对遗产地周边环境资源开发不当的原因分析

遗产地周边环境资源开发不当存在诸多原因,对这些原因展开细致地梳理和研究,有利于从理论层面上全面深人地掌握遗产地周边环境资源开发不当的诱因,为今后更好地保护遗产地周边环境,合理规避不当开发行为提供理论支撑。

一、对遗产地周边环境资源价值及作用认识不清

遗产地周边地带是形成并表现遗产特征的重要因素,也是保持遗产地真实性和完整性的必备条件。在科学不断发展,社会经济文化不断进步的情况下,人类对其价值的认识是一个不断发展的、永续的过程,正因为如此,对遗产地周边环境的保护才尤显重要。基于对遗产地周边环境资源特征的认识,其与遗产价值的展示高度相关,在与遗产地交互发展的过程中,周边地区的不当开发、建设对其造成的破坏巨大。遗产地周边生态环境和文态环境本身极易受到干扰,在考虑对这类具有特殊价值及作用的资源进行开发时,就不能像一般的经济资源那样仅仅考虑经济价值。事实上,从长远来看这些环境和资源存在的本身就具有重要的意义和价值。例如,围绕着故宫的北京皇城,位于首都北京的城市中心部位,土地的有偿使用使这里的地价可谓“寸土寸金”。如果仅仅考虑经济价值,改变皇城的用地功能或者增加建筑密度自然可以获得巨大的经济利益。但是,如此下去,体现故宫的历史、艺术、科学价值,与故宫密切相连的皇城保护区将不复存在,被周围现代建筑包裹的紫禁城将成为一座“孤城”,其结果将严重威胁世界文化遗产故宫的真实性和完整性。因此,北京市出台了《历史文化名城保护规划》,对皇城历史文化保护区按照“三低原则”,即低人口密度、低建筑高度、低交通流量,进行有效保护。这正是在政府的重视和操作下,完成的对皇城保护区的有效保护与合理利用工作。

相比之下,前文所举的关于遗产地周边各种环境资源不当开发的种种问题和事件的出现,一个重要原因就是没有正确、全面地认识到这些资源对于所属遗产的价值及作用。这里存在两个关键问题:一是在开发的决策过程中,政府官员主要从当前政绩出发;二是在具体的开发过程中,企业更多的是从经济利益角度考虑。例如,世界文化遗产周口店北京猿人遗址,在地球科学和古人类学的研究方面具有重大价值,其所属的龙骨山及其临近区域已发现藏有化石和古人类活动遗迹且具有地层学和古人类学研究价值的洞穴21个。然而,由于当地对周边环境保护的认识不到位,对存留于其中的各种洞穴、化石的价值缺乏应有的认识,导致对周边区域的不当开发使该遗产地在一定程度上陷人困境,极有可能渐变为“濒危世界遗产”。比如在龙骨山周边地区就有数家中小型化工厂、加工厂和冶炼厂昼夜生产,排放的废气和粉尘微粒使该遗产地的空气质量严重下降。另外,因龙骨山及其相邻地区的地层中含有煤和用于生产水泥的石灰岩等非金属矿产资源,许多个体、集体的中小型采矿业对其进行开发生产,且在规模上发展迅速。^[3]其结果对保护区产生了很多负面影响:人为地改变了原始的地形地貌,使原本浑然一体的自然景观丧失连续性而支离破碎;山体被蚕食,使龙骨山孤立于一个狭窄的空间范围内;许多具有重要研究价值的洞穴、化石在矿工爆破炸石的过程中被破坏而消失;露天采矿引起的滑坡、崩塌,深部开采导致废水、废气、瓦斯等排放不当,爆破选矿和冶炼过程中粉尘、煤尘对环境的影响以及工业噪音的超标等。这些负面影响使得遗产地的生态环境走向了失衡、恶化的地步。

因此,中国世界遗产地周边环境资源在开发过程中,一定要重视对其价值及作用的全面认识和评价,在向各种功能资源转化的过程中力图寻求一种最优的利用方式,在保护好遗产的同时,平衡各利益相关者的权益。

二、外部经济性的制约

外部性产生于20世纪初的经济学领域,是经济学中一个带有根本性的概念。按照一般说法,外部性指的是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。著名经济学家萨缪尔森将之定义为:“当在生产和消费过程中一个人使他人遭受到额外成本或额外收益,而且这些强加在他人身上的成本或收益并没有通过当事人以货币的形式得以补偿时,外部性或溢出效应就发生了。更确切地说,外部性就是一个经济当事人的行为影响他人的福利,这种影响并没有通过货币形式或市场机制反映出来。”笔者认为,外部性问题实际上就是经济主体的某些行为或决策不通过市场机制,而对其他经济主体强加了成本或赋予了利益,从而影响其他经济主体的福利。外部性或外部影响按照性质可分为外部经济(正的外部影响)和外部不经济(负的外部影响)。

若经济主体从其活动中得到的私人收益小于该经济主体所带来的社会收益,则这种性质的外部影响就称为外部经济。在世界遗产的申报问题上,遗产地政府往往投人人力、物力、财力,积极投身到申报过程当中。申报成功后,所获得的综合效益远远超过申报过程中所投人的成本。这样,不仅大大提高了所在地的知名度,增强了当地居民的自豪感,推动了当地的精神文明建设,而且创造了可观的经济效益。例如,四川都江堰—青城山2000年申报世界遗产时投人2.06亿元,当年旅游综合收人就达到9.1亿元。^[4]

若经济主体为其活动所付出的私人成本小于该活动所造成的社会成本,则这种性质的外部性就称为外部不经济(负的外部影响)。中国目前正在经历一场社会转型的巨变,对于世界遗产地来说,一方面由于现行的条块分割的管理体制使管理权虚置,决策权不到位;另一方面由于有关世界遗产地的立法滞后,有法不依,执法不严,从而导致世界遗产地的外部不经济现象时有发生。特别是对遗产地周边环境资源进行的错位、不当的开发,不仅改变了遗产地地形地貌的“原状”,破坏了遗产地的环境质量,使环境成本、社会成本远远高于一时、一地、一方的经济效益,更为重要的是一些可以反映遗产地价值的真实信息也受到了严重干扰甚至破坏,人为地阻碍了遗产地的可持续发展。

外部性的特征主要集中表现在以下几方面:

第一,外部性独立于市场机制之外。外部性不通过市场的价格机制反映出来,市场机制也无法惩罚引起外部不经济的相关利益者。否则,如果市场机制能够自动惩罚那些在遗产地周边进行破坏性开发、建设、经营以获取暴利的开发商和经营商,通过货币形式等价补偿利益受损的当地社区和居民,那么,市场机制就不会存在这种外部性缺陷。

第二,外部性产生于决策范围之外而具有伴生性。这就是说,外部性作为一种“非市场性”的附带影响,存在于决策范围之外。例如,房地产开发商在遗产地周边进行旅游房地产开发,本意并不是要破坏遗产地周边各种资源所营造的优美和谐的环境;而水利开发者在遗产地周边进行水利开发,也并不是蓄意破坏遗产的真实性和完整性。因此,从理论上讲外部性只是遗产地各种资源开发利用过程当中的伴随物,而非故意制造的效应。

第三,外部性产生者不止一个。对于遗产地来讲,产生外部不经济有三种渠道:开发商(或经营商)、以旅游为主的消费者、当地居民。三者的行为对遗产地产生的外部不经济性程度存在差异,一般情况下,如果处理不当,开发商(或经营商)的开发经营行为可能会给遗产地可持续发展带来巨大威胁。

第四,外部性与受损者之间存在某种关联性。外部不经济性在使一方获得一定利益的情况下,必然会对另一方或几方产生一定的不利影响,受损者(往往是当地居民)常会以各种形式对影响者提出抗议。因此,外部性与受损者之间确有某种关联。

第五,强制性。在多数场合下,外部性加在受害者身上时具有一定的强制性,如遗产地周边错位、过度开发导致遗产地出现“三化”问题,各种建设项目给遗产地和当地居民带来的生态、社会、文化影响等。

第六,滞后性和累积性。对于遗产地周边环境资源的不当开发,最初影响可能是微小的、不易察觉的。但是,在随后的发展过程当中,外部不经济性却有增大的必然趋势,当破坏量累加到一定程度(超过环境承载力的最大阀值)时,就构成巨大的威胁。如果不及时纠正,很有可能导致遗产地进人《濒危世界遗产清单》。

众所周知,世界遗产地及其周边的各种资源不是一般的经济资源,而是保护性资源,并且具有公共产权的性质,这在《世界遗产公约》中有明确规定。在我国,世界遗产的所有权虽然隶属于国家,但真正具有实质内容的却是由所有权派生出来的使用权、收益权和处置权。而和上述四权联系密切的能动主体主要有地方政府、遗产地开发(或经营)企业、旅游者和当地普通居民。在当前条件下,遗产地政府与开发商(或经营商)在使遗产尽快“变现”问题上,实际已具有某种天然的“共生”关系。遗产地政府提供给开发商(或经营商)各种优惠条件以换取经济效益,各类开发商(或经营商)则在地方政府有关部门的支持下,无视遗产地的发展规划,大肆在遗产地核心区、保护区和缓冲区进行不同程度的破坏性开发建设,借着遗产地的超强市场号召力,大发“遗产财”。其产生的后果包括以下几方面:

第一,世界遗产公共产权出现私人化倾向。世界遗产的权属性质的转变使这些遗产逐渐具有排他性,世界遗产地被少部分人占有、使用,而大部分人(包括部分旅游者和当地居民)的权利被边缘化。长此以往,不仅可持续发展观所倡导的代内公平不能实现,而且会殃及后代子孙的利益。

第二,世界遗产地本身的价值受到破坏。世界遗产可持续发展要求必须保持遗产的真实性和完整性,而众多以营利为目的的开发商(或经营商)是不会顾及这一点的。他们开荒破土,破坏植被,各种现代建筑设施的出现不仅改变了遗产地地形地貌原状,影响到遗产地区域内生物的生存环境,而且使那些能够反映遗产价值的信息受到干扰甚至破坏,最终使遗产价值丧失,遗产地走向退化、消失的边缘。

第三,世界遗产地所在区域的经济效益不具有可持续性。例如,有些地方政府将遗产地周边的土地使用权出让30至70年不等,从而一下子获得丰厚的土地出让金,但是在随后漫长的岁月中,这种具有特殊内涵的土地所带来的增殖利润却落进了开发商(或经营商)的口袋中。另外,在开发期内,开发商往往不会主动承担其开发行为所引发的社会成本的增加,如环境、植被、景观等被破坏以及当地社区居民因生存状态的改变而引发的各种社会问题。由于这些问题的出现具有滞后性,为解决这些问题,未来政府不得不承担巨额的财政支出。这样算来,一时较为高额的财政收人不过是“表面的繁荣”,繁荣背后是以牺牲未来当地经济的可持续增长为代价的。

中国风景名胜区进行房地产开发的问题由来已久,有学者将这种类型的房地产定义为“旅游房地产”,而魏小安进一步将其细化为“休闲房产、景观地产;文化房产、主题地产;生产房产、乡村地产”。不管名称如何变化,其本质都是凭借风景名胜区得天独厚的生态环境和文态环境,进行的一项以经济效益为杠杆的投资活动。目前,这种房地产项目的建筑类型按项目用途性质可分为三种,即居住型项目、经营性项目和居住与经营相结合的综合性项目。

中国某些兼具鲜明自然景观和环境特征的世界文化遗产,传统上是可以接受人居建筑的。例如文化景观地庐山,在20世纪初修建的各种风格的别墅,由于其反映的文化氛围与景区景观相协调,已经成为庐山必不可少的人文建筑。但是,“人工建筑”并不一定等于“人文建筑”。目前,由于存在着外部不经济性,在一些特殊的文化遗产地(如青城山、庐山)周边出现大量反映现代都市化生活方式的房产建筑,他们借着“遗产”的金字招牌,掠夺性占用周围自然资源(土地、水源、植被等),排放与处理大量的人类废弃物,不仅对生态环境造成破坏,而且威胁着遗产地的空间保护格局。

实际上,在这些文化遗产地周边进行的房地产开发不仅违反了《世界遗产公约》的有关规定,而且威胁到了文化遗产地土地的可持续利用。世界粮农组织为土地的可持续利用确定了五大基本原则:保持、提高生产和服务(生产性);降低生产风险(安全性);保持自然资源潜力和防止土壤、水质退化(保护性);经济上可行(可行性);社会可接受(认同性)。^[5]这五大原则形成了土地可持续利用的基本框架,成为评价、检验和监测土地利用是否具有可持续性的标准。对照上述原则可以发现,在文化遗产地周边进行房地产开发将存在如下问题:

第一,这种开发改变了土地利用原状,破坏了原生植被,干扰了保护区内种群结构,使生态环境退化,不符合土地可持续利用的生产性、安全性和保护性要求。

第二,从经济可行性角度来讲,由于遗产本身的稀缺性使其在供应方面具有完全的刚性,其周边的土地资源在未来也具有无法估量的增殖性,这是今天的人们难以进行准确评估的。在遗产地周边进行房地产开发,实际上就是以牺牲遗产地土地在未来所能创造的无穷效益为代价,来换取短期的经济利润,况且这些经济利润当中的大部分都流进了外来的开发商囊中,而地方政府和当地居民却受益有限。因此,这种开发不符合土地可持续利用的可行性要求。

第三,从社会认同性角度来讲,地方政府为了申遗成功,在整治环境过程中将遗产地三区以内的村民全部迁出,等到申遗成功后,又将这些空出的土地长期出让给开发商进行房地产开发。由于处置不公,当地居民、房地产开发商和地方政府之间就出现了利益之争,当地居民很难认可开发商的开发行径。因此,这种开发也不符合土地可持续利用的认同性要求。

三、产权设置重叠,缺乏有效监督

一般认为,所有权是产权的核心,但真正具有实质内容的却是由所有权派生出来的占有权、使用权、收益权、处置权等多方面的权能。

目前,我国世界遗产作为一种特殊的公共资源,所有权归全民所有。作为一个整体的全体公众,尽管是公共资源法律上的最终所有者,但实际上是由政府代表全体公众进行管理。各级政府在对遗产具体管理过程中,由于历史原因形成了“条块分割”的组织模式。遗产地各类资源分别由相对应的职能部门如建设、国土、林业、宗教、文化、工商等进行管理,这些职能部门从中央到地方依据法律和各自的管理政策对遗产地的各类资源进行垂直领导,形成纵向的“条”的组织格局。同时,遗产地又实行属地管理,由地方政府成立管理机构对遗产地的所有单位进行统一管理,在人事、权力、投资等方面由地方政府主管,形成横向的“块”的管理序列。另外,在遗产经营开发当中,又出现了一些营利性的企业组织,由于投资方的差异使这些以旅游为主营业务的企业与上述条块体制有着相互交叉的复杂关系。事实上,遗产地保护与开发的好坏就是由上述三方共同作用的结果。

实际上,遗产地周边具有特殊公共资源性质的各类本体资源,任何主体对其进行开发、建设和经营活动都有赖于政府相关部门的“批准”,没有政府部门的批准或其他形式的许可,任何单位或个人都无法对遗产地各类资源进行“占有”或“使用”。因此,对开发主体产生实际影响的是“审批权”,即谁有权批准投资主体可以“占有”“使用”资源。这种“审批权”就是一种资源的处置权,因为“审批”实际上就意味着“处置”安排其利用形式与处理方式。目前,由于我国的世界遗产面临的是“条块分割”的管理现状,对遗产地周边各类资源进行管理的有国土、环保、建设、水利、林业等多个部门,这就造成了产权设置重叠,即同一资源实体的一些产权可能会受到不同的平级政府部门的处置。这种对遗产地周边各种资源处置权的“非排他性”,往往导致政府部门在实际利用这些资源的过程中相互竞争,出现混乱局面,最后的结果就是部分遗产地周边出现错位的、过度的开发与建设,严重影响遗产地的可持续发展。如上文所述,在青城山脚下房地产开发一事中,虽然众多房地产项目(除个别房地产项目外)都没有得到遗产保护部门的审批,但几乎都得到了当地国土、城建、规划等部门颁发的许可证件,即土地使用证、建筑施工许可证、建设用地规划许可证等,可谓证照齐全。从当地国土资源部门角度来看,青城山脚下的房地产开发不存在违规操作问题,因为每家开发商在使用土地的环节上都经过了国土局审批,手续齐全,所以就不存在违规使用土地的情况。

遗产地资源的所有权归全民所有,具体的管理权则由公众委托给政府代理行使。在对遗产地周边各类资源的开发过程中,一方面,资源的所有者——普通公众与其代理人——政府之间处于信息不对称状态,即普通公众无法掌握充分的遗产管理的专业知识和信息,用以监督其代理人——政府的行为;另一方面,缺乏制度性监督机制代替普通公众对政府进行长期有效的监督和约束,世界遗产的监督只能通过个别专家的呼吁、媒体的报道,在中央高层介人的情况下才能促使问题解决。例如,2005年初,部分江西官员在庐山非核心区违规圈地,砍树、开山、建别墅一事,正是由于新闻媒体的介人,才引起国家有关部门的关注,并成立联合调查组对在庐山风景名胜区内违规建造别墅问题进行了调查核实。此后,有关责任人受到严肃处理,违规建造的别墅或者拆除或者没收,尚未开工建造的土地一律责令退还,不得再建。试想,如果媒体没有介人,国家有关部门没有追查,那么结果很难设想。可见,目前我国对世界遗产管理的监督是具有偶然性的,不是制度性的、稳定的、全面的监督。在部门和个人利益的驱动下,遗产地周边各种资源面临着被透支使用和快速“变现”的威胁。

四、缺乏有效的环境质量管理

一般情况下,人们在谈到世界遗产面临的主要威胁时,更多强调的是遗产地的“人满为患”。事实上,多数遗产地周边大量的设施建设导致的城市化、人工化、商业化倾向,作为一个基本问题往往被忽视了,而这恰恰是我国世界遗产地缺乏有效的环境质量管理而对遗产地造成破坏的重要原因之一。

徐嵩龄在其《中国的世界遗产管理之路——黄山模式评价及其更新(中)》一文当中认为,世界文化与自然遗产的质量管理指标有两类:第一类是表征遗产本身的质量指标;第二类是表征遗产所在环境的质量指标,如卫生、安全、污染、消费等。这两类指标对遗产质量管理都非常重要,而遗产质量管理的核心标准就是遗产的真实性和完整性,如图9－1所示。

图9－1世界文化与自然遗产的质量管理指标

当前,在遗产地的具体管理过程中应重视对周边环境的质量管理,即包括生态环境、社会环境和文化环境等方面的质量管理。遗产地周边的大气、水体、土地、生物、地质、地貌等共同为遗产地营建了一个生态环境体系,虽然它不是一种直接的旅游吸引物,但它却是一种起承载作用的外在环境,是构成遗产地生存发展的基础。另外,遗产地周边依托的政治局势、社会治安、当地居民的生产生活等社会环境,以及由当地特有的文化遗迹、文化脉络形成的文化环境,也是遗产地可持续发展的基础。

目前,我国部分遗产地出现的因对周边环境资源不当的开发而给遗产地造成的负面影响,其中一个重要原因就是缺乏对周边环境质量的有效管理,尤其是在规划、法制、遗产监测等方面还有待进一步完善。

一是在规划方面,部分遗产地有意为不当的开发行为留有余地。例如,为了开发虎跳峡流域的水利资源,三江并流在申报世界遗产时地方政府就有意将虎跳峡流域从遗产保护范围内划出去,以便留出发展电站的空间。当外界纷纷指责虎跳峡流域开发水电可能造成对三江并流世界自然遗产完整性的破坏时,当地主管部门的相关人员却表示:虎跳峡和长江第一湾并不属于世界遗产的范围,因为三江并流的保护范围有“高程控制”一说,即怒江流域2000米以上,澜沧江流域2400米以上,金沙江流域2500米以上。根据这一说法,三条大江2500米以下峡谷地区均不在世界自然遗产的保护范围之内。这样,在三江并流虎跳峡地区建电站,开发水利资源就顺理成章、合理合法。同样,青城山脚下房地产开发商为了给自己的开发行为寻找理论依据,也曾表示青城山的保护有“高程控制”一说。

二是在法制方面,立法滞后,执法不严。目前,国家层面上还没有出台《中华人民共和国世界遗产保护法》,地方上只有四川省在2002年制定的《四川省世界遗产保护条例》、湖南省在2000年通过的《武陵源世界自然遗产保护条例》以及云南省在2005年通过的《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》。尽管在地方制定的相关条例当中有涉及对遗产地周边环境保护的条款,但在具体的执行过程中有法不依、执法不严的情况仍然时有发生。例如,青城山脚下出现的房地产开发行为实际上已经违反了《四川省世界遗产保护条例》当中的第八条、第九条、第十一条、第二十二条规定^[6],然而有法不依,执法不严,结果导致世界文化遗产青城山周边房地产开发愈演愈烈。

三是在遗产监测方面,不能对周边环境变化、各种资源的不当开发进行有效监测。世界遗产地周边的环境质量管理需要对其进行有效的环境监测,如对大气质量、水质量、污染源进行的常规监测,对野生动物的监测,对生境/植被的监测,对旅游的监测,对社区的监测等。没有严格设计和实行监测,就不能很好地评估遗产地环境质量管理效果,也不能及时采取有效措施防止各种不当开发行为对遗产地造成的破坏。前文提到的我国部分遗产地出现对周边资源错位、过度的开发建设,实际上也暴露出我国在遗产环境监测方面存在的问题。

【注释】

[1]贾生华、陈宏辉:《利益相关者的界定方法述评》,载《外国经济与管理》,2002年第5期,第13～18页。

[2]Freeman R.Edward:Strategic Management:A Stakeholder Approach,Boston:Pitman Publishing Inc.,1984,p46.Coded from Elise T.Sautter＆Birgit Leisen:“Managing stakeholder:A Tourism Planning Mode”,Annals of Tourism Research,1999,26(2),pp.312－328.

[3]赵温霞、陈漱瑚、王春阳:《周口店野外实习区水文环境及其污染、防毒措施》,载《地质勘探安全》,2001年第8卷第2期,第44～45页。

[4]谢元鲁:《世界遗产:公共产权的转移与约束》,载《桂林旅游高等专科学校学报》,2004年第2期,第23～27页。

[5]世界粮农组织(FAO):《可持续土地管理评价纲要》(FESLM:An International Framework for Evaluating Sustainable Land Management),1993年。

[6]《四川省世界遗产保护条例》第八条:禁止在世界遗产保护范围内建设污染环境、破坏生态和造成水土流失的设施;禁止进行任何损害或破坏世界遗产资源的活动。除按照世界遗产总体规划建设的基础设施和公共设施外,禁止在世界遗产核心区、保护区建宾馆、招待所、疗养院及各类培训中心等建设项目及各类开发区、度假区。第九条:世界遗产保护范围内按照总体规划进行建设的项目,经世界遗产管理机构审查后,按照有关规定报批。凡不符合总体规划的建筑物、构筑物和其他设施,应当限期拆除或改造。第十一条:任何单位和个人不得擅自出让或变相出让世界遗产资源。第二十二条:违反本条例第八条、第九条规定,有下列行为之一的,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑,恢复原状,并处以相应罚款:(一)在世界遗产核心区违法建设的,处以违法建筑每平方米一百元以上五百元以下的罚款;(二)在世界遗产保护区未经批准进行建设的,处以违法建筑每平方米五十元以上三百元以下的罚款;(三)在世界遗产外围保护区未经批准进行建设的,处以违法建筑每平方米三十元以上一百元以下的罚款。行政管理部门擅自批准在世界遗产范围内进行建设的,其批准文件无效。对擅自审批的直接责任人员,由其所在单位或上级所在机关给予行政处分。