新中国成立后,我国建设社会主义国家的理论和实践基本上是以苏联为蓝本,全盘照搬苏联模式。苏联模式的主要特征就是在生产资料公有制的基础上实行计划经济。1952年底,中共中央提出了“一化三改”的过渡时期总路线,即:在一个相当长的时间内,逐步实现社会主义工业化,并逐步对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。总路线的实质就是要建立生产资料社会主义公有制。与此同时,在苏联专家的指导下,我国编制了第一个五年计划(1953—1957年),以苏联援助的156个项目为主体,集中资金和资源进行以重化工业为中心的工业化建设。到1957年第一个五年计划完成时,生产资料的社会主义改造也基本完成,由此,我国基本建立起了公有制占绝对统治地位的计划经济模式。
计划经济是以社会化大生产为前提,在生产资料公有制的基础上,由社会主义国家根据客观经济规律的要求,特别是有计划按比例发展规律的要求,通过指令性和指导性计划来进行管理和调节的国民经济。计划经济不仅是一种管理国民经济的手段和体制,更是被认为体现社会主义社会基本特征的经济制度。计划经济的有效性在于以政府的政治权威和行政力量,通过政府制定的指令性计划指标,集中全社会财力、物力、人力,投向优先发展的战略领域。新中国成立后,我国确定了优先发展重工业的工业化战略,在当时国家穷、底子薄、物资严重匮乏的情况下,党和政府通过强制性的指令性计划,把全社会有限的财力、物力、人力集中投向重化工业项目。
因此,计划经济的重要特点在于政府行政主导下高度的集中统一,统一计划、统一指挥、统一调度、统一安排,从而获得对社会资源的控制权和支配权。也就是说,计划经济必然要求国家和政府成为社会经济的直接管理者。在社会主义的新中国,国家和政府成为直接管理者,既有加快经济恢复和经济增长的时代紧迫性,又有中国共产党领导全国人民取得独立解放的政治权威性。为适应这种高度的集中统一性的要求,我国形成了以垂直管理为主干的行政管理体制,根据经济管理职能划分及行政区划所形成的层级,建立了从中央到省(市)、县(区)的垂直管理体系,把整个经济活动组织成为一个整体并在国家的统一计划下进行运作。与此同时,为了保障和支持计划经济的有效运作,国家把整个社会生活也纳入计划性的管理体制中,并且通过经常性的政治动员和政治运动,最终使整个社会成员都被归类于某一个“单位”而成为“单位人”,因为只有成为“单位人”才有资格获得计划分配的生活资料。在城市中,国家用计划方式对社会成员的社会生活做出统一安排,包括统一分配工作、福利分配住房、实行劳保医疗、配给供应日常生活用品等。
也就是说,计划经济体制覆盖了社会经济生活的所有方面,政府以指令性计划为中心,以行政控制为主要方法,建立起以自上而下垂直管理为主要特征的控制型管理体制。在这一管理体制中,政府的管理职能被划分为不同的职能部门,许多职能部门都自成体系地建立起从中央到地方直至基层的对口衔接的管理体系,即所谓的“条线管理”体系。虽然在控制型管理体制的运行中有所谓的“条条”与“块块”的关系,但是,这种“条条”与“块块”的关系更多反映的是中央政府与地方政府以及各级地方政府之间管理权力的配置问题,并不改变“垂直管理”的实质。
计划经济时期的城市管理,更是实行以垂直管理为主的体制,而且在国家工业化的强大意志下必然以工业生产管理和经济管理为主要内容。在城市政府的机构设置中,大部分是经济管理和行业管理部门,对产业发展和企业经营实行统一管理。而基于市政论角度的狭义城市管理(即市政管理)的管理机构较少,仅涉及市容环境、爱国卫生、社会救助等方面,并且主要由街道办事处、居民委员会等承担具体的管理工作。例如,20世纪80年代,在上海市政府的机构设置中没有专门的统一负责城市管理的机构。[2]
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