我国环境行政监督管理体制的现状

二、我国环境行政监督管理体制的现状

环境行政监督管理体制决定环境行政监督管理的性质、规模、功能和效率，健全的环境资源行政监督管理体制对于搞好环境行政监督管理和各项环境管理工作、发展我国的环境资源保护事业具有重要的作用和意义。我国政府非常重视环境行政监督管理体制建设，现在已经建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督的环境监督管理体制。

（一）环境保护监督管理机构体系及其职责

环境监督管理机构是环境管理的组织保证，建设成一支强有力的环境管理机构，是强化环境管理的必要条件。我国环境监督管理机构体系从 20 世纪 70 年代初起步发展至目前，已经基本建立了从中央到地方各级政府环境保护部门为主管的、各有关部门相互分工的环境保护管理体制，形成了国家、省、市、县、镇（乡）五级管理机构体系（图 4－1）。^[11]

图4－1　我国环境管理机构体系示意

我国现行环境保护监督管理体制是根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国环境保护法》建立的。《中华人民共和国环境保护法》第 7 条明确规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”据此规定，我国对环境资源保护实施监督管理的行政部门，包括县级以上人民政府环境保护行政主管部门和依照有关法律的规定行使环境污染防治和自然资源保护监督管理权的部门，其具体设置与监督管理职责大致如下：

1. 国务院和地方各级人民政府

国务院统一领导国务院各环境监督管理部门和全国地方各级人民政府的工作。根据宪法和法律制定环境资源行政法规，编制和执行包括环境资源保护内容的国民经济和社会发展计划和国家预算。县级以上地方各级人民政府，依照法律规定的职责和权限，领导和管理本行政区域内的环境资源保护工作。

2. 国务院和县级以上人民政府的环境保护行政主管部门

国家环境保护总局是国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。省、市、县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。目前，我国县级以上环境保护行政主管部门有 2 500 多个，从事环境行政管理、监测、监理、统计、科学研究、宣传教育等的总人数达 8.8 万人。

3. 国务院和县级以上人民政府与环境监督管理有关的其他行政主管部门

国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、港务监督行政主管部门、渔政渔港监督行政主管部门、军队环境保护部门和各级公安、交通部门的航政机关、铁路、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源保护实施监督管理。国务院和县级以上人民政府的经济综合部门负责做好国民经济、社会发展计划和生产建设、科学技术中的环境资源保护综合平衡工作。多数大中型企业也设有环境保护机构，负责本企业的污染防治以及推行清洁生产。目前，各部门和企业的各类环境保护人员已达 20 多万人。

（1）国家海洋行政主管部门。根据我国《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《海洋倾废管理条例》的规定，分管全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物等海洋污染损害的监督管理。

（2）国家海事行政主管部门。根据我国《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》的规定，负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境污染防治监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在我国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成污染事故登轮检查处理。

（3）港务监督行政主管部门。根据我国《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防止拆船污染环境管理条例》的规定，对我国内河船舶、拆船污染港区水域和港区的机动船舶噪声污染防治实施监督管理。

（4）渔政渔港监督主管部门。根据我国《渔业法》、《防止拆船污染环境管理条例》和《海洋环境保护法》的规定，对内河渔业船舶排污、拆船作业污染内河渔业港区水域的污染防治实施监督管理；对我国海域渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，并负责调查处理内河的渔业污染事故；参与船舶造成海域污染事故的调查处理。

（5）军队环境保护部门。根据我国《环境保护法》、《中国人民解放军环境保护条例》和《海洋环境保护法》的规定，对部队在演练、武器试验、军事科研、军工生产、运输、部队生活等对环境的污染防治实施监督管理。

（6）各级公安机关。根据我国《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《治安管理处罚法》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、《汽车排气污染监督管理办法》、《道路交通管理条例》和《大气污染防治法》的规定，对环境噪声、放射性污染、汽车尾气污染、破坏野生动物和破坏水土保持等环境污染防治和自然资源保护实施监督管理。

（7）各级交通部门的航政机关。根据我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》的规定，对陆地水体船舶的大气污染、水污染和环境噪声污染防治实施监督管理。

（8）铁道行政主管部门。根据我国《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《大气污染防治法》的规定，对铁路机车环境污染防治实施监督管理。

（9）民航管理部门（即中国民用航空局）。根据我国《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《通用航空管理暂行规定》和 《民用机场管理暂行规定》的规定，对经营通用航空业务的企业事业单位和民用机场的环境噪声污染防治实施监督管理。

（10）土地资源行政主管部门。根据我国《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》和《土地复垦规定》等的规定，对土地资源保护实施监督管理。

（11）矿产资源行政主管部门。根据我国《环境保护法》和《矿产资源法》的规定，对矿产资源保护实施监督管理。

（12）林业行政主管部门。根据我国《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》和《防沙治沙法》的规定，对森林资源、陆生野生动物、野生植物资源保护和防沙治沙工作实施监督管理。

（13）农业行政主管部门。根据我国《环境保护法》、《草原法》、《野生植物保护条例》、《农业法》等规定，对耕地、农田保护区、草原、野生植物资源保护实施监督管理。

（14）水利行政主管部门。根据我国《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》的规定，水利行政主管部门对水资源保护、水土保持实施监督管理。

（15）渔业行政主管部门。根据我国《渔业法》和《野生动物保护法》的规定，对渔业资源、水生野生动物资源保护实施监督管理。

此外，我国《固体废物污染环境防治法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》和《风景名胜区管理暂行规定》等法律、法规还规定，建设、卫生、海关、工商等行政主管部门，可依法对某些环境污染防治或者自然资源保护实施监督管理。例如《固体废物污染环境防治法》第 10 条第 3 款规定，国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门，负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的环境污染防治的监督管理；根据《野生动物保护法》第 36 条、第 37 条的规定，海关行政主管部门和工商行政主管部门可对某些野生动物保护实施监督管理；根据《野生植物保护条例》第 8 条第 2 款的规定，国务院建设行政主管部门对城市园林、风景名胜区内野生植物保护实施监督管理。

从这些规定可知，建设、环境卫生、海关、工商行政主管部门等，在一定范围内也具有环境保护监督管理权。上述规定还表明，随着环境保护事业的发展，为适应加强环境保护执法的需要，我国环境监督管理机构的分管部门有逐步扩大的趋势。

另外，全国人民代表大会设有环境与资源保护委员会，负责组织起草和审议环境与资源保护方面的法律草案并提出报告，监督环境与资源保护方面法律的执行，提出同环境与资源保护问题有关的议案，开展与各国议会之间在环境与资源保护领域的交往。一些省、市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构。

（二）我国现行环境行政监督管理体制的特点

现行《中华人民共和国环境保护法》第 7 条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”根据这一规定，可将我国环境保护监督管理体制概括为统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。这一环境管理体制具有如下特点：

1. 统一监督管理与部门分工监督管理相结合

这一特点是环境资源监督管理多样性和综合性的具体体现。统一监督管理是指政府设立一个相对独立、专门的行政部门对本辖区内的环境保护工作行使统一的监督管理权。这个统管部门包括国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，主要负责对环境保护工作进行规划、协调，依法提出环境保护法规草案和制定行政规章，依法监督管理环境保护法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。部门分工监督则是指由有关部门依照法定的职责对与其相关的环境保护工作进行具体的监督管理，这些分管部门包括上述国家海洋行政主管部门、港务监督和各级土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等。环境资源保护和环境资源监督管理的多样性，需要各级政府、各部门各司其责、相互配合、密切协作、共同进行环境资源监督管理。环境资源保护和环境资源监督管理的综合性，决定国家应该设立一个相对独立的行政部门负责综合、协调工作，对整个环境资源保护工作实施统一监督管理。二者的结合，既能保证统一监督管理部门在环境资源保护工作中居于主导地位，又能发挥有关部门的积极性，从而有效地实现环境资源监督管理的组织、规划、综合、协调、监督功能。

2. 统管部门与分管部门的执法地位平等

环境保护监督管理体制中的“统管”（即统一监督管理）部门，是指国务院环境保护行政主管部门（即国家环境保护部）和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门（一般称某县、某市、某省的环境保护局）。“分管”部门是指依法分管某一类污染源防治或者某一类自然资源保护监督管理工作的部门。统管部门与分管部门之间不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都是代表国家依法行使行政执法权，其法律地位是平等的，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。^[12]它们都属于环境保护监督管理机构，在环境保护的目标和性质上是一致的，只是在环境保护监督管理的分工方面不同，或者说监督管理对象和范围存在差异。

需加以说明的是，从《环境保护法》第 11 条、第 12 条的规定和近年环境保护实践看，统管部门对分管部门有“规划”和“协调”的职责。如在制订环境保护规划和制订监测规范方面，人民政府环境保护行政主管部门处于“牵头”的地位，当其他环境保护监督管理机构在监督管理活动中意见出现分歧时，由环境保护行政主管部门“协调”解决。

3. 中央级的监督管理与地方分级监督管理相结合

这一特点是环境资源监督管理的多样性、综合性、区域性、地方性的具体体现。中央级的监督管理，包括两层意思：一是指国务院和国务院主管部门的直接性宏观管理；二是有环境资源监督管理权的国务院各部门的间接性的宏观监督管理。地方分级监督管理，包括省（自治区、直辖市）级、市级、县级、乡级的监督管理，其中省级主要进行宏观环境资源监督管理，市级既有宏观监督管理又有微观监督管理，县乡级主要进行执行性的微观监督管理。环境资源问题是一个全国性的问题，环境资源具有整体性，环境资源保护和环境资源监督管理工作具有综合性，这决定需要加强中央政府对环境资源监督管理的统一领导和宏观监督管理。另一方面，环境资源又是由不同环境要素和不同特点的区域环境组成的，环境资源保护和环境资源监督管理工作具有区域性、地方性，环境资源保护有着各具区域特征的具体对象和任务，这决定各级政府应该从本地实际情况出发，实行地方分级监督管理。二者的结合，既能发挥中央统一领导、宏观调控的作用，又有利于调动地方各级政府的积极性，实行有效的微观监督管理。

4. 三种管理模式并存

政府环境管理模式是指在特定的环境管理组织模式中所确定的环境管理系统的运行模式。环境管理模式与环境管理组织模式是两个既有联系又有区别的概念，环境管理组织模式是指环境管理系统的组织机构模式，而环境管理模式是指环境管理系统的运行模式。环境管理模式受环境管理组织模式的影响和制约，是特定的环境管理组织模式的反映。有什么样的环境管理组织模式，就有什么样的环境管理模式。^[13]

我国的环境管理模式是为了解决城市和工业的环境污染问题、维护生态平衡、改善城市生态环境质量而建立起来的政府主导型的环境管理模式。^[14]这种环境管理模式可以归纳为三种具体类型：

（1）区域管理模式。我国环境管理体制在纵向实行分级管理，国家环境保护总局是国家环境保护行政主管部门，各级人民政府设有相应的环境保护行政主管机构对所辖区域进行环境管理，这种管理在形式上就是区域管理模式。^[15]区域管理模式也称“横向管理”或“块块管理”的模式，具体来说就是地方各级政府环境保护部门将本辖区内的环境问题，不分行业、不分领域、不分类别均纳入本辖区政府环境保护部门管理范围的政府环境管理模式。这种环境管理模式以行政区划为特征，以地方政府环保部门为管理主体，以特定区域的环境问题为管理对象，以解决该区域内的环境问题为管理内容的环境管理模式，是世界各国最早普遍采用的政府环境管理模式。该模式的确立，主要源于国家的区域行政管理体制和模式，源于环境保护组织机构的“块块管理”人事制度和体制。根据行政区划的范围大小，可分为省域环境管理、市域环境管理、县域环境管理等，也可分为城市环境管理、农村环境管理、乡镇环境管理、自然保护区环境管理等。我国《环境保护法》中第 16条关于“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的法律规定就是区域管理模式的基础和法律依据。区域环境管理模式是环境管理模式中的主要模式，是其他环境管理模式的基础，是我国普遍采用的一种传统环境管理模式。在我国长期的环境管理实践中，实施的诸如城市环境管理、乡镇环境管理和农村环境管理等都是采用区域环境管理模式。

（2）行业环境管理模式。行业环境管理模式也称为“纵向管理”、“垂直管理”或“条条管理”的模式。这种模式是跨越行政区域范围，以政府环境保护部门为管理主体，以特定的行业或部门环境问题作为管理对象，以解决行业或部门环境问题为管理内容的一种环境管理模式，是对区域环境管理模式的补充。这种环境管理模式出现的时间较晚，最早出现在市场经济体制比较完善的西方资本主义国家。在我国，这种环境管理模式还不很成熟，只是作为一种补充和辅助模式而存在。按照行业或部门划分，行业或部门环境管理包括工业、农业、建筑业、交通运输业、商业等国民经济各部门的环境管理，按照环境要素划分，行业环境管理包括大气、水、固体废弃物、噪声以及生物多样性等环境管理。在世界各国的环境管理模式中，至今还没有一种非常成熟的行业环境管理模式可供借鉴。随着环境管理实践的不断深入发展，行业环境管理模式也将越来越完善。

（3）区域环境管理与行业环境管理相结合的环境管理模式。这是以区域环境管理为主、区域环境管理与行业环境管理相结合的政府环境管理模式，是一种综合性的环境管理模式。其具体做法是：在各级地方政府的统一领导下，打破区域之间、行业之间以及区域与行业之间的管理界限，由各级地方政府环境保护部门对本地区内（包括下级行政区）的各类环境问题进行统一的监督管理。

在实践中，由于区域环境管理与行业环境管理存在着不可分割的密切联系。同一区域内有不同的行业和不同的环境要素，同一行业和同一环境要素也关涉到不同的区域。区域与区域之间、行业与行业之间以及区域与行业之间相互依存、相互影响、相互作用，因而在环境管理上，不能割裂它们之间的有机联系，各自为政，而必须将区域与行业有机结合起来。区域环境管理与行业环境管理相结合的环境管理模式就是为适应现代社会环境管理的客观需要而建立起来的一种新型环境管理模式。值得指出的是，这种管理模式往往在区域上是跨区域管理，所以有时也称这种模式为跨区域环境管理模式。比如，我国对一些大的水系、自然保护区设有专门行政管理机构，负环境保护之责，就属于这种跨区域管理模式，有时也称为流域环境管理。如长江流域、淮河流域、大的自然保护区等的环境管理。这种管理往往有跨行政区的管理机构负责组织、协调，如长江水利委员会负责长江流域水资源的管理。当然，这种跨区域资源环境管理要与区域环境管理有机结合才能更好地发挥效力，如长江流域的环境管理，需依靠跨区域的管理机构的组织、协调，以流域内各省、市、县的管理为主，才能实现流域环境管理的目标。