此，1997年7月16日，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在各地原有方案的基础上提出了全国统一的方案，“统账结合”的养老保险模式初步建立。

（3）职工基本养老保险的进一步完善（1998年至今）

职工基本养老保险制度从社会统筹的现收现付制向“统账结合”模式的转变必然造成转制成本的产生。而如何偿付这一转制成本则成为新制度能否顺利推行的关键。在改革初期，国家通过挪用个人账户的方式来偿还转制成本，造成个人账户“空账”运行。但国家在偿还转制成本上仍做出了实践上的努力，主要是做实个人账户的积极实践。

2000年12月国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，对社会保障资金的筹集、管理以及基本养老金的发放进行了新探索，并于2001年7月率先在辽宁省试点。按照调整后的政策，从试点之日起，辽宁省参加企业基本养老保险的个人缴费比例由5%上调为8%，个人账户规模由11%下调至8%，全部由个人缴费构成，企业缴费不再划入。个人账户全部做实，做实基金由省级社保经办机构统一管理和运营，并由省级经办机构根据基金运营情况按年向社会公布。在辽宁省进行试点的基础上，2004年将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。在总结东北三省试点经验的基础上，2005年12月，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内逐步做实个人账户，完善统账结合的部分积累制。这一决定对1997年的制度模式进行了调整和完善。在此基础上，2006年9月6日，天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆8个省、自治区和直辖市开始了做实个人基本养老账户方案试点。这些实践进一步完善了我国“统账结合”的养老保险模式，实现了养老保险目标模式真正转变的历史性突破。

二、城镇职工基本养老保险制度的相关内容

我国现行的城镇职工养老保险的政策依据是国务院于1997年7月16日颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2005年12月发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。

1．参保人群

按照现有的政策规定，我国基本养老保险制度的参保人群主要是城镇地区的就业人群，也就是说，与用人单位建立劳动关系的个人，都应当参加职工基本养老保险制度。个体工商户和非全日制从业人员等也归属于就业人群，由于其收入不固定，根据制度安排可以根据其收入状况和能力，自愿参加职工基本养老保险。《社会保险法》第十条规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。

2．参保手续及流程

（1）养老保险注册登记程序

①新参加社会保险的用人单位，应到社保机构进行社会保险登记。填报《社会保险登记表》，并提供以下证件和资料：营业执照、批准成立证件或其他核准执业证件及复印件；国家质量技术监督部门颁发的组织机构统一代码证书及复印件；企业法人身份证复印件。成建制转入的用人单位还需提供转出地社保机构开具的参保单位《基本养老保险关系转移表》和用人单位、参保人员相关信息。

②社保机构经办人员应及时审核用人单位填报的《社会保险登记表》是否准确无误，相关证件和资料是否真实齐全。审核通过应及时转交专人负责输入计算机。建立社会保险登记档案，向用人单位核发《社会保险登记证》。

（2）养老保险费的缴纳流程

①缴费基数申报。缴费单位应当于每年规定时间前向所在区、市社会保险经办机构申报从业人员缴费基数，并提交以下资料：本人签字的《企业从业人员社会保险缴费基数申报表及公示花名册》和软盘；公示证明。

②职工增减变化申报。缴费单位在每月规定时间内到所在区、市社会保险登记机构办理职工增减变化申报，提交以下资料：一是职工增减变化表；二是增加职工情况，应提交《劳动合同变更（续订）花名册》，其中本市再就业的，还应提交《职工养老保险手册》、《社会保障卡》，属统筹范围外转入的，还应提交转出地社会保险经办机构出具的养老保险关系转移单；减少职工情况，因在职职工死亡、离退休、终止或解除劳动合同、参军、出国定居、工伤完全丧失劳动能力等不同原因，提交有关证件和资料。

③缴纳社会保险费。社会保险经办机构于每月的规定时间收取企业社会保险费，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收0．05%的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

（3）养老保险费申领程序

①参保单位或人员在进行退休资格申报时，填写《企业职工退休（职）申报表》。劳动保障部门对《企业职工退休（职）申报表》进行审核，审核通过后通过信息系统生成《企业基本养老保险退休（职）人员待遇计算单》并将《企业职工退休（职）申报表》、《企业基本养老保险退休（职）人员待遇计算单》和申请人档案退还申报单位或申请人，以便于退休人员认为待遇核算有误时，可申请审查。

②离退休人员的基本养老保险金实行社会化发放，负责发放养老金的国有控股银行是社会化发放机构。社保机构将离退休人员养老金发放有关信息传至与其有协议的银行，为离退休人员办理基本养老金活期储蓄账户和专用存折。

（4）养老保险的变更登记流程

①参保单位有以下社会保险登记事项之一发生变更时，应及时办理社会保险变更登记手续：单位名称；住所或地址；法定代表人或负责人；单位类型；组织机构统一代码。

②社保机构经办人员应要求参保单位填写《社会保险变更登记表》，并要求参保单位提供以下证件和资料：一是营业执照、批准成立证件或其他核准执业证件及复印件；二是工商变更登记表、有关机关批准或宣布变更证明及复印件；三是国家质量技术监督部门颁发的组织机构统一代码证书及复印件；四是《社会保险登记证》及副本；五是法人代表身份证复印件。

③审核参保单位填写的《社会保险变更登记表》是否准确无误，核对其提供的证件和资料是否真实齐全。经审核通过的，重新核发《社会保险登记证》。

④参保单位如发生合并机构、参保险种情况变化、缴费比例变化等情况，应填报《参保单位情况拟变动申报表》。

（5）养老保险年检办理流程

①社保机构每年都要定期进行社会保险登记验证。参保单位在规定的时间内填报《社会保险验证登记表》，并提供以下证件和资料：一是社会保险登记证；二是营业执照、批准成立文件或者其他核准执业证件；三是组织机构统一代码证书；四是上一年度劳动工资统计报表、财务报表、纳税申报表或上一年度职工工资发放明细表；五是其他有关证件和资料。

②社保机构对上述表格和证件资料进行审核，审核通过的，在社会保险登记证上加注核验标记或印章。

（6）养老保险注销登记流程

①参保单位发生以下事项之一时，应办理注销社会保险登记手续：一是破产、注销、合并、吊销或其他情形，依法终止缴纳社会保险费义务的；二是在工商行政管理机关办理注销登记或营业执照被工商登记管理机关吊销的；三是跨统筹范围转出等。

②养老保险经办机构要求参保单位填报《社会保险注销登记表》，并提供注销通知或法院裁定单位破产等法律文书。参保单位在办理注销登记前，应当结清应缴纳的社会保险费、滞纳金等。

3．缴费标准

（1）《社会保险法》第十二条规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。”这里的“国家规定”指的是《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，按照此规定，用人单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市的人民政府确定。个人缴纳基本养老保险费的比例，最终要达到本人缴费工资的8%。目前各省市用人单位和个人缴纳基本养老保险费的比例不同，且在不断调整。如：上海按照单位22%、个人8%的比例缴纳，北京按照单位20%、个人8%的比例缴纳。

（2）《社会保险法》第十二条第三款规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按照企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。

4．缴费方式

（1）职工参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。

（2）无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，由其个人缴纳基本养老保险费。

（3）国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。

5．养老待遇

（1）“新人新制度”

根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，在1997年7月16日《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发（997）26号）实施后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发放基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

（2）“老人老办法”

国发（1997）26号决定实施前（即1997年7月16日前）已经离退休的人员，仍按照国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。

（3）“中人逐步过渡”

国发（1997）26号决定实施前（即1997年7月16日前）参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。养老保险待遇计算公式：月基本养老金=基础养老金+个人账户养老金+过渡性养老金。

（4）“不满缴费年限的处理”

不管是国发（1997）26号决定实施前还是实施后参加工作，只要决定实施后到达退休年龄，但个人缴费年限累计不满15年的人员，退休后不享受基础养老金待遇，不发给基础养老金；其个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。这个制度要一直实施到2011年7月1日。

《社会保险法》本着对参保人员有利的原则，对“不满缴费年限的处理”作出了修改，这也是《社会保险法》的亮点之一。该法第十六条第二款规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”也就是说，2011年7月1日后，达到法定退休年龄时累计缴费年限不满15年，职工有了选择权，既可以选择继续缴费，直至缴满15年后领取基本养老保险金，也可以选择将已经缴纳的保费转为转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

6．发放条件

参加基本养老保险的个人符合下列条件的，按月领取基本养老金，直至死亡。

（1）按照国家规定缴纳基本养老保险费，且缴费已经达到国家规定年限的。

（2）已经达到国家规定领取基本养老金最低年龄的。缴纳基本养老保险费达到国家规定年限的个人，在未达到国家规定领取基本养老金最低年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴；因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取一次性丧葬补助金和遗属抚恤金。所需资金从基本养老保险基金中支付。

个人账户的养老金不得提前支取；每年根据一定利率支付利息，免征利息税。个人死亡的，个人账户的养老金余额可以继承。

7．关系流转

长期以来，一些劳动者在一个地区缴费需要跨地区就业，养老保险不能接续，导致劳动者要求退费的事件增多。新的《社会保险法》第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。”这就彻底解决了劳动者跨统筹地区就业，养老保险无法转移接续的问题。

国务院办公厅于2009年12月28日颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。该办法于2010年1月1日起实施。按照该办法的规定，城镇企业职工包括农民工跨省办理基本养老保险，最关键的是四个环节。第一个环节是发凭证。当劳动者离开一个城市，一定要到社会保险经办机构领取一张参保缴费凭证。该参保缴费凭证最关键的信息有三项：一是在当地参保的起始时间；二是实际缴费的月数；三是参保期间个人账户的全部储存额是多少。第二个环节是打电话。人力资源和社会保障部已经在网上公布了全国2800多个县级和县级以上的社会保险经办机构的全部联系方式。劳动者可以通过电话咨询有关情况。办理社会保险关系的转移接续事务也可以通过这个电话进行联系、核对。第三个环节是办手续。就是流动人员本人或者所在单位向新的就业地提出接续申请，其他的事情就由当地的社会保险机构在规定时间内来办理。第四个环节是转移资金。除了转关系之外，要把个人账户全部储存额的资金，还有企业、单位缴费规定比例的资金转移到新的就业地。