一、问题的提出
人类社会发展至今，在创造了无数物质文明和精神文明的同时，也大大超出了环境的承载力。环境问题已成为当今人类和世界各国所共同面临的严峻挑战之一。作为世界上人口最多的发展中国家，从 20 世纪 70 年代末期以来，随着经济的持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国呈爆炸性集中出现，资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足逐渐成为制约中国发展的重大问题，环境与发展的矛盾日益突出。
我国政府高度重视保护环境，将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略，坚持走新型工业化道路，在推进经济发展的同时，采取一系列措施加强环境保护并取得很大成效。然而我国环境状况不断恶化的趋势并没有得到根本性遏制，面临的挑战更加严峻。目前，我国正面临着保护环境和自然资源的前所未有的挑战。研究数据表明，在中国，每五个城市中就有一个存在严重的大气污染；每年导致 40 多万人早死；约有 2/3的城市饮用水短缺；1/3 的土地面积受到酸雨影响；1/3 的土地面积存在水土流失和沙漠化问题；90％以上的天然草场退化；总体生物多样性受到威胁；环境纠纷与抗议越来越多。中国不仅是目前仅次于美国的全球第二大温室气体排放国，由于一系列地理、社会和气候条件的因素，预计气候变化将使中国受到的损失比其他国家更为严重。环境恶化不仅直接危及当代人的生命健康、子孙后代的生存环境，还影响到国家的政治稳定、社会和谐，对我国的经济发展也造成巨大损失。2006 年 9 月 7 日，国家环保总局和国家统计局首次联合发布《国民绿色经济核算研究报告》，也被称为“绿色GDP报告”。这是中国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告，标志着中国的绿色国民经济核算研究取得了阶段性成果。绿色国民经济核算（简称绿色GDP核算）是指从传统GDP中扣除自然资源耗减成本和环境退化成本的核算体系，能够更为真实地衡量一个国家或地区的经济发展成果。研究结果显示，中国在 2004 年一年由于环境污染所带来的经济损失高达 5 118 亿元人民币，占当年GDP的 3.05％。[3]而更为严峻的是，根据有关方面分析，按照目前的资源利用方式和污染排放水平，我国要实现 2020 年GDP翻两番的目标，在生态环境方面承受的压力将比 2000 年提高 4～5 倍。[4]这些数字再次证明，在传统工业化模式下，不断增长的GDP数字，是建立在资源环境和公众健康不断透支的基础之上的。这种高消耗、高污染、高风险的发展方式虽然起到过应有的历史作用，但在今天，我国经济已经进入资源能源瓶颈时期，环境危机正在越来越严重地制约我国的经济进一步发展。环境问题已成为制约我国经济、社会发展的“瓶颈”。 此外，环境问题还对中国在国际社会中的形象带来负面影响。正如原国家环保总局副局长潘岳所言：“环境问题已经迫在眉睫，中国的国际形象不能等，国家的政治稳定不能等，社会和谐不能等，经济的可持续发展不能等，人民的生命健康不能等。”
面对日益严峻的环境形势，人类不断地探索、寻求和尝试各种治理手段和治理措施，如各种科学技术手段的运用、以价格杠杆为特征的市场调节机制等，力图缓解和根治各种环境问题。然而，科学技术是一把“双刃剑”，在解决某些环境问题的同时又会引起另外一些新的环境问题；以价格杠杆为特征的市场机制也不是万能的，环境和环境保护的外部性及环境质量的公共物品性使得市场机制在环境领域存在失灵或失效。正如 1972 年人类环境会议上指出的那样，环境问题不仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题。环境问题的解决，不能仅靠技术和市场机制，还需要用经济的、法律的、行政的、综合的方法和措施。
环境问题的市场失灵为政府介入环境保护提供了前提和必要条件，产生了政府管制环境问题的一般要求，即环境管理上升为国家职能。实践表明，发达国家之所以多年来在环境保护方面取得了一些成效，在于其建立了一套比较完善的环保机制，即以政府为主体，充分发挥非政府组织的积极作用，强制性管制与诱导性管制相结合，运用法律手段、经济手段和行政手段，对环境污染进行综合治理的完整体系。在这个机制的运行中，政府承担了治理环境问题的主要责任，角色定位明确，机构设置合理，职责划分明晰，各种措施有效配合，政府发挥了主导作用。对这种主导作用，世界银行将其总结为“经济靠市场，环保靠政府”，成为《1992 年世界发展报告》的重要主题之一，并且被许多国家接受和采纳，成为其行动的指导思想。
在我国，加强政府环境管理职能不仅在于环境问题解决过程中的市场失灵，还在于我国当前所处的特殊的发展阶段和环境问题的特殊性。我国工业污染治理和生态环境恶化正反两个方面的经验也告诉我们：政府环境管理职能及其体制强与不强，是决定环境保护工作成败的关键。中国城市工业污染的势头初步得到遏制，没有随着工业增长同步增加，最主要的原因之一就是各级政府不断加强控制工业污染的能力。相比之下，中国生态恶化的局面还没有得到有效控制，一个主要原因是政府的生态环境管理体制涣散、缺乏应有的权威和低效率。耶鲁大学环境法律与政策中心和哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心（CIESIN）发布的环境管理绩效指标（EPI）对 166 个国家环境质量和政策绩效进行了排名，其中中国排名第 94 位，低于世界发达国家和许多其他发展中国家。[5]由此可见，随着我国市场经济的建立和不断完善，通过建立一个统一、强有力的政府环境保护监督管理体制、加强政府环境监督管理职能对于实现国家的环境保护目标是至关重要的。
正是基于上述原因和理由，本书以环境行政监督管理体制为选题和研究对象，通过对我国政府环境管理体制历次改革，国际上发达国家政府环境管理的现状和经验以及制约我国政府环境管理体制改革的障碍和阻力等方面进行了全面、系统的分析与研究，并结合我国的实际情况，在此基础上提出强化和完善中国环境管理体制的基本理论框架及具体对策建议，从理论和实践上为建立适合我国经济和社会可持续发展的环境行政监督管理体制提供有益参考，以促进我国环境、经济和社会的可持续发展。
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