国外环境安全的起源

一、国外环境安全的起源

目前，西方国家已普遍将安全区分为传统安全和非传统安全两大类。前者指传统的国家政治安全、军事安全等，传统安全主要是指国家安全。“国家安全”的概念是由美国专栏作家李普曼首次提出，他将国家安全界定为有关军事力量的威胁、使用和控制。国家安全一直都是关系到国家存亡的核心问题而为人们所密切关注。所谓“非传统安全”则是指传统安全问题没有涉及的领域，例如经济、社会、环境等领域的安全问题，包括一些新近出现的因素如环境恶化、有组织的跨国犯罪、大规模移民、金融一体化、网络犯罪（或网络间谍）等对国家安全带来的威胁。其中环境安全是非传统安全的重要组成部分。冷战结束后，东西方国家之间的意识形态对立和军事冲突有所缓和，但随着环境局势的不断恶化，国家安全越来越受到这方面的威胁。环境安全将是21世纪国家安全的重要内容。由于它的内容、特征与传统安全模式有很大的不同，其防范和应对手段也必然不同。我们必须突破传统安全观的视野，从新的视野构建国家环境安全体系。在上述“非传统安全”的范畴中，环境安全问题由于全球范围内环境危机的不断加剧，其重要性日益凸现。近年来，环境安全问题也正在成为环境法学界研究关注的一个新热点。

现代意义上的国家环境安全概念的提出是在20世纪70年代以后。美国世界观察研究所所长莱斯特·R．布朗在1977年《建设一个可持续发展的社会》中最早提出了环境安全的概念，并且专门阐述了这一概念，力图将环境议题纳入国家安全概念。同年，米塞（Mische）等人出版了《迈向人类世界秩序：超越国家安全束缚》一书。在以上著作中，作者开始将环境问题与安全概念联系在一起。核冬天^[7]理论在20世纪80年代初期提出，这一危机预测理论，进一步提升了人们对环境与国家安全的关注，世界将更多目光投向日益严重的全球生态与环境安全问题，大量的学术研究、讨论随之兴起。

这一时期，环境安全的概念开始纳入联合国的考虑当中。1982年纪念联合国人类环境会议十周年特别会议第13次会议通过的《内罗毕宣言》指出：“一种和平的国际氛围，没有战争特别是核战争的威胁，不在军备上浪费人力物力，也没有种族隔离、种族分离或任何方式的歧视，没有殖民主义和其他方式的压迫和外国统治，对于人类环境将有极大好处。”接着，联合国大会1982年10月28日通过的《世界自然宪章》不仅提出了政治性环境安全的思想，而且已经将防止自然免受军事活动和其他敌对活动的有害影响作为自然保护的一项基本原则。该宪章规定的第五项“基本原则”是“必须保护自然免受因战争和其他敌对活动所引起的破坏的危害”；从政治性环境安全角度看，该项原则含有“应该将环境问题与战争、敌对活动等安全问题联系起来”的要求。一些政要如戈尔巴乔夫在《新思维》一书中论述了环境问题在国际关系中的重要性，美国前副总统戈尔在《平衡的地球》中支持将环境问题纳入国家安全范畴。

这场关于环境与安全的大讨论，其影响早已超越学术界，涉及许多国家政界、军界，以至在1987年联合国环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》一书中，正式使用了“环境安全”这一术语，明确提出安全的定义必须扩展，应超越对国家主权的政治军事威胁，应包括环境恶化、生态破坏等使国家社会生存发展条件受到破坏的诸多因素，各国应致力于建立相互依存和相互合作的共同安全体制，而不是单独强调各自的国家安全。该书指出：“和平和安全问题的某些方面与可持续发展的概念是直接有关的。实际上，它们是持续发展的核心”，“环境压力既是政治紧张局势和武装冲突的原因，也是它们的结果”，“对环境不安全因素没有武力的解决方法……对环境安全的威胁只能由共同的管理及多边的方式和机制来对付”。

随着苏联、东欧军事集团的解体和冷战的结束，到20世纪80年代末和90年代初，西方国家开始对后冷战时期的安全战略进行新的探讨，其中环境安全成为人们关注的重要领域。首先是学术界对环境安全的研究大量增加。美国一些著名刊物如《外交事务》《对外政策》《生存》等都相继发表了不少有关环境与安全关系的探讨文章。伦敦国际战略研究所也将大量精力转移到环境与安全关系的研究。1998年，该研究所出版了《亚太环境与安全》一书，专门就亚太地区环境问题对国际关系和国际安全的影响进行了探讨。在学术界引起关注的同时，有关国家开始对国家安全战略作出新的调整。1991年8月，美国公布的新的国家安全战略首次将环境关注纳入国家安全范围。此后，环境恶化、贩毒、反恐怖主义等问题便成了美国国家安全战略的重要组成部分。与此同时，联合国也向世界发出了相应的呼吁。1992年，联合国秘书长加利在其发表的《和平议程》讲话中告诫说：“生态破坏对世界稳定构成了新的威胁”^[8]。在联合国的推动下，世界各国都对本国的安全战略作了相应的调整。比如北约在新的战略安全概念中就提出：“对盟国安全的威胁不大可能来自精心策划的针对盟国领土的侵略，反倒可能来自某些不稳定。而安全与稳定特别具有环境因素。”^[9]

世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中指出：“国家曾经常为争夺和控制原料物质、能源供应、土地、河谷、海洋通道及其他关键性环境资源而发生冲突。随着这些资源越来越稀缺，竞争越来越激烈，造成冲突的可能性也就越来越大。”^[10]环境安全的影响因素包括的内容很多，有些资源如淡水、海洋渔业、大气污染排放权等在过去并不紧缺，因而也就不会引发冲突。而随着人口的增加，工农业生产规模的扩大和生态的恶化，这些环境资源便也成了争夺的对象。

在国际关系领域中，环境安全（environment security）问题作为一种非传统安全，自20世纪八九十年代开始受到关注。20世纪70年代以来，环境污染和生态破坏已成为人类生存与发展所面临的严重威胁，由环境问题引发的冲突乃至战争此起彼伏，争端的主要原因是争夺资源、反对环境污染和生态环境的破坏等。环境安全与可持续发展成为国际关系的新热点，在联合国3次环境会议的推动下，环境安全成为国际合作中的重要因素。淡水问题是目前已经暴露出来的环境资源短缺中最突出的威胁因素。据联合国发展规划署1994年统计，世界人均淡水资源仅及1970年的1/3，而且分布极度不均。到20世纪80年代后期，占世界人口40%的80个国家面临着缺水问题。淡水资源的短缺不仅会造成国内地区之间、民族之间、部门之间的关系紧张和冲突，甚至会成为国家间关系紧张的根源。世界上有155条主要水系由两国共享，59条水系由3～12国共享^[11]。20世纪80年代中期，美国政府归纳出10个地区可能因缺水而导致国家间冲突。其中5个在中东地区，另外有泰国、越南、老挝、柬埔寨共享的湄公河流域，印度和孟加拉共享的恒河流域，南美巴西与阿根廷共享的巴拉纳河流域，玻利维亚和智利共享的劳卡河流域，北非突尼斯和赞比亚共享的迈杰尔达河流域^[12]。

中东是严重缺水的地区。幼发拉底河河水资源有15个国家竞争。从20世纪70年代中期开始，叙利亚、伊拉克、土耳其之间就因在该河修建大坝而发生分歧。土耳其政府甚至用控制河水流量作为手段向叙利亚施加政治压力，迫使其停止对库尔德分离主义者的支持。以色列对水源的争夺是中东冲突的重要根源之一。埃及与埃塞俄比亚之间也曾因尼罗河水问题而产生纠纷。1985年，当时的埃及外长加利曾预言：该地区下一次战争将是由尼罗河水引起，而不是由政治引起^[13]。除了对淡水资源的争夺外，河流污染也会引起上下游国家之间、地区之间的矛盾和冲突。

由于环境安全威胁是跨国性的，西方有些学者便提出了国际环境干涉理论。认为一个国家不能以主权来保护境内的环境破坏时。其他国家有权对其进行环境干涉。有人甚至提出联合国应增加环境维和功能。“应当代表国际社会集结军事力量，防止环境变节行为，或者是执行国际环境法，也就是实行环境集体安全。”^[14]前英国外交官蒂克尔（Crispin Tickell）指出：“如果一个国家的环境问题影响到其他国家的利益，安理会自然应当授权采取行动，以维护国际和平与安全。”^[15]这一理论为发达国家以环境安全为借口粗暴干涉主权国家提供了冠冕堂皇的理论依据，其本质是发达国家重构不平等的国际政治、经济秩序的殖民武器，对发展中国家构成了新的安全威胁。

以生态安全为核心的环境安全成为国际社会的主导性话题之一，一些大国将环境安全作为对外政策的组成部分。1992年11月，克林顿当选美国总统不久，提出全球战略思想“新契约”，其中将环境保护与军事、经济、政治并列，纳入了美国的“现代安全概念”。1994年7月21日，美国发表的《美国国家安全战略报告》，把环境作为“非传统外交政策”的重点之一，并把环境威胁视为一种新的安全威胁。1996年4月，当时的美国国务卿克里斯托弗在斯坦福大学发表《美国外交与21世纪全球挑战》的演说中说，美国政府“决心给予环境问题应有的地位，即将其置于美国主要外交政策之中”，“美国……必须领导大家一起来保护最终决定全球繁荣与和平的地球环境”。这是美国政府首次全面阐述美国外交政策中的环境目标。随之，俄罗斯和日本也相继把环境安全作为国际交往中的一个重要目标。

现实主义的国家安全观把外交、国防、危机处理、军控等视为必须优先考虑的高级政治（high politics），而危及整个人类的各种全球性经济、社会和生态问题作为“低级政治（low politics），”长期不被重视。然而，全球性的环境危机和冲突使得传统安全与非传统安全的界限不再清晰，而是越来越呈现出互为因果、不可分割的特征。事实上，非传统安全领域出现的问题，其背景十分复杂，是政治、经济、民族、宗教等各种矛盾的综合产物，其中又存在很多历史、文化方面的背景差异。贫困、发展鸿沟、各种不公正不合理的社会现象也是刺激非传统安全问题滋生的温床，从而模糊了传统的“高级政治”与“低级政治”、国际安全与国内安全、国家安全与社会安全等之间的边界，“人的安全”逐渐成为国际安全问题的核心，社会安全成为国家安全的基石和国际合作的基础。为达成这一新的目的，必须探索新的研究方法和思考角度，既要讲整体和全局的国家安全，又不能忽视社会某个局部的安全利益和个人的个体安全；既要对安全利益进行传统的国家式保护，又要对安全利益给予更广泛的国际关注，保证国内社会不同领域、不同层面的参与。这种新安全观的核心是强调全球范围的合作与联系，而生态环境安全正是安全领域中相互联系的集中体现。正是在这一背景下，诺尔玛·迈尔斯（Norman Myers）提出，可以将“环境安全”称为“终极安全（ultimate security）”^[16]。尽管学者们对此持有异议，但作为国际社会“共同安全”的一种载体，环境安全依然日益受到重视。

至此，在国际社会的交往中，传统安全领域的壁垒被打破，环境安全成为新安全领域的重要分支。正如安德鲁·赫里尔（Andrew Hurrell）所说，人类对环境安全的关注主要引发于生态环境的恶化，这是体现在环境领域的安全问题，它不同于传统意义的军事安全、政治安全和经济安全，而是一种“非传统安全”^[17]。因此，环境安全又称为“生态安全”或“绿色安全”，也称“国际关系的绿色化”^[18]。随着世界主要国家对环境安全的重视程度越来越高，尤其在国际外交政策中日益受到重视，环境安全作为国际安全体系的重要组成部分，已是各国外交角力的重要因素。环境外交兴起后，一个国家的生态形象具有了战略意义。

冷战结束后，美国部分人提出了种种新的理论把中国树为新的敌人。生态威胁论便是其中之一。美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗先后于1994和1998年在《世界观察》等杂志上发表了“谁来养活中国”等文章，攻击中国的经济建设和城市化进程，诋毁中国的城镇化建设将导致耕地面积大量减少、土地沙漠化和淡水资源短缺，中国人巨大的食品需求会造成粮食饥荒，危及世界粮食安全。从环境安全角度来诋毁中国形象，编造中国对世界环境安全的威胁因素，这是西方霸权主义新的表现形式，对此我们不能掉以轻心。