健全环境行政管理组织机构

一、健全环境行政管理组织机构

1972 年人类环境会议上指出，环境问题不仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题，不能只用科学技术的方法去解决污染，还需要用经济的、法律的、行政的等综合的方法和措施，从其与社会经济发展的联系中全面解决环境问题。^[2]发达国家的政府认识到环境问题已成为同政治、经济密切相关的重大社会问题，从而把环境监督管理列为国家的重要职能。随着环境问题全球化的发展，保护环境成为国家越来越重要的职能，而设置合理、职能配置科学的环境管理机构是充分发挥国家环境监督管理职能的重要组织保证。

面对日益恶化的环境问题，各国都把加强环境保护机构建设作为首要任务，并对环境保护机构进行改革，不断强化其职能，增强其权威。1970～1972 年的 3 年间美、日、英、法、加等国政府分别在中央设立和强化了环境保护专门机构。环境部是欧盟各国和OECD绝大多数国家的内阁组成部门之一。在各国内阁不断精简的情况下，环保机构的地位却不断提升。例如，2000 年意大利政府内阁部门总数为 23 个，2001 年机构改革后减少为 14个，但环境部仍是其中一个重要部门。日本 2001 年政府机构改革将内阁部门由原来的 12 个减少为 10 个，但环境厅仍升格为环境省，成为新的内阁部门。^[3]针对当前我国环境监督管理机构所存在的规范化、法制化程度不高、稳定性差；机构规格和地位偏低、缺乏足够的管理权威；机构设置重复、职权交叉重合；缺乏专门的综合协调机构、综合协调能力薄弱等问题，我们应立足国情，充分借鉴国际经验，加强环境保护机构建设和改革，建立起健全、精干、高效、权威的环境管理机构，为国家环境监督管理职能的充分发挥提供重要组织保证。

（一）环境监督管理机构设置应遵循的原则

1. 权威独立原则。环境执法机构的设置应保证其有足够高的地位、足够大的权力与足够强的能力承担起环境保护的任务。因此，对于该机构级别定位、权力配置、组织设置、人员构成、经费保障、执法程序设计以及执法效力的确定等都必须围绕保证该机构的独立性与权威性而展开。从我国的现状来看，环境执法机构设置尤其应当充分考虑到环境执法过程中不可避免地遭到来自环境破坏者和地方保护主义的双重阻击，故而需对环境执法机构的权责进行科学合理的规划。科学、高效的环境执法机构除了拥有许可、监督、强制、处罚、指导等行政权外，还应同时享有准立法权和准司法权，包括在环境法规定的范围内就具体实施环境法的行政规章制定权、规范性文件修改或废除建议权，对环境违法行为引起的民事损害赔偿进行裁决的权力、行政复议权、刑事指控专属移送权等。

2. 依法设置原则。依法设置原则要求环境执法机构必须依照法律的明确规定设置，一般由宪法、政府组织法和有关的环境法律划分政府及其所属职能部门的环境管理权限，其目的是防止滥设机构，保障行政机构的合法性、稳定性。根据《国务院组织法》第 11 条的规定，国务院可以根据工作需要和精简原则，设立若干直属机构主管各项专门业务。但在我国的实际情况是：涉及到行政职能的立法，通常是由全国人大委托某一政府主管部门起草，是先有“机构”后有“法律”，这样导致政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大。我国尚未出台《环境行政组织机构法》，环境行政机构经常处于变动之中，每一次机构改革，许多地方特别是市县一级环保机构，都面临着被裁减的威胁，从而大大影响了环境行政机构的合法性和稳定性。

3. 精干效能原则。这是现代行政管理学和行政法学对设置任何行政机构的基本要求，环境行政机构的设置尤其要强调这一点，做到机构精简、人员精干、运转高效。我国环境行政机构在设置上的精干效能要求与其职能密切相关，环境行政机构职能的权威性、高层次性决定了这种机构的设置不像一般行政机关那样完全按现有的政府层级从上到下层层设立，而一般应集中在中央一级设置综合性环境管理机构，如环境部；在地方一级则根据生态环境要素而非以行政区划设置若干直属中央管理的区域性和流域性环境管理局，如设立协调长三角区域经济带环境管理的上海局、管理长江流域环境工作的长江局等。

（二）完善我国环境行政监督管理机构的具体对策建议

在遵循权威独立、依法设置、精干效能原则前提下，针对我国环境行政监督管理机构设置所存在的问题，借鉴发达国家或地区的经验和有益做法，应加强以下几个方面的具体工作：

1. 完善环境行政组织立法，制定统一的《环境行政组织法》

为保证环境监督管理机构的合法性和稳定性，国外环保机构，均是依法创设。如日本环境省（厅）的创设依据是《环境厅设置法》、《环境厅组织令》和《环境厅组织规则》三部组织法规；美国环保局（EPA）的职责主要通过执行 9 部环保法律来履行，CEQ 的职责由NEPA 明确、详尽地规定；德国联邦环境部的内设机构设置由联邦议院的决议明确规定；法国《环境法典》对各机构的设置、各机构及其首长的职责均有详尽的规定。这就尽量减少和消除了机构设置和职能配置的任意性和盲目性因素，从而既保证了机构自身的合法性和稳定性，又确保机构职权和职权划分的规范化。

相比之下，我国在中央一级还没有制定统一的《环境行政组织法》，在地方也没有专门的环境管理机构设置法规和规章。环境行政监督管理机构的设置及其职权的主要依据散见于《宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》和一些单行法律、全国人大的决议及有关行政法规关于行政机构组织方面的规定甚至各级党委或政府的红头文件中。由于没有法律的专门明确规定，而现行组织法的规定又过于简单、原则，可操作性不强，加上有很多规定也不够合理，必然造成环境行政机构设置的随意性，导致我国环境监督管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。有的地方设专门的环境保护局，有的地方则不设；有的让其他部门代管，有的则一个机构两块牌子。而且，每一次机构改革，许多地方，特别是市、县一级环保机构，都面临着裁减的威胁。从而大大影响了环境监督管理机构的稳定性。

以《国务院组织法》为例，在对国务院的职权方面，该组织法以列举的方式规定了国务院的基本权限，但未明确规定国务院的根本职能。因而，那些未明确规定在国务院职权范围内、也未明确规定在其他法律中的权力，往往成为各国家机关、行政机关内部机构间的权限争议。此外，《国务院组织法》规定，国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务。在实践中，直属机构与国务院部委相比，除机构规格稍低外，机构的性质、职权与地方行政机构的关系并无实质性的差别。^[4]但国务院各部委的设立、撤消或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。而《国务院组织法》第11条规定国务院直属机构的设置是由国务院自行决定的，并不受全国人大及常委会的监督。因此，1998 年国务院机构调整中，国家环保局虽然升格为部级的国家环境保护总局，但事实上，由于国家环境保护总局属于国务院的直属局，而不是国务院的组成部门，与国务院的各部委在地位上还是有很大差别的。从组织设立和变更来看，环境保护总局是由国务院自主决定设立的，与其他部委的设立程序有所不同，其地位和稳定性明显不如其他部委。地方的情况更差，每次机构改革，地方环保机构都会面临裁撤并转的危险。而一个缺乏稳定性甚至连自己生存命运都不能确定的行政机关是很难进行有效行政管理的。因此，为加强环保监督管理机构的稳定性，应尽快修改现行的《国务院组织法》和《地方组织法》等，在此基础上制定一部综合性、专门的《环境行政机构组织法》。

此外，应借鉴美国环境保护立法的经验，改变目前主要依据污染防治立法的做法，主要根据保护环境要素立法。在中国的环境保护法律体系中，应当明确规定只有《环境保护法》为上位法，下位法应当为环境要素保护法，包括水环境保护法、大气环境保护法、土壤环境保护法、地质环境保护法、海洋环境保护法、自然保护区法、野生动物保护法、野生植物保护法等。除特殊情况外，下位法中不应出现以控制污染和保护环境行为为目标的法律，以免给管理体制建设造成混乱。法律应明确规定环境保护行政主管部门的职能责任和其他相关行政主管部门的职能责任。每部法律应有明确具体的由国务院颁布的执行细则、法规以及环境保护行政主管部门和其他部门制定的行政规章。

2. 改革环境保护部组织机构设置，通过职能整合全面提升其权威

建立高规格、高级别的专门性国家环境管理机构以增强其权威是发达国家强化环境管理机构建设的重要趋势之一。^[5]主要做法是：一是提高国家环境管理主管机构级别，据不完全统计，绝大多数国家的环境保护主管机构是部级单位，在发达国家中建立起部一级专门环境管理机构的已占 85％～90％，目前OECD 30 个成员国（含欧盟 15 国）中更是有 29 个国家的环保机构为内阁组成部门；^[6]二是提高机构负责人的政治地位，绝大多数国家的环境保护机构负责人都是政府或内阁成员，直接向总统或总理负责。如澳大利亚、巴西、保加利亚、加拿大、丹麦、日本、韩国、新西兰、挪威、俄罗斯、瑞典、泰国等国家的环境或资源部长都是其政府或内阁主要成员，在政府或内阁中具有举足轻重的地位。

相比之下，我国的国家环境行政主管部门在政府中的地位和级别较低，缺乏足够的权威。建国以来，我国的环境管理机构虽经 4 次调整后逐渐加强和完善，1998 年国务院机构调整中，国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，但事实上，国家环境保护总局属于国务院的直属局，而不是国务院的组成部门，在地位上无法与国务院各部委相抗衡。在宏观管理方面，因为国家环境保护总局是一个只享有具体管理权限的机关，因而其综合决策、协调能力就受到极大限制。即使是微观层面的管理职能，如法律规定的“指导、协调和解决各地方、各部门及跨流域的重大环境问题”，国家环境保护总局也难以胜任。“实践中，我们也确实发现国家环境保护总局对于这种跨部门、跨地区、跨流域的重大环境政策和环境问题屡调不协、屡解不决的情况。这种涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大环境决策和环境问题解决的协调确实应当放在更高的决策层次，或者由综合决策部门进行，或者设立跨部门的议事机构处理。”^[7]国家环境保护总局的协调功能因其地位大打折扣。

面对错综复杂的严峻环境形势，国家环境保护总局受职能所限，难以驾御。不用超常的重大措施不加大环境保护的机构建设，解决我国的环境问题是不现实的。因此，为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，借鉴国外经验，通过积极的机构改革，提高国家环境主管部门的级别，把环境保护总局升格为环境保护部。

2008 年十一届全国人大一次会议决定，将国家环保总局升格为环境保护部。环保总局升格后，其地位和作用得到了强化。目前我国国务院主要有两种决策方式：一种是国务院常务会议决策，一种是国务院全体会议决策，前者包括总理、副总理、国务委员及秘书长，后者也只包括国务院的 27 个组成部门，这些部门是国务院决策的当然组成成员，其他的委、办、局属于国务院直属机构，从理论上讲不能称做国务院组成部门。因此，环保总局变身为环境保护部，相当于进入“内阁”， 成为国务院“内阁成员”，这使得环保部门进入了我国决策体系的核心层，它将直接负责全国环境的规划与管理，环境政策的制订和落实，法律的监督与执行以及跨行政区域环境事务的协调等一系列事务。

环境保护部的组建及地位的提升对于环境保护进入国家政策、规划和重大问题的决策无疑具有重要促进作用，但由于其职能及管辖范围并未发生根本改变，环境管理职能交叉重叠分散的现象非常严重，大量与环保有关的职能分散在环保主管部门之外的十余个部委：如外交部负责国际环保条约谈判，发改委负责环保产业、产业结构调整等政策制定、气候变化工作，政府环保投入由财政部负责，水资源保护由水利部负责，林业局分管森林养护、生态保护，海洋局分管海洋环境保护，气象局负责气象变化、空气质量监测，农业部负责农村水、土壤环境保护，建设部分管城市饮用水、垃圾，国土资源部管理水土保持、国土整治、土壤保护，卫生部负责城市与农村饮用水卫生安全……另一方面，环保主管部门与其他部门之间权责不清，更多是有责无权，环境事故一旦发生，总是归咎于环保主管部门。^[8]而从地位上，环境保护部也只是和国务院其他部门并列的职能部门，在环境事务与其他事务发生冲突时并不具有高于其他部委的发言权，其综合协调作用的实现依赖于其他部门的协助，这种环保职能权力过于分散和权责不一的状况成为制约环境保护执法能力提高的重要障碍。

因此，这次机构改革成功与否，并不简单取决于将环保总局变身为环保部，更为关键的在于环境保护部的综合决策力、政策执行力、环境监管力和部门协调力是否真正得到提高。因此相对于机构本身的调整，职能的整合更应成为问题解决的关键。职能的整合与调整不是一蹴而就的，需要经过科学论证。从目前情况来看，在实现职能科学合理调整之前，可以在现有体制不变的基础上由一位副总理兼任环境保护部长，进一步提高环保部门的权威和对其他拥有环境管理职能部门的综合协调能力。

3. 设立环境与发展综合决策机构和专门咨询机构

经济和社会发展的决策的重大失误会使经济发展与环境承受力失调，从而导致严重的环境问题和生态恶化，因此，为了保障国家环境安全，必须把环境与发展综合决策放在非常重要的位置，特别是要建立环境与发展综合决策机构和决策机制，通过建立并实行一套程序和制度，使环境保护能够在一定程度上参与审议有关对环境具有重大影响的经济和社会发展的决策过程，并提出相应的环保对策建议，从源头开始，在发展政策的制定、发展规划的形成以及重大行动的决策过程中，对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，使各项重大的决策既符合经济效率和社会公平的需求，又不危害环境。只有这样才能达到真正的“源头控制”，将发展对环境的影响降低到最小。

国外经验表明，建立环境与发展综合决策机构是解决环境问题的关键。90 年代美国成立了总统可持续发展委员会和国会与政府间关系办公室（OCIR），澳大利亚、泰国、保加利亚等国也都成立了类似的组织。

20 世纪 90 年代初以来，环境与发展的综合决策也逐步成为我国各界人士比较关注的问题，环境保护已经逐步纳入各级部委计划、规划和政策的综合决策过程。但是，由于没有专门的综合决策机构，加上经济发展高于一切的错误观念影响，使得综合决策难以真正贯彻实施。因此，建议设立专门的高规格环境与发展综合决策机构，在中央成立国家环境与发展委员会，各部门和地方各级政府也应设立相应机构。

环境与发展综合决策应该是科学决策，而科学决策是建立在民主决策基础上的。为增强综合决策的科学性，各国普遍成立各种环境咨询委员会，其成员由环境科学家、专业人员、来自受影响行业的利益相关者和劳动者、非政府组织及社会公众组成，为政府及其有关部门的决策机构提供政策导向和实施战略等方面的建议。如在美国，环境保护局长有大量的咨询机构为之服务，在政府更高层，有总统的环境质量委员会，为总统提供环境政策方面的咨询。在德国有环境顾问理事会（Sachverständigenrat für Umweltfragen－SRU）和全球气候变化建议理事会（W issenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen－WBGU），2001 年，德国又成立了国家可持续发展理事会 （Rat für Nachhaltige Entwicklung－RNE），从多学科的角度出发，提供独立的专家建议，内容有国家和全球环境状态和变化趋势，并向德国政府提出政策建议。日本更是发展出了一套非常复杂的咨询程序，成立了一系列的环境咨询委员会。日本环境省及其他各省厅之下都设有各种审议会，由专家学者、已退休的中央和地方政府官员和来自企业、市民及非政府组织的代表组成，相当于决策咨询机构，对重大政策、立法、计划、事件和行为提供科学性的审查和咨询。最近，日本又成立了全球环境委员会，由日本首相主持，不仅为政府提供传统的环境污染和资源保护的建议，还提出应对全球变化挑战的建议。

环境咨询机构不仅发挥了科学决策和提供咨询服务，而且成为联系政府与民间的桥梁和纽带，为政策制定和实施发挥了重要的沟通和协调作用，使政策既具有较强的科学性又有较广泛的群众基础。而我国目前的环保法律、法规均未见关于该机构的明确规定。为增强决策的科学性，我国也应借鉴国外的有益经验，设立专门的环境咨询机构。在国务院决策层面，为保证环境保护决策的权威性和统一性，建立隶属于国务院的国家环境保护顾问委员会常设机构，直接对国务院总理负责，人员、财务、职能独立，为重大环境保护决策提供咨询支持。

4. 加强部门间、区域间合作，建立和完善跨部门、跨区域（流域）协调机构

环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，导致了环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线和部门、行业的限制。很多环境问题的管理仅靠单一行政区域、单一部门、单一行业是难以完成的，需要进行跨区域、跨部门、跨行业的合作。为此，发达国家如欧盟许多国家为加强部门间的协调，都建立了相应的机制和程序，^[9]如德国的“共同部级规则程序”，法国的部际委员会联席会议，意大利的“112 号部门协调关系法案”等。许多发达国家甚至还设置了专门的跨区（流）域、跨部门协调机构，如美国国家环境质量委员会（CEQ）、十大区区域环境办公室、田纳西河流域管理局，澳大利亚和新西兰环境与自然保护委员会（ANZECC）及国家环境保护委员会^[10]，俄罗斯自然资源部按区域设 8 个自然资源局，并且下设 93 个委员会和流域管理处，法国成立了直接隶属环境部的塞纳河等6个流域管理办事机构——流域水管局^[11]，加拿大环境部专门成立了圣劳伦斯河管理中心。国外环境管理实践证明，这种跨部门、跨区（流）域环境管理协调机制的确立对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用。

为有效解决跨区域（流域）环境问题，我国也设置了一些跨区域（流域）管理机构，如按流域设置的长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会等职能机构。2006 年 7 月，根据《总局环境保护督查中心组建方案》，又在全国设立了东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，七大分区管理机构在性质上都是国家环保总局的派出机构，均从属于国家环保总局，其职能之一便是“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。

虽然我国在几大流域建立了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责和权限的配置及法律地位看，该机构并非强有力的流域环境管理机构。其一，从隶属关系看，该类机构名义上由水利部和国家环保总局双重领导，实际上其机构设置、工作经费、人事调动和任免等均由水利部决定，国家环保总局实际上难以对其进行管理。其二，从职责和权限的配置看，其主要职责为“负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境保护部门和国务院水利管理部门。”从理论上讲，该机构应对水污染防治实施监督管理，这是环境保护部门的职责，水利部门无权授予，而事实上环保部门则未被授予这方面的权力。因此该机构并非行政执法机构，无权过问其他行政上的事务，当然就无法协调流域各级环保部门和水利部门在处理水环境问题的统一行动。其三，该类机构的法律地位比较低微。《水污染防治法》仅在第四条规定“……重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理”。《水法》则对该机构只字未提。可见，该机构仅处于“协同”的地位，未体现流域环境管理机构在水资源保护和水污染防治中应有的主导地位。

同发达国家相比，我国在这方面的建设明显相对滞后，因此，应进一步加强和完善跨部门、跨区域（流域）协调机构的建设。