环境行政监督管理体制

环境行政监督管理体制_中国环境行政监督

三、环境行政监督管理体制

环境管理是现代政府的一项重要职能，20 世纪 50 年代，西方国家发生了一系列震惊世界的公害事件，随之爆发了大规模的群众性环境保护运动，各国政府开始全面介入环境事务管理，在原有机构中增加环境管理职能，或新设专门机构负责环境事务管理，从而促进了各国环境管理体制的建立。由于各国国情不同，其环境监督管理体制也呈现出不同的特点。

（一）环境行政管理

环境行政权，也有学者将其称为国家环境管理权，^[15]是指政府的环境监督管理权力，是政府、环境行政机关或其他组织依照宪法和法律所享有的，以保护环境为目的从事各种与环境有关的监督管理和服务活动的权力。它是政府及其有权部门或组织通过各种手段和措施对从事与环境有关的活动主体施加影响，使其遵守环境保护的规定，从而保证公众能够生活在健康和安全的环境之中。环境行政权有广义和狭义之分，广义的环境行政权是指与自然资源和生态环境有关的一切行政监督管理权力，既包括自然资源的开发利用监督管理，又包括环境污染的防治和自然生态的保护；狭义的环境行政权仅指与污染防治和生态保护有关的行政监督管理权力。

环境管理与环境行政是两个不同的概念。环境管理的范围很广，是指在人类一切活动的一切方面，都有意识地附加了环境性的观点。^[16]其在管理方式上既可以使用行政手段，还可以运用经济、法律、技术和教育等多种方法；其在主体上可以大至国际社会，小至公民个人。而环境行政仅仅是环境管理的一个部分，尽管可能是最重要的部分，它仅指国家动用行政权力进行的环境保护管理活动，其主体是政府及其管理环境事务的相关部门，它与企业、非政府组织和公民个人等在生产和生活过程中开展的环境管理活动是有区别的。

现代意义上的环境行政监督管理最早出现在西方发达国家，与传统的国家对自然资源的开发利用监督管理在目的和理念上有着根本的不同。后者只是从经济或者社会秩序的角度对开发自然资源的行为予以许可或征收税费，忽视自然资源作为生态系统的有机部分所具有的生态功能，在开发的同时忽略了保护；而前者则是将环境作为一个整体，要求在进行一切对生态系统有影响的活动时，都应该遵守环境保护的要求，避免损害生态系统的完整和平衡。

现代意义上的政府环境行政监督管理的出现是民众的要求和压力的结果。20 世纪 60 年代，西方国家的环境污染和生态破坏问题不断加剧，各国环境保护运动蓬勃发展，政府的公共政策和做法频繁受到指责，人们认为政府只顾经济发展，忽视人民的身体健康。巨大社会压力，迫使政府开始制定各种防治污染和生态破坏的法律，设立专门的以环境保护为目的的环境行政监督管理机构并赋予其环境行政权力来开展有效的环境监督管理。

以防治环境污染和生态破坏为主要任务的现代环境行政监督管理最先出现在美国。美国海洋生物学家蕾切尔·卡尔森于 1962 年出版了《寂静的春天》一书，书中指出的农药污染问题让人们震惊，公众开始广泛关注环境污染和生态破坏的严重性，该书在美国环境保护历史上产生了巨大的影响，对美国的环境保护运动发挥了重要的启蒙作用。1970 年 4 月 22 日，美国爆发了一场由 2 000 多所大学、1 万多所中学和几百个社区、若干州的立法机关，人数至少 2 000 万人参加的全国性环境保护运动，^[17]即首次“地球日”活动。环境问题成了社会舆论的中心。在这种背景下，议会对环境问题积极回应，进行了一系列立法，如修订了《清洁空气法》和《清洁水法》，制定了《国家环境政策法》、《噪声控制法》、《安全饮用水法》和《有毒物质控制法》等。联邦政府也改组了行政机构，调整了行政职能，于 1970 年 12 月成立了联邦环保局（EPA），主要任务是保护人类健康和维护自然环境——空气、水、土地以及生命依赖的其他资源，负责防治环境污染，以满足公众对干净的水、空气和土壤日益增长的要求。美国虽然还设有国家环境质量委员会（The U.S.C ouncil on Environmental Quality,CEQ），但它的作用是为总统提供咨询，而不是独立行使行政权力。在美国之后，加拿大于 1971 年成立了环境部，日本于 1971 年成立了环境厅，联邦德国于 1974 年设立了相当于部一级的环境局，其他国家也陆续设立了环境行政监督管理机构。至此，现代形态的环境行政监督管理在世界范围内普遍出现。

我国在 20 世纪 70 年代以前设置了许多自然资源监督管理行政主管部门，但这些部门的主要任务是开发利用自然资源，并对下属的各开发企业进行生产管理，不负责解决自然资源开发利用带来的环境污染和生态破坏问题。1971 年，针对工业“三废”污染问题，国家计划委员会设立了“三废”利用领导小组，对工业“三废”开展综合利用工作，这可以说是新中国建立以后政府组建的第一个具有环境保护职能的机构。然而，该机构虽然在客观上防治了污染，保护了环境，但设立它的主观目的是为了对废物进行综合利用或处置，提高经济效益，而不是降低污染对整个生态环境的破坏和影响。因此，不能算做是现代意义上的行使环境行政权的机构。1972 年我国派代表团出席了联合国人类环境会议，接受了环境保护思想的启蒙和教育。1973年我国召开了第一次全国环境保护工作会议，将环境保护工作提上了政府工作的议程。会后，国务院在发表《关于保护和改善环境的若干决定（试行草案）》时要求，“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给它们以监督、检查的职权”。随后，国务院成立了环境保护领导小组，各地也开始陆续建立类似的地方性环境保护管理机构，现代形态的环境行政管理开始在我国出现。不过，我国环境行政监督管理的有效和专门行使却是在 1979 年《环境保护法（试行）》颁布，成立单独的环境保护行政主管部门后开始的。此后随着国家和社会对环境问题认识的不断深入，以及在经济高速增长下，我国出现了严重的环境污染和生态破坏现象，全国的环境行政监督管理机构体系迅速建立和完善，环境行政监督管理也得到了进一步地强化和明确。

（二）环境行政监督管理体制的含义、内容及模式

1. 环境行政监督管理体制的含义

“体制”一词的含义，《现代汉语词典》解释为：“^[18]关于国家机关、企业和事业单位的机构设置、管理权限、工作部署的制度；^[19]艺术作品的体裁格局。”①也有人认为，体制是指“有关组织机构的设置、领导隶属关系以及管理权限划分等方面的体系和制度”。②本文所指的体制，主要采用后一种含义，即有关组织的机构设置、职能配置及其相互关系。

对于环境行政监督管理体制的界定，学术界并没有太大的争议。周训芳先生认为：环境行政监督管理体制的全称是政府环境保护监督管理体制，是指关于环境保护方面的行政管理机构（也称为环境保护监督管理机构）的设置、各行政管理机构的环境保护监督管理职能的配置与权限的划分以及这些行政管理机构之间关系的制度体系和运行机制的总称。^[20]另有学者认为：一般说来，环境行政监督管理体制，又称环境与资源行政管理体制，是指有关环境行政管理的组织结构、责权结构及运行方式。^[21]值得注意的是，国外的环境学者在讨论环境监督管理体制这一问题时往往会考虑企业和公众的参与。他们认为，在环境监督管理机制关系中，除政府的监督管理体制之外，与环境管理有关的所有社会利益团体的结构关系，或管理行为人的结构关系也是一个很重要的组成部分。广义而言，就是要建立环境管理行为人的“三元结构”即政府、企业和公众共同管理，其作用就是将环境管理从“政府直控”转变为“社会制衡”的方式。

从理论上讲，在环境监督管理中，政府的角色是规制者、监督者和裁判者，企业是实施方和自我管理方，公众包括市民、学者、媒体和环境社会组织如NGO是社会监督者和自我参与者。而事实上，在西方发达国家，环境保护事业已经高度社会化，企业和公众的参与在环境监督管理中已经具有举足轻重的地位。但是，由于我国目前的公共管理模式与西方国家差异很大，我们所指的环境监督管理体制只是针对政府内部机构的设置，企业和公众的参与则被视为环境监督管理体制的外部作用机制，而不纳入体制本身的范畴。因此作为本书的研究对象和研究范围，环境行政监督管理体制所要解决的主要问题就是谁应当对环境保护负管理职责，以及管什么和如何管理。环境行政监督管理体制，主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系（谁管）、各环境行政监督管理机构之间的职权配置（管什么）以及环境保护行政监督管理职能的运行机制（如何管）。

2.　环境行政监督管理体制的内容及其相互关系

环境行政监督管理体制的内容大致可以分为三个部分：

（1）组织结构。指国家对享有环境行政监督管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政监督管理机构是环境行政监督管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三个部分。环境行政机关是指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行监督管理的国家行政机关。根据所辖区域范围的不同，环境行政机关可以分为中央环境监督管理机关和地方环境行政监督管理机关，在我国主要是指国务院、国务院环保总局（环境保护部）、各级地方人民政府及其环境保护主管部门（环保局）。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，由有权机关以法律、法规形式授予而获得相应环境行政监督管理权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第 7 条第 2、第 3 款规定的被授权主体，又如根据《淮河流域水污染防治暂行条例》第 4 条设立的淮河流域水资源保护领导小组等。受委托的组织，是指接受环境行政机关的委托而取得环境行政监督管理权力，以委托行政机关的名义实施环境行政决定，并由委托行政机关承担由此所产生的法律责任的组织。在我国现阶段，委托社会组织或机构来从事环境行政管理的情况还很少，主要是各级环保局的职能机构（如监测站），以及总局（环境保护部）派出的环境保护督查中心等各类派出机构，但这应是今后发展与壮大我国环境行政监督管理力量的重要方向。

（2）权力配置结构。指各种环境行政监督管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第 40 条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第 50 条、第 57 条、第 58 条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第5 条第 2 款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等。这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。

（3）职权运行机制。指享有环保监管权力的环境行政监督管理机构的职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。

以上三个方面在环境行政监督管理体制中相既相互独立又有机联系，共同构成统一的整体（见图 2－3）。组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制则是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。^[22]三者之间的相互关系具体表现为：

（1）环境行政监督管理体制的核心内容是关于环境保护监督管理机构的行政权力的划分和行政职能的配置。监督管理行政权力的划分决定监督管理的行政职能的配置，监督管理的行政职能的配置又能在一定程度上决定监督管理机构的组织机构和运行模式。

（2）环境行政监督管理体制的表现形式是环境保护监督管理机构的设置。环境保护监督管理机构是环境保护监督管理行政权力和行政职能的载体，是环境保护监督管理的主体，如果没有环境保护监督管理机构，环境保护监督管理的职能就无人行使，环境保护监督管理体制也就不存在了。

（3）环境行政监督管理体制的灵魂与中枢是环境保护监督管理机构的制度体系和运行机制。环境保护监督管理机构如果没有决策、执行、反馈、协调等制度体系和运行机制，环境保护监督管理体制则无法运转，充其量只能是空架子。^[23]

图2－3　环境保护行政监督管理体制内容关系示意

3. 环境行政监督管理体制的模式

一般而言，环境行政监督管理体制包括中央政府的水平结构和从中央到地方的垂直结构。从各国情况来看，中央政府环境管理体制的水平结构基本上有三种类型：即集中统一模式、分散管理模式，或二者体制的混合模式。^[24]

（1）分散管理模式。在这种管理模式下，环境管理职能分别由政府不同部门行使。这些部门主管的业务范围有可能给环境造成污染和破坏，或有可能受到环境污染破坏的有害影响。如意大利、荷兰等国都实行这种体制。在荷兰，中央政府和省、地方各级政府中都有负责环境管理的互不相关的机构。意大利中央政府中起码有十几个部门都承担防止环境污染的职责，如卫生部负责卫生及公众健康；公共工程部负责公共水域和水库的管理，防止土壤污染；工业部负责工业生产中的环境污染问题；交通部负责管理由交通引起的环境污染问题；海商部负责保护海洋环境。但意大利中央政府的环境部不承担具体的环境管理职能，其职责仅限于研究环境问题。

实行分散管理模式的优点是，各专业管理部门熟悉本部门的业务，可以把环境管理与业务管理有机地协调起来。但这种分散管理模式也存在一定的弊端：一是各专业管理部门有各自具体的业务范围，在管理中不可避免地把业务管理放在首位，当业务目标与环境目标发生冲突时，容易从本位主义出发，以牺牲环境利益来谋求业务目标的实现。二是环境管理具有综合性的特点，由于分散管理缺乏统一协调，容易产生管理漏洞。为了弥补分散管理体制的不足，意大利和荷兰政府都采取了一些补救措施。如意大利政府专门成立了“部际委员会”，负责协调各部门的环境保护工作。荷兰政府规定，由公共卫生和环境卫生大臣负责环境卫生方面的协调工作，包括制定各种环保标准和控制办法、编制自然规划等。

（2）集中统一管理模式。集中统一管理是把环境管理职权授予专门从事环境保护工作的机构，由这个机构负责全国的环境管理工作。美国、日本等国采取这种管理体制。美国是一个联邦制国家，但在环境管理方面却强调集中统一管理。1970 年，美国成立了联邦环境保护局，直属于总统领导，负责全国的环境保护工作。联邦环保局下设 9 个办公室和 6 个大部，分别负责管理专门事务和对不同污染源的控制及研究开发工作。为推进地区性的环境保护工作，联邦环保局还设有大区办公室，将全国分成 10 个大区分别进行管理。此外，环保局还拥有 30 多个实验室及其他办公室，拥有联邦政府机构中最大的计算能力。日本的环境管理体制建立于 20 世纪 60 年代。1967 年日本通过了《公害对策基本法》，该法规定，国家有责任保护国民健康和维护生活环境，有责任制定防治公害的基本对策和综合措施。1971 年，日本设立了环境厅（2001 年升格为环境省）作为国家环境管理的职能机构。环境厅主要负责制定环境政策和环境标准，组织和协调环境管理工作，监督环境法规的贯彻执行，指导和推动各部和地方的环境保护工作。日本政府环境管理的一大特点是强调政府首脑对全国环境保护负责。根据《公害对策基本法》的规定，日本设立了公害对策会议，由内阁总理大臣兼任会长，有关省、厅行政长官参加。公害对策委员会主要负责处理有关都、道、府、县制定的公害防治计划，审议有关防治公害的措施，并促进这些措施的实行。

实行集中统一管理体制有利于政府全面规划和协调环境事务，保证环境管理政策法规的统一实施。但是，集中管理体制也有不足。在管理中涉及的一些技术性、业务性强的环境问题难以解决，与其他部门协调的任务比较繁重。因此， 采取这种管理体制的美国政府和日本政府一般都比较注重咨询机构的建设。美国政府成立了环境质量委员会，专门负责研究环境问题，预测环境质量发展趋势， 并就环境质量的改善问题，向政府提出政策建议。日本政府成立了公害对策审议会，负责调查和审议有关公害对策的基本事项。这些咨询机构都由环境问题专家组成。咨询机构对某一具体工程或方案环境效应的表态，往往被视为科学上的权威表态，影响到政府对该工程的判断和审查。

（3） 分散与统一相结合管理模式。该模式通常是在中央政府设立专门的环境管理机构，负责全国的环境管理工作和协调工作。中央政府有关部门也承担相应的环境管理职责，负责本部门的环境管理。英国和法国基本上采取的是这种模式。英国政府 1970 年成立了国家环境部，负责全国的大气污染、水污染和噪声的控制，并负责协调其他各部的环境管理工作。中央政府的其他部门，如农林食品部、内政部、工业贸易部、能源部等也具有环境管理职能，负责本部门的环境管理事务。如农林食品部负责农药管理、淡水及沿海渔业的保护、放射性废物处理、海洋倾废；贸易部负责防止海洋污染，控制飞机噪音等。法国是由中央政府的生活质量部负责全国的环境管理工作，工业部、农业部等在各自的专业管理范围内也具有环境管理职能。不过，法国与英国的管理体制又有区别。英国是由环境部负责环境管理的协调工作，而法国是专门成立一些部际机构来承担协调的职责，如自然保护和环境保护部际行动委员会、国家自然保护委员会等。

实行分散与统一相结合的管理体制，可以把环境管理与部门业务管理结合起来，发挥部门技术优势，促使各部门积极治理污染。同时，又可以强化政府的监督协调作用，保证国家环境政策的有效实施。但是，采用这种管理体制，在职能划分上也存在一些问题。由于专门环境管理机构与各专业管理部门都承担环境管理职责，如何界定双方的职能比较困难，难免会出现职能交叉的现象。

从西方国家环境管理体制的比较分析中，我们可以看到，由于环境问题具有涉及面广、综合性强、技术要求高的特点，因此，西方国家政府不论采用什么样的环境管理体制，一般都比较注重管理机构之间的协调与合作，注重环境咨询机构的建设。这样就减少了政府环境管理的漏洞，增加了政府的环境管理能力、协调能力和控制能力，提高了政府的环境政策制定质量和管理水平。

从中央到地方的垂直环境行政监督管理体制，国际学术界经常提到集权和分权管理两种模式。集权管理模式是一种政府（尤其是中央政府）控制型的、自上而下的管理方式，通常是与计划经济体制相对应，有优势，但缺点也很突出。分权管理模式强调各管理责任人的广泛参与和自主管理，倾向于自下而上的方式，一般与市场经济体制相对应。从管理成本和长期效果来看，后一种方式较具优势。所以，如何使地方政府发挥主导作用是一个非常重要的课题，这对减轻中央政府的管理负担，提高管理的效果和效率有重要意义。

（三）我国的环境保护监督管理体制模式

关于我国的环境保护监督管理体制，《环境保护法》第 7 条明确规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”由此可见，我国的环境保护监督管理体制是各级环境保护行政主管部门统一监督管理与各有关部门分级、分部门监督管理相结合的环境管理体制。具体可分为三种类型。

1. 区域管理模式

我国环境管理体制在纵向实行分级管理，国家环境保护部是国家环境保护行政主管部门，各级人民政府设有相应的环境保护行政主管机构，对所辖区域进行环境管理，这种管理在形式上称为区域管理。由于环境污染和生态破坏总是在一定地域范围内造成影响，所以，国家环境保护部，省、自治区、直辖市环境保护局，地、市、县等地区性、综合性环境保护机构是环境管理组织体系中的重点，它们的基本职能就是规划、协调、指导 （服务）、监督。

区域管理模式也称为“块块管理”模式，它是将同一区域内的环境问题，不分行业、不分领域、不分类别均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的，以行政区划为特征的管理模式。该模式的确立，主要源于国家的区域行政管理体制和模式，源于环境保护组织机构的“块块管理”的人事制度和体制。我国《环境保护法》中关于“地方政府对本辖区环境质量负责”的法律规定就是区域管理模式的基础和法律依据。

区域管理模式是环境管理模式中的主要模式，也是其他管理模式的基础。在这一模式中，国家环境保护部是国家的职能部门，代表国家行使环境管理的职能；省、市、县等各级环境保护机构分别代表所在辖区人民政府行使环境管理的职能。在我国的长期环境管理实践中，区域环境管理体制已形成了一整套思想、方法、制度、政策体系，代表了中国特色的环境保护道路。

2. 行业或部门管理模式

行业或部门管理模式也称为“垂直管理”或“条条管理”模式，这是跨越行政区域范围，以行业或部门作为管理对象，以行业或部门环境问题作为管理内容的一种管理模式，是对区域管理模式的补充。行业或部门的环境保护机构主要是负责本系统、本部门的环境管理工作，他们也是环境管理组织体系中的重要方面，如：轻工、化工、冶金、石油等部门都设立了部门性的、行业性的环境保护机构，结合本部门的生产实际过程，控制污染和破坏，制定污染防治规划和环境管理条例，开展工业环境管理和工业企业环境管理等。

3. 资源环境管理模式

资源管理模式即是指农业、林业、水利、海洋等资源部门的环境管理机构对所管辖领域的环境保护进行的管理，主要任务是保护自然环境，协调开发利用资源与环境保护的关系。值得指出的是，资源管理模式往往在区域上是跨区域管理，所以有时也称这种模式为跨区域环境管理模式。另外，我国对一些大的水系、自然保护区也设有环境行政管理机构，他们也负环境保护之责，也属于资源管理模式或跨区域管理模式，有时也称为流域环境管理。如长江流域、淮河流域、大的自然保护区等的环境管理。这种管理往往有跨行政区的管理机构负责组织、协调，如长江水利委员会负责长江流域水资源的管理。当然，这种跨区域资源环境管理要与区域环境管理有机结合才能更好地发挥效力，如长江流域的环境管理，需依靠跨区域的管理机构的组织、协调，以流域内各省、市、县的管理为主，才能实现流域环境管理的目标。

只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制畅通、高效，整个环境行政监督管理体制才算科学合理。纵观世界各国，其总体上的机构设置和一般性的职能都大同小异，但就环境行政监督管理体制的组成形式和结构，特别是职能划分和运作方式及机制而言，各国差异较大。它极大地依赖于各国现有的政治经济体制、政府管理体制、市场运作机制以及社会文化特点等因素。所以，我国在进一步改革和完善环境行政监督管理体制的时候应该选择适合中国国情的公共管理模式。同时，我们还要考虑环境保护的特殊性：^[25]首先，环境保护具有最广泛的代表性。环境保护与人们的生活、生产息息相关，每个国民，不论高低贫富，享受的公共环境服务都是相同的。即使与其他政府部门相比，环境保护部门也是少数几个可以代表全体人民群众利益的部门。第二，环境保护具有效益的公共性。环境和自然资源基本是属于公共物品，当这些公共物品的供给稀缺时，就会对国家利益和供给利益造成损害。第三，环境保护具有利益的长远性。环境保护不仅要考虑当代人的生存、发展、福利和权益，还要考虑后代人的生存、发展、福利和权益。基于环境保护事务所具有的上述特性，在市场经济不断发展的条件下，环境保护监督管理体制应当满足以下几项基本条件：

第一，环境保护监督管理体制不能是一个行业管理体制，环境保护行政主管部门也不能是一个行业主管机构，这一体制应当是跨行业和超行业的，唯有如此才可以根据国家利益决策对其他部门实施有效监督；

第二，环境行政主管机构必须没有任何自身的利益考虑，保证管理的客观和公正；

第三，环境行政主管部门必须具备充分的管理权威，保证实现国家的环境保护决策和监督职能；

第四，为了代表国家和人民的利益实施环境保护的公共管理，政府的环境保护决策和监督必须是高度统一的。这样才能最大限度地避免局部、部门利益和短期行为的干扰；

第五，执行国家的环境保护法律、法规和政策实施环境管理，必须依靠地方政府和其他政府部门，以及社会公众的参与。从这个意义上说，环境保护的操作和执行应当是分工负责的。^[26]

【注释】

[1] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的环境保护（1996－2005），2006.

[2] 世界银行.中国:空气、土地和水——新千年的环境优先领域. 北京:中国环境科学出版社， 2001.

[3] 裴道彰:《武汉晨报》，2004 年 11 月 28 日.

[4] 曹风中，田春秀，李丽平. 政府强化环境保护管理机构的建议. 黑龙江环境通报，2004（1）:1－4.

[5] 数据来源：历年《中国国土资源公报》。

[6] 数据来源：中国环保总局. 2000 年中国环境状况公报；中国环保总局. 2001 年中国环境状况公报；中国环保总局. 2002 年中国环境状况公报；中国环保总局. 2003 年中国环境状况公报；中国环保总局. 2004 年中国环境状况公报[ EB /OL ]. http://env.people.com.cn/GB/8220/.

[7] 张坤民. 21 世纪中国环境面临的挑战与对策. 环境保护，1999（2）：33 － 35.

[8] 2003 年国家环境保护重点城市年度报告[ EB /OL ].http://env.people.com.cn/GB/8220/35258/.

[9] 财政部科研所课题组. 环境保护的公共财税政策研究. 中国财经信息资料， 2004（1）.

[10] 田春秀编译. 全球环境监督管理前现状与展望. 环境保护，2003（11）：64.

[11] 参见耶鲁大学环境法律与政策中心，哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心（CIESIN）. 2006 环境绩效指数（EPI）报告. 高秀平，郭沛源译. 世界环境，2007（1）.

[12] 张明顺编著. 环境管理. 北京：中国环境科学出版社，2005：1.

[13] 孙黎明，赵旭. 制度创新——环境管理的新方向. 科技进步与对策，2004（1）：20－22.

[14] 黄霞，常纪文主编. 环境法学. 北京：机械工业出版社，2003：77.

[15] 吕忠梅著. 环境法. 北京：法律出版社，1997：142. 该书对“国家环境管理权”的定义为：国家环境管理权是指国家环境管理职能部门依法行使对环境保护工作的预侧、决策、组织、指挥、监督等权力的总称。它是国家行政权力在环境保护领城的运用和实施。该定义是从环境行政管理所包含的具体内容角度来下的，突出的是国家对环境事务的管理职能。

[16] [日]加藤一郎著. 中日环境法交流文集. 康树华译. 北京：北京大学出版社，1985：36－37. 转引自吕忠梅著. 环境法. 北京：法律出版社，1997：138.

[17] 王曦著. 美国环境法概论. 武汉：武汉大学出版社，1992：31.

[18] 中国社会科学院语言所词典编辑室. 现代汉语词典（2002 年增补本）. 北京：商务印书馆，2002：763.

[19] 章立军主编. 法学辞典. 上海：上海辞书出版社，1999：325.

[20] 李爱年，周训芳等. 环境法. 长沙：湖南人民出版社，2004：46－48.

[21] 周玉华主编. 环境行政法学. 东北林业大学出版社，2002：30.

[22] 杨朝霞. 论我国环境行政管理体制的弊端与改革. 昆明理工大学学报，2007（5）：1－8.

[23] 胡双发. 政府环境管理模式的优长与存疑. 求索，2007（4）：61－63.

[24] 任勇主编. 日本环境管理及产业污染防治. 北京：中国环境科学出版社，2000：4.

[25] 中国社会科学院环境与发展研究中心. 中国环境与发展评论（第 2 卷）. 北京：社会科学文献出版社，2004：328.

[26] 中国社会科学院环境与发展研究中心. 中国环境与发展评论（第 2 卷）. 北京：社会科学文献出版社，2004：335.