双重目标与多元主体

第二节　环境义务之层次：双重目标与多元主体

环境义务是社会主体在实现或者谋取利益的过程中所产生的自我职责和社会责任的集合，它代表着一定条件下人们共同生活所必须遵从的社会必然性要求。这种必然性最终指向的是人的环境利益以及与之相关的人与自然关系的和谐共存。这就意味着环境义务的目标是多元化的，环境义务的主体也是多元化的，因而其内容也是多元化的。

一、环境义务设定之目标

在法理上，义务的形成是因为相互结成社会的每一个体（或一类主体）为了保证共同的基本需要获得满足，而对追求他种需要的行为加以的限制。换言之，义务是在社会资源有限的前提下为了解决社会成员的需求冲突而形成的。当然，在不同的需求中，并不是任何一种需求都是具有天然优先性的，总有一些需求在价值序位上占据优势。而这种在价值上具有优先性、在群体中具有共同性的需要的满足度就是义务的伦理根据。义务设定的目标是为了保证在价值谱系中具有更高的共同性需求获得满足，减少权利实现的成本。一种需求在价值上具有共同性是显而易见的，如果某种需求是人类生存的基本条件，那么它具有共同性；而何种价值具有优先性，则无法简单地作出判断。我们认为，在法律上一种需求具有优先性意味着它所代表的利益在社会成员自发形成义务规则的前提下，也对这种需求的优先性持肯定态度。因为，在“社会成员自发形成义务规则的情况下，人们是将与包括着个体自我需要的共同性优先需要相冲突的那部分行为从个体自由中排除出去并以义务的形式加以确定（做或不做）”^[7]的。这种“排除冲突”的义务设定方法便是以社会共同性优先需要的充分满足度作为个体义务承担的度量限制的。

据此，根据环境保护的目标与人对环境利益的需求，我们认为，环境义务的设定具有两个目标：一是满足社会主体对环境权益的需求，即以环境权益为限；二是通过限制社会主体的行为使环境免遭过度破坏，即以不破坏环境为标准。

需要说明的是，鉴于环境权概念的模糊性及其制度化的困境，我们在这里以环境利益替代之。这样，一方面是为了避免论证上的前后矛盾，另一方面是突出环境权益在法律上确立的必要性。环境权益是环境权利和义务构建的基础，它表征了社会公众对于环境的利益诉求，也总括了环境能够提供给人们的各种用益和利益。杜群教授曾指出，环境权益理论是环境法制建设的必然要求。它的客体包括人类的生命和健康，与环境相关的物、行为和活动，环境（景观）舒适性和精神美感性。它具有三项基本环境权能，即环境的资源权、环境的人格权和环境的精神美感权。其中，环境的资源权又分为环境的资源所有权和环境的资源使用权（清洁空气权、清洁水权、宁静权、日照权（采光权）、通风权、眺望权、风景观赏权和污染物排放权）；环境人格权体现在生命权和健康权两个方面；环境的精神美感权在具体权能上体现为优美风景赏析权、自然和文化遗迹赏析权等。^[8]邹雄教授也认为，环境权益“泛指主体对各种天然的和经过人工改造的自然因素及其总体所应享有的权益”^[9]。它是社会主体享有的权益，而非环境的权益；它既可以表现为不特定主体共享的公权益，也可以表现为特定主体享有的私权益；它的外延宽泛——但凡通过环境对主体造成实际影响，且这种影响被法律确认或现代社会的法观念普遍认为具有可谴责性时，主体所享有的对抗该影响的权益，都可被纳入环境权益的范畴之中，如采光权、通风权、宁静权、日照权、免受不健康阳光照射权、免受强光辐射权、免受热辐射权、免受电磁辐射权、免受核辐射权、免受土壤等物传导污染权、眺望权、亲水权、嫌烟权、清洁空气权、清洁水权、优美景观权、享受良好生态环境权等实体性权益。^[10]可以说，关于环境权益的内涵与外延已经成为了环境法的一个主要命题。这一前提性讨论背后更为重要的议题是，环境利益如何在法律上获得肯认并在社会生活实践中得到公平的分配。拉兹曾断言，“在各种各样的法律之间有数不清的关系存在，多数还是利益关系”^[11]。而在实践中对这些利益关系进行有效地协调则构成了现代法治的基本任务之一。这些环境利益隐藏在经济发展、社会进步等宏大的历史背景和政治任务的背后。在环境与经济、社会、制度、行为的交叉关系中，环境利益及其对应负担的分配引发了人们关于环境正义论题的思考。环境正义的内在要求就是对与环境相关的行为和制度、社会结构等做出适当的安排，以便对从事某种活动和享受环境品质之间的权利进行分配，“从而确保人们在对环境资源的诸种利用间保持协调一致并与环境的可持久居住性和睦共存”^[12]。在此意义上，环境利益可被视为环境法律制度和与环境相关的一切行为、政策、社会结构安排的核心要素。

（一）基于利益主张的目标

这一目标是基于法律上义务的保障功能。在法理上，义务设定的一个基本的共识是为了保障权利的安全和实现。由于权利建立在社会成员的评价、赞同的基础之上，当一种利益被划定为权利时也就意味着社会成员对阻碍、侵害此种利益的行为持反对的态度。换言之，是权利所内含的“正当性”要素决定了必须构建以“应当性”为要素的义务作为权利的外部条件。权利代表了一种行为或利益诉求的正当性，它获得了法律规则的肯定性评价和认可，具有不可阻碍性、不可抗拒性、不可侵犯性和受保护性。环境权利的安全状态和满足自然也离不开环境义务的存在。当环境问题成为社会、政治、经济、制度领域的共同话题之时，我们的生活世界已经被越来越多、越来越严重的环境风险和生态灾难所包围，并且这种危机有愈演愈烈之势。到20世纪末，环境危机几乎遍布全球，充斥于人类生活的方方面面：人口过度增长、城市交通拥挤、能源争夺加剧、污染无所不在、自然资源匮乏、森林过度砍伐、土地荒漠化、臭氧层空洞逐渐增大、生物多样性减少、全球变暖、核扩散等。这些环境问题对人的生命、健康、生存条件、财产权利等都构成了巨大的侵害，深深地触痛了人们的神经。在这种情境下，人们对自身权益的主张表现得更为强烈。在构成上，这里的权利主张也包含两个方面：一是个体自身的利益；二是全社会、某一区域或某一群体的环境公共利益。总体上而言，环境权益指的是社会群体及其成员对特定的环境条件的利益主张。这种利益主张在环境条件的属性上映射为“适宜的”“良好的”“清洁的”“健康的”“有利于生存和发展的”“有利于健康、生态平衡、生命繁衍的”“健康而舒适的”，^[13]这些定语式属性划清了人们对那些能够满足基本的生存和发展的环境品质的大致轮廓。从本质上来讲，环境公共利益不是一种经过个人或部分人的主张即可产生的利益类型，它是基于人或者人的共同体的道德属性或生存之根本的共同善；^[14]是基于呼吸新鲜空气，饮用清洁的水，享受优美环境的人的基本生存需要。

我们认为，环境利益的内容主要包括：①对能够合理地利用环境资源的有效预期；②对基于环境资源的身心健康的有效预期；③对能够获得具有美学观感价值的环境资源的有效预期。这三种类型的环境利益基本对应了环境资源利用权、环境人格权和环境精神权三种权利形态，而具体的权利类型也不出前面讲到的学者所认定的范围，即日照权、眺望权、景观权、宁静权、亲水权、嫌烟权、清洁空气权、清洁水权、优美景观权、公园利用权、享受自然权等。其中，有一些权益，如清洁空气权、清洁水权、公园利用权、享受自然权等，是一种其他多数人可以进行同一种使用和可以共存的利益，具有较高的公共性、公益性，因而也可以划入到环境公共利益的范畴。因而，环境利益由于环境的公共性及其对人类的基本功能的价值趋同，往往具有私益性和公益性的双重结构。

（二）基于保护环境的义务

这一目标是基于法律上义务的限制功能。这个目标是为了保证社会主体的行为不对满足人类生产生活需要的自然环境造成不必要的损害，它指向“人类生存所需要的可能以清新、舒适、甘甜等为质量指标的自然环境”^[15]，而非社会主体所遭受的那些可计算的利益损害。以环境对人类生存和发展的意义为全部依据，环境义务设定的这一指向要求：任何个人、单位和组织不得肆意破坏环境，应在生产生活中采取防范措施防止环境问题的发生、扩大（如企业加快升级设备、淘汰落后工艺等）；政府当对损害环境的行为行使强制性权力（如要求排污企业交纳排污费、限制严重污染环境的企业的生产行为）；国家应当适时调整与环境相关的政策与法律，抑制、惩罚环境破坏行为等。

二、环境义务之主体

不可否认，保护环境是每一个社会主体应为的社会责任。环境具有公共性，每个主体在从自然环境中获得基本生存和发展条件的同时，必须承担相应的义务。这种义务既包括对他人同样、同等权利的维护和不侵害，也包含不侵害环境本身的义务。环境是一种可共享、可进入的公共领域，它所蕴含的公共利益能为社会主体直接或间接地分享。作为一种公共物品，环境具有共有性、普惠性、不可分割性的特征，这就意味着，环境的受益者不仅是某一群体、某一区域、某一个人或企业，而是整个社会。此外，环境作为一种公共物品不具有排他性，却有消费上的竞争性，是典型的“公共池塘资源”^[16]。这样一来，环境在人类的生产生活中被视为一项资源或财产，有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但任何一方都没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭、环境的污染和破坏。这是典型的“公地悲剧（Tragedy of the commons）”。在不存在任何约束和激烈机制的情况下，生产生活领域还存在严重的“搭便车”现象，人们不是通过更有效地利用资源、通过技术革新来增加盈利，而是通过过度使用和破坏环境资源，把本应由自己支付的成本转嫁到他人身上。环境的公共性意味着环境利益的公共性，而反过来讲，也意味着保护环境义务具有公共性。进而，由于环境对人类利益的增进是在整体意义上而言的，所以，对环境的保护也应当采取整体性策略，构筑每一个社会主体都可以进入的系统性义务框架。

在法理上，环境义务是建立在权利限制的基础上的，因而，享受环境利益的社会主体都应当承担相应的环境义务。我们认为，环境义务的主体包括公民、法人、其他社会组织、政府和国家。

（一）公民

个人作为环境资源的消费者，在日常的生产生活中会对环境产生多种负面的影响，如生活垃圾的排放、耕作方式对土壤的破坏、生活中对水体的污染、高耗能、高污染产品的大规模消费等。关于公民的环境义务是本书的主旨，我们将在后文中予以详述，在此不赘。

（二）法人（尤其是企业）

法人（尤其是企业）的环境义务是该法人（尤其是企业）在谋求自身经济利益最大化的同时，运用科学技术手段进行科学生产和经营，以履行保护生态环境、节约自然资源、维护环境公共利益的社会义务。有学者认为，应当以“企业环境责任”的概念替代“企业环境义务”，因为“企业环境责任中包含了企业环境道德责任，这是企业环境义务所无法涵盖的”。并且，环境法对于环境问题的解决止于事后救济，对于很多环境领域的不可知因素都无法准确地规定于法律规范之中，在那些“模糊领域以环境道德责任的方式约束企业更为合理”^[17]。这种观点认识到企业在环境领域的双重社会责任（法律责任和道德责任）有一定的道理。但我们认为，环境义务的概念更具有本源性，它反映了企业环境责任的道德来源。企业的环境法律义务是一种法权义务，是一种和权利紧密相连的外在强迫，企业在尽义务的同时就享有相应的权利；而企业的环境道德义务是一种德性义务，是一种并非和权利紧密相联的内在强迫，企业在履行环境保护义务的同时并不能因此要求享有某些权利。这种内在与外在并存的义务体系，更能突出企业保护环境的天然的应当性。

（三）环境中介组织和民间环保组织

环境中介组织和民间环保组织的环境义务是一个值得深入探讨的问题。环境保护是一个长期的事业，不能仅仅依靠企业的自律、政府的强制和法律的引导达致。因为人是有理性的，总是追求个人效用的最大化。在此前提下，政府和企业都难免在环境保护和自身效用最大化两者之间作出相机选择，而且两者之间亦有可能因为经济利益的刺激或制度履行成本过大而形成“共谋”。而法律作为一种强制性手段固然有一定的拘束力，但是法律总是充当事后救济者的角色，对环境风险的预防功能不足。这样，环境保护往往止于一两次政府专项行动，或者一些企业的违法制裁。因此，我们认为，应建立一种长效机制来强化企业内部的自律和法律实施的有效性，并监督政府的环境保护职责的履行。通过环保中介组织、民间环保组织与相关的社会化服务体系的建立，将对环境保护的监督从企业的自律、政府的强制措施以及环境法律制度中进一步剥离出来，促使环境保护的社会化和组织化，构建一个企业、政府、法律、第三方组织四者相互依存、相互监督的主体机制。在意大利社会学家戴安娜和多纳蒂看来，这些组织的环境义务的实现主要依靠资源动员和政治效能两个手段实现。在资源动员方面，这些组织会在价值、认知和情感等符号性资源上大做文章，从而使公众的参与度更为广泛，对环境保护的认同度更为强烈，并通过专业性的组织领导和知识使公众的环境保护更为有效。在政治效能方面，这些组织经常采取选举、听证、法律诉讼等常规的政治性手段对政府的环境职能、相关法律的有效性和实际运行等给予监督，这是一种常规压力；另一种形态是采取静坐、示威、罢工、抵制等破坏性的非常规手段来进行。当然，这种非常规的手段并非常态，也并不总是具备合法性的。^[18]

一言以蔽之，环境中介组织和民间环保组织的环境义务在于如何更有效地为环境保护提供社会化的智识和组织支持，更有效地监督政府的行政权力、企业的生产行为，更有效地参与到环境法律政策的制定和实施中来。这也是环境中介组织和民间环保组织存在的合理性的根源。

（四）政府

有关政府的环境责任的问题一直以来都是学界讨论的热点。政府环境责任备受重视，一是源于近年来频发的大规模环境事件使理论界原先透过对环境污染发生原因的追问建构起来的环境治理机制在实践中不再有效，需要在理论上对环境事件起因、事后责任追究和权利救济的全过程展开系统性的反思。这种理论需求既揭示了公众对环境问题关注的理性化和深入化，也暗含了对政府公共治理与公共服务理应趋于完善的合理期待和要求。即，政府必须承担起体察公众的环境利益诉求且主动回应的责任，一方面要积极开拓渠道，提供高品质的环境公共产品，另一方面要准备承担与环境有关的环境职责与消极性环境责任。这是现代政府理念中责任政府作为一种政府属性和特征存在的逻辑基础。政府环境责任备受重视还源于政府处理环境事务的能力与效率已经无法适应环境事务及其治理的复杂性。但需要注意的是，这里所谓的政府环境责任指的是政府在环境事务中的基本职能和违法法律所能承担的否定性评价两重含义。

事实上，政府的环境义务是一个更为宽泛的概念。在传统上，政府的环境事务目标仅仅是有效地提供环境公共产品和公共服务、进行环境治理，而且这种公共服务和制度供给主要是通过改变政府内部的组织结构或控制系统的途径实现的。我们认为，这种方式缺乏对民主价值的关注，限制了公民参与的广度和深度，政府还有建立一种参与性的并且开明的公民权机制的义务，使环境事务真正成为全人类的事务，充分发挥公共精神在环境公共治理中的重要角色，“将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础”，进而确立“一种基于公民利益而非自身利益的公民权”^[19]。这呈现了政府环境义务的回应性、公正性、弹性、责任性和能力性。申言之，政府环境义务的回应性要求政府对公众关于变革环境法律政策的要求作出反应——或接纳或解释，并采取积极的措施解决问题。政府环境义务的公正性要求政府机构要遵循程序正当原则行使权力，依据法律而非主观意愿展开环境事务。政府环境义务的弹性要求政府在环境法律政策形成和执行中，不能忽略不同群体、地域在达成相关法律政策目标时情景差异。政府环境义务的责任性则要求政府必须履行相关的职能，否则要承担否定性的责任。政府环境义务能力性则要求政府在环境事务中应当是有效率的、有效能的和诚信的。既然政府由公众产生，那么政府就必须对公众负责，承担为公众提供良好环境的义务。在消极的意义上，政府不能限制“公众合法利用环境资源的主动性与可能性，避免剥夺或部分剥夺个体的环境利益，并不否定和妨碍其利用环境资源获得其他利益的可能”；在积极的意义上，政府有义务采取积极措施“增进环境公益”“提高环境治理效率”，“通过再分配的方式保障和增进社会弱者的环境权益”。^[20]从整体上讲，政府环境义务体系既包含积极义务也包含消极义务，既有保护性义务也有给付性义务。

（五）国家

从历史发展的逻辑来看，由于国家性质、权利观念、法律价值等方面的差异，国家和公民之间的关系主要呈现出四种样态：国家权力—公民义务、国家义务—公民义务、国家权力—公民权利、国家义务—公民权利。例如，古代国家强调国家权力与公民义务；而近代社会由于市民社会与政治国家的分立，则突出国家权力与公民权利。这种关系体现了不同时代人们对国家与公民的价值定位，也体现了社会发展的本位观的转变。就国家而言，出现了从国家权力本位向国家义务本位的转变的趋势；从公民角度出发，出现了义务本位向权利本位转变的发展趋势。时至今日，国家义务与公民权利关系已经成为国家和公民之间关系的主轴。反映到法律上，公民权利处于两者关系中的根本性或决定性地位，国家义务则是直接源自于公民权利，即公民的权利成为了国家的合法性来源。正如狄骥所言，“那些统治者们只有出于实施他们的义务的目的，并且只有在实施其义务的范围之内，才能够拥有权力”。^[21]

基于此，国家义务对公民权利的保障更具根本性。它既是国家的权力系统作用于、服务于公民权利的中介；也是淡化国家权力观念、突出公民权利意识、改变人们关于国家以及“国家权力保障公民权利”的惯性思维，使公民权利成为法律的真正目的和追求的工具。再者，国家权力虽是公民权利的保障者但同时也是公民权利潜在的最危险的侵害者，国家权力运用不当极易侵害公民权利，而国家义务则不仅不会侵害公民权利，而且能迫使国家权力服务于公民。基于此种判断，我们认为，在环境权利成为人们的基本权利诉求的今天，国家有保障并实现这种利益诉求的基本义务。事实上，现代国家的基本义务规范中已经包含了环境义务的基本宣言或承诺。