防洪减灾体系的建设

一、防洪减灾体系的建设

（一）严重的洪水灾害

从古至今，洪水灾害就一直对人类的生产生活构成巨大的威胁。新中国成立以前我国平均每两年发生一次洪水灾害，不仅造成严重的经济损失，而且经常造成大量人员伤亡。1931年夏季我国大部分地区出现长时间阴雨天气，造成南起粤北至关外洪涝严重。波及16个省672个县。其中江淮流域灾民就有5127万，死亡约40万人，武汉长达3个月被淹。新中国成立50多年来，我国开展了大规模的江河治理工作，形成了以防洪工程为核心的大江大河防洪体系，初步建立了防洪的非工程措施，对经济发展、社会稳定发挥了巨大作用，取得了巨大的社会经济和环境效益。随着人口的增加，社会经济的迅速发展，社会财富的日益增多，洪水灾害的经济损失不断增加。据统计，我国20世纪90年代的年均洪灾损失高达1200亿元，占国民生产总值的2.4%，而发达国家如日本仅为0.22%，美国仅为0.03%左右。1991年的江淮大水、1994年珠江大水、1998年的长江、松花江、嫩江大水，都给国家造成了巨大的经济损失。1998年全国共有29个省（自治区、直辖市）遭受了不同程度的洪涝灾害。据各省统计，农田受灾面积2229万公顷，成灾面积1378万公顷，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。洪涝灾害已成为我国经济发展的重要制约因素。

（二）洪灾分布和防洪特点

我国主要河谷川地盆地、江河冲积平原、滨海河流河口段冲击三角洲等平原区，是全国人口集中、经济发达的地区，也是受洪水威胁最厉害、发生洪涝灾害最严重的地区。因而，我国大江大河在防洪规划中普遍采取了“蓄泄兼筹”的综合治理措施。上中游兴建拦洪水库，推行水土保持；中下游整治河道增大河道泄洪能力，同时利用湖泊和洼地开辟蓄滞洪区分滞超额洪水；下游疏浚和开挖新的入海河道。在江河治理规划的安排上，又采取了先完善控制常遇洪水的工程，再完善控制超标准洪水的分洪措施的实施步骤。目前，长江、黄河、淮河和海河中下游地区在运用蓄滞洪区的情况下一般可以抗御20～50年一遇的洪水。

我国山地、丘陵区面积占2／3，暴雨洪水及其引发的地质灾害极其严重，由于其破坏性极强，造成的损失巨大，人口伤亡多，应成为今后防洪的重点。山区防洪，除了修建必要的防洪工程设施外，重点应加强非工程措施，积极推行水土保持，加强山地灾害监控。

全国海岸线长达1.8万公里，包括海岸岛线共计3.2万公里，西太平洋热带风暴、台风所带来的风暴潮灾害十分频繁，对人口密集、经济发达的沿海地区危害极大，是我国防洪的重点地区之一。

根据洪灾分布特征和防洪的特点，这些地区的防洪对策应是采取综合措施，建立各种有效的防洪减灾体系和管理运行机制，将洪水灾害减少到人类可以承受和社会经济可持续发展所容许的程度。

防洪减灾体系应包括五个方面，即：水情、灾情、工情的评价体系；常规防洪工程体系；非常规防洪工程体系；非工程防洪体系；洪水灾害的社会保障体系。在防洪工程的基础上，建立完善的非工程体系，是防洪的重要对策。提高预报的精度和预见期。

完善防汛调度的设施和指挥调度的科学性、权威性，对受洪水威胁地区进行风险管理，不断加强防洪工程设施和水域的严格管理以及建立完善的法规政策，是非工程措施的基础内容。

城市化是21世纪社会经济发展的主要趋势，城市防洪是今后防洪的重点。城市水灾的主要原因是城市透水地面少，原有的土地、草场、湖泊等被水泥和砖石代替，造成排水不畅，再加上城市建筑物密度大，地面蓄水空间变小，还有一些河渠改为暗河、暗渠，使城市蓄洪分洪能力大大降低，暴雨或洪水来临时就易引发生命财产损失。绝大多数城市分布在大江大河沿岸和滨海地区，洪水和风暴潮灾害严重，而防洪设施薄弱。我国城市目前防洪标准也非常有限。目前，我国492座有防洪任务的城市里，防洪标准达50年一遇以上的仅93座，20～50年一遇的161座，10～20年一遇的118座，低于10年一遇的有120座，防洪标准普遍低于日本、美国，大约只是日本标准的1／5。除了防洪（称内水），城市防涝标准更低，一般在20年一遇以下，因此不少城市常常遇到暴雨就积水成灾。城市抗灾能力弱，而受灾后损失却最重。据统计，我国有近30%的人口、50%的国民收入、70%的工业产值集中在城市，绝大部分科技力量和高等教育设施也集中在城市。因此，城市遭受水灾后的损失远比农村地区大得多。进一步提高城市防洪能力，减少洪灾损失，遏制洪水灾害对社会环境的影响已是一个当代社会的重大任务。

在防洪减灾体系中暴雨洪水的监测、预警、预报、预测是非工程防洪措施的重要内容。随着国民经济的飞速发展，雨水情况监测和洪水预报预测作为防洪的非工程措施，因其能以较少的投入取得较大的防洪减灾效果，日渐受到普遍的重视和关注。

目前，我国的水文资料、气象资料分别由各个部门掌握。水文部门掌握的雨量信息，多为地面雨量计和遥测站观测的雨量信息，而气象部门掌握的雨量信息多为气象观测站观测和测雨雷达估算的雨量。气象、水文、防汛部门应密切配合，积极合作，扩大雨情、水情、工情数据共享范围，逐步将气象、水情、工情等信息“一体化”，向公众提供“一揽子服务”。

暴雨监测的方法通常有三种，即常规的雨量计、气象卫星云图、天气雷达。由于信息源和降水估算的原理不同，这三种方法在暴雨监测和降水估算的精度方面具有各自不同的优点，存在的系统偏差和估算误差也不同。对不同来源的降雨信息，采用资料同化技术，可提高流域降雨估算的精度。另外，采用资料同化技术，对不同降雨预报的结果进行同化处理，可提高降雨预报精度。

加强水文气象的结合，发展流域面雨量预报，提高短期定点、定时、定量降雨预报水平，以提高洪水预报预测的精度和预见期，更好地为防洪决策提供科学的依据。加强灾害性暴雨洪水的规律性和成灾机理研究，加强长江、黄河、淮河、海河等重点河流中下游地区的重点河段以及太湖流域的灾害性天气预测、预报，提前对重大灾害作出预测、预报，加强对综合灾害的信息处理能力。开展流域面雨量及农村雨涝指数预报、城市积涝预报服务。

（三）提高暴雨洪水的预报水平

我国的干旱半干旱地区大多位于北纬35°～45°的中纬度地带，受西风带影响强烈，气候变化多端，地形地貌复杂，人类活动频繁。黄河流域、西北内陆河流域和海河流域等都在这一区域。目前，我国干旱半干旱地区洪水预报精度相对较低，不能满足防汛调度和洪水资源利用的需要。根本的问题是雨量观测站太少，观测时段太长，既不能控制雨量的空间分布，又不能掌握局部地区产流与汇流形成的急剧变化，降雨观测与洪水过程很不匹配。另外，业务水文预报方法不能正确合理地描写复杂的流域下面条件及局部产流因子。因此，充分发挥卫星遥感、雷达测雨技术，结合地面观测站网获取的暴雨洪水动态信息，发展地理信息系统支持下的分布式物理水文模型和洪水预报系统是提高干旱半干旱地区暴雨洪水预警预报水平的重要途径。

（四）加强山地灾害的监测和预报

我国地形复杂，幅员辽阔，地质灾害常常发生，据资料记载，由局地暴雨引发的山洪、滑坡、泥石流等山地灾害占地质灾害总数的95%以上，每年因各类山地灾害造成的人员死亡约占全国洪涝灾害死亡人数的2／3。水文气象部门要加强利用雷达、卫星以及自动观测站对山地灾害的监测，认真研究山地灾害发生的气象特点和规律，了解强降水气象灾害及危害的发展趋势。结合短历时强降水天气的预报、预测，开展气象因素致灾的山地灾害预测，缩小先期预警范围，最终实现有效预报。