明代秦巴山区的行政层次与事权总分

（二）“插花地行政”：明代秦巴山区的行政层次与事权总分

表4-1　秦巴山区明代新置升置府州一览表

表4-2　秦巴山区明代新设部分州县里社税粮表

续表

资料来源：《明实录》及有关各地方志。表中里、社、保和税粮数据仅供参考。

考察明代在秦巴山区的统治，首先，必须把握的一个重要前提是山区的基本特性，这就是秦岭—大巴山区在自然地理上连为一体，面积广大，其自然条件有许多共性，在行政上却分属湖广、河南、陕西、四川等数个布政使司管辖，形成了多省边地犬牙交错的“插花地”状态。其次，由于山大林深，相对地广人稀，行政分区少，山内州县管辖地面广大，动辄方圆数百里，甚至有上千里者。此外，与上述两个方面密切相关，山内各州县距离区域政治中心相对遥远。郧阳府未分置之前，“（襄阳府）所辖一州十县内，均州、竹山县、谷城县、南漳县、房县、郧县、上津等县，俱在万山之中，贼盗啸聚之处，相离襄阳远则十日，近不下五六日，一旦有事，若待走报湖广三司，议调官军，鲜克济事”⁽⁵³⁾。距离襄阳如此，走报武昌当然可想而知。有的州县僻远之处，甚至连到一次州县治所都十分不易。秦岭—大巴山区所有这些行政特性归结到明朝的统治上，就导致了一个结果：不灵。交通不灵，信息不灵，指挥不灵。不仅是中央统治天高皇帝远，就连地方统治也是鞭长莫及。回想成化以前，当秦巴山区集聚了大量流移，山区开发已轰轰烈烈进行之时，明朝统治者似乎尚未真正了解山区内的实情，尽管也不时有流民进入山区的报告。如果不是天顺、成化之交的石和尚、刘千斤、李胡子起义爆发，他们说不定还以为其封禁政策成效大著呢。话再说回来，也许正是这类原因，才促使明朝政府下决心招抚流民附籍，设置新的行政府、州、县及军事卫、所、司以加强统治的。本节以郧阳巡抚为例，对明代秦巴山区的“插花地行政”略加考察。⁽⁵⁴⁾

万历《郧台志》论及郧阳地位变化时指出：

郧当秦蜀楚豫之交，初以县隶襄阳之均州，山川险远，流逋啸聚，孤狐首鼠其间，不可制。一夫作难，三藩经费，至廑庙筭勤，元臣经略区画，乃始以县为不足而郡，郡不足而阃，阃不足而台。历岁以来，事起议兵，兵已议抚，抚久议罢，罢辄议复，复则已抚而又加督焉，始屹为江淮巨镇，而事权益重，官选益严矣。⁽⁵⁵⁾

郧阳地位的变化体现着秦巴山区军政体制的变化，为了解决“犬牙之会，疆域割裂，事权涣散”的问题，自属县到设府、设卫、设行都司、设巡抚都御史，再加提督军务，总的趋势是郧阳的地位一步步提高，事权越来越重，秦巴山区军政事务的集中、统一性不断加强。不过，这个变化的过程是曲折的，且不无反复。

据万历《郧台志》卷1《建置·总镇》记载：成化十二年（1476年）开设府、县、行都司、卫之时，原杰推荐吴道宏抚治其地，但仅被任命为巡按，“巡按湖广，提督八郡军民事”，抚治之任则由河南巡抚李衍兼摄。换言之，当时并没有真正的郧阳抚治都御史。至成化十五年（1479年），郧阳才正式开府设抚。

升吴道宏右佥都御史，开府郧阳抚治，遂为定制，然或兼敕太岳内臣。正德二年（1507年），汪公舜民任，以地方无事召还，不复补。五年（1510年），蓝、鄢盗起，仍复，命刘公琬督抚郧阳，内臣亦仍兼分守如故。历嘉靖抵隆庆二年（1568年）按臣陈省始疏罢太监吕祥，不复得与军民事，而太监谭彦以后，所领敕书业已删去，郧台专敕亦裁“会同该监”等语。至地方则用侍御颜鲸议，或暂辖德安，五年（1571年），又暂辖四川下川东川北兵巡等道，并各所属府、卫、州县等衙门，皆一切权宜，不专属。惟湖广行都司、郧阳、荆州、襄阳、南阳、汉中及西安之商州，九道五府八州五十一县，并听督抚。已，孙公应鳌疏于上，请提督军务兼抚治及军令、旗牌等如赣制，下兵部议，报可。寻敕右副都御史王世贞曰：临阵之际，如有逗留、退缩者，许尔以军法从事。时万历二年（1574年）也。⁽⁵⁶⁾

巡抚郧阳都御史所辖五府为郧阳府、襄阳府、荆州府、南阳府、汉中府；八州为均州、归州、夷陵州、邓州、裕州、金州（兴安州）、宁羌州、商州；九道则为：

下荆南分守道，领郧阳府、襄阳府，始专门提督太和山，驻均州。设郧阳巡抚后，兼抚民分守，后又兼管汉南，设参政或参议，驻郧阳。

下荆南分巡道，设副使或佥事，驻襄阳。

上荆南分守道，领荆州府，兼领兵备，设参政或参议，驻澧州。

上荆南分巡道，设副使或佥事，驻荆州。

关南分守道，领汉中府，设参政或参议，驻兴安。

关南分巡道，设副使或佥事，驻汉中。

汝南分守道，领南阳府，驻南阳。

汝南分巡道，设副使或佥事，驻信阳。

商洛分守道，设参政或参议，驻商州。

不难看出，郧阳抚治区域不仅复杂（关涉四省），范围亦颇为广大。值得注意的是，湖广布政司的德安府，特别是四川布政司的下川东川北兵巡等道，并各所属府、卫、州县等地，也曾有过归郧阳巡抚统辖的时间。

“郧阳巡抚都御史”一职的设革变化实际上比万历《郧台志》的记载还要复杂。如正德二年（1507年）罢设，所谓“以地方无事召还，不复补”，其实为权阉刘瑾所革。⁽⁵⁷⁾再如太岳太和山守备太监兼分守郧阳地方军民事务，一直享有很高的权威，罢其分守，亦几经反复。据《明穆宗实录》记载：隆庆元年（1567年），巡按湖广御史陈省疏劾太和山守备太监吕祥“凌轹有司，滥受词讼；占富民以充佃户，受诡寄以避差徭；采笋尖而巧于纳赂，派乡民而忍于戕生；假进贡以骚扰驿递；假薪草以横敛居民；岁折修造夫役银三千两而重行科征；岁鮨香烛斋粮银四千两而毫无支给”等七大罪状，⁽⁵⁸⁾请罢免守备。事下兵部，兵部认为：“内臣有事太和山，始于成化初，然止用以提督道流，于地方无与也。宜如省言罢之便。”⁽⁵⁹⁾穆宗皇帝本已同意并已下诏革罢，可出人意料的是，没过多久竟又恢复旧制：“上仍命提督分守湖广行都司等处。”而且所任用之御马监右监丞刘进，即原本守显陵的太监刘俊，因任上对民间“诛求万状”而引起公愤，被嘉靖皇帝罢官下狱，发充孝陵卫净军。后逃籍易名，不仅又做到了御马监右监丞一职，更得以升迁，要做提督太和山守备太监兼分守湖广行都司等处要职，可见明代宫廷弊窦之多。虽因兵科都给事中欧阳一敬的坚决反对，刘俊最终未能得逞，却又换人选，仍欲坚持提督太和山守备太监兼分守湖广行都司。再经兵部尚书郭乾等人反复努力的劝谏，才得以最终革除太监分守这一弊政。⁽⁶⁰⁾此例进一步昭示了明朝宦官势力之大，革除之难。

到万历九年（1581年）三月，又一次裁罢郧阳巡抚。《明实录》载：万历皇帝诏令升抚治郧阳右佥都御史杨俊民为右副都御史，巡抚山东。同时指示：“其郧阳并顺天巡抚官设自何年，今应否裁革，查议来说。”⁽⁶¹⁾四月，“吏部题称：抚治郧阳都御史添设百余年来，更置州县，安集大定，且三省各有巡抚，而郧阳所属有参政、副使四员，使能协谋夹持，必不误事，抚治都御史拟当裁革。”⁽⁶²⁾万历皇帝很快就表示同意裁革，接着，吏部又进一步提出有关郧阳政军的善后事宜：“谓郧阳抚治既革，行都司经理、断事等官及云、均二驿，地僻差简，俱宜省革，止添设参将一员，及下荆南道参政兼宪职，改驻郧阳，以便弹压。”⁽⁶³⁾

检阅《明实录》等有关文献，万历九年（1581年）似为集中裁减官吏的高峰时期，当年正月，吏部查议裁革在京各衙门官吏。⁽⁶⁴⁾当月接着裁革南京各衙门官吏。⁽⁶⁵⁾四月，裁革郧阳等处府、州、县佐贰、杂职等官共三十一员。⁽⁶⁶⁾七月，裁革湖广、郧阳等处司、府、州、县佐贰、杂职等官七十四员。⁽⁶⁷⁾如此雷厉风行地大量裁减各级官员，在明代历史上并不多见，应与张居正改革有关。

然而，裁革还不到二年，便又有复设之举，时在万历十一年（1583年）正月。同时复设的还有顺天巡抚。倡议者御史王国认为：“顺天迩邻北虏，郧阳叛乱之区……巡抚必不可缺。”⁽⁶⁸⁾当时就任者为直隶进士张国彦，在任一年多，政绩颇著。⁽⁶⁹⁾其实也难怪复设得这么快，前年裁革之时就存在不同意见，只是无法阻止而已。万历九年（1581年）八月吏科给事中秦鐀等人的陈奏就代表一种重要意见。奏云：

郧阳督抚原辖荆南、汝南、关南、商洛四道，而郧阳、襄阳、荆州、南阳、汉中五府及西安（府）商州皆隶焉。丝牵绳联，以故百余年来，民安盗息，晏然无警……郧阳地错三省，复岭重山，实滋衅孽，提防慎固之计，所赖汝南、汉中守巡各道者甚重。往时统辖在督抚，是以各道一禀于法度，若于分既不相临，则其事权亦无所遥制，乃欲同心协力为地方弭衅销萌，未必然也。⁽⁷⁰⁾

郧阳设抚原本有一定的特殊性，考量其作用亦有别于内地其他巡抚。对于郧阳巡抚而言，秦巴山区有事之时与没事之时，其所能发挥的作用大不一样，此为其一。对于秦巴山区的社会秩序而言，有巡抚之时与没有巡抚之时大不一样，此为其二。人们看到的秦巴山区安集大定、地方晏然无事的状态，正是源于郧阳巡抚的存在。而九道、五府、八州、五十余县的参政、参议、副使、佥事及知府、知州、知县老爷们之所以还能够相互间“丝牵绳联”乃至于“同心协力”，当然也是郧阳巡抚设立、存在、协调统辖的结果。自成化以至万历一百余年来，郧阳巡抚在很多时间处于这样一种境况：无事之时和其存在的情况下，未必会感觉到它的作用有多大，但在多事之秋或没有它的时候，有过比较之后，其存在的意义则较易体现出来。

原杰在秦巴山区行政建制上的贡献为众所知，不过，在郧阳巡抚的体制下，要彻底消除不同省属行政区划之间的相互推诿甚或彼此制约的现象，解决秦巴山区行政不灵的问题，并非易事，甚至是不可能的。对此，有人较早就已经意识到，并且提出了更进一步设立单独政区的设想，只是限于条件不成熟，阻力太大而未能实行。较为明确的如弘治年间，“御史李兴请于郧阳别设三司，割南阳、荆州、襄阳、汉中、保宁、夔州隶之”⁽⁷¹⁾。由于河南巡抚徐恪等人的极力反对乃罢止。然而，如何更好、更有效地协调川陕楚豫诸省之间的关系，提高秦巴山区相关州县的行政效率，一直到明末都没有新的办法。《明熹宗实录》记载：

天启六年（1626年）十一月丁丑，吏部覆四川巡抚尹同臬疏言：蜀秦二省联界，而蜀之川北与秦之关南尤相毗界，迩来群寇纵横两地，逃内无从追缉，请以四川右参政、分巡川北道张鹏云加整饬兵备衔，兼制陕西宁羌州西乡县。陕西左布政使分守关南道徐云逵加整饬兵备衔，兼制四川广元县。其四川保宁府同知周宪章移驻广元，兼管利州一卫，钦给捕盗关防。上是之。⁽⁷²⁾

此类记载告诉我们，晚明时期，秦巴山区插花地行政问题仍然存在，而且秦巴山区的社会、经济格局仍在不断发生变化，随着流移在山区的开发向西部推进，以往社会冲突不甚突出，当年原杰规划秦巴山区军政、设置郧阳巡抚时很少顾及的川东北山区的地位逐步上升，川陕交边山区变得“热闹”起来了。